Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de unificación jurisprudencial Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Demandante: Magnolia Figueroa de Bermúdez y otros1 Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional2 Asunto: Resuelve sobre la procedencia de una solicitud de unificación jurisprudencial AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la procedencia de la solicitud presentada por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia para unificar jurisprudencia sobre el régimen procesal aplicable al trámite, en segunda instancia, de la admisión del recurso de apelación presentado en un proceso ejecutivo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Magnolia Figueroa de Bermúdez, Lisandro Javier Muñoz Quintero, Jessica Bermúdez Figueroa, Nataly Bermúdez Figueroa, Carolina Bermúdez Figueroa y Andrea Bermúdez Figueroa presentaron demanda ejecutiva contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional. 1 Lisandro Javier Muñoz Quintero, Jessica Bermúdez Figueroa, Nataly Bermúdez Figueroa, Carolina Bermúdez Figueroa y Andrea Bermúdez Figueroa. 2 Cfr. Índice 1 Samai. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte demandante presentó como pretensiones: “[…] Librar mandamiento de pago a su favor y en contra del NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, por el valor insoluto de las sentencias del 27 de marzo de 2014 y 19 de agosto de 2015, emitidas por el este Despacho y el Tribunal Administrativo de Antioquia. Asimismo, se condene a la entidad ejecutada al pago de costas y agencias en derecho […]3”.
Actuaciones en primera instancia 3. El proceso se identificó con el número único de radicación 05001-33-33-023- 2020-00211-00, el cual fue repartido al Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito de Medellín, que, en la Audiencia de Instrucción y Juzgamiento4, llevada a cabo el 17 de noviembre de 20225, profirió sentencia, en la que resolvió seguir adelante con la ejecución del crédito y los intereses a que haya lugar hasta la fecha efectiva del pago, contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y a favor de Magnolia Figueroa de Bermúdez, Lisandro Javier Muñoz Quintero, Jessica Bermúdez Figueroa, Nataly Bermúdez Figueroa, Carolina Bermúdez Figueroa y Andrea Bermúdez Figueroa. 4.
La Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional presentó recurso de apelación contra la sentencia indicada supra6, el cual fue concedido en los términos previstos en los artículos 322 y 322 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20127. Actuaciones en segunda instancia Solicitud de unificación 5. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 20 de enero de 2023, consideró que, previo a pronunciarse sobre la 3 Cfr. Índice 2 SAMAI. 4 Prevista en el artículo 373 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 5 Cfr. Índice 2 SAMAI. 6 Ibidem. 7 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admisión del recurso de apelación indicado supra, solicitaba a la Sala Plena del Consejo de Estado proferir un auto de unificación para resolver la divergencia en cuanto a “[…] si el trámite en segunda instancia de la apelación de sentencias de procesos ejecutivos se debe adelantar conforme el CGP y sus modificaciones o según lo establecido en el CPACA y la modificación de la Ley 2080 de 2020 […]”8. 6.
Para el efecto, consideró que “[…] se ha encontrado en la jurisprudencia emitida por el órgano de cierre de esta jurisdicción discrepancia referente al tema, por cuanto la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 20 de octubre de 2021 radicado 05001 23 33 000 2017 01939 01 (67536) ha considerado que debe adelantarse el trámite de segunda instancia conforme a los parámetros del Código General del Proceso […]”9. 7.
Indicó igualmente que “[…] la Sección Segunda en autos del 2 de septiembre de 2022 radicado 05001 23 33 000 2016 02651 02 y 2 de septiembre de 2022 radicado 25000 23 42 2019 00070 01 y la Tercera en auto del 23 de agosto de 2021 radicado 25000 23 36 000 2019 00354 01 (66071), han considerado que debe seguirse el trámite previsto en el art. 247 del CPACA […]”10. 8.
El expediente del proceso de la referencia fue remitido a esta Corporación, el cual le correspondió por reparto a este Despacho11. II. CONSIDERACIONES 9. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre sobre la habilitación de los tribunales para acudir a la solicitud de unificación; iv) el criterio jurisprudencial unificado sobre el régimen procesal aplicable al trámite, en segunda instancia, de la admisión del recurso de apelación presentado en un proceso ejecutivo; y iv) el análisis del caso concreto; los cuales se desarrollarán a continuación. 8 Cfr. Ìndice 2 SAMAI. 9 Ibidem 10 Ibidem 11 Cfr. Índice 1 SAMAI. 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 10.
Vistos los artículos: i) 12512, en especial, el numeral 3.° de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, sobre la expedición de providencias; y ii) 27114 ibidem, sobre las decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica y social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; este Despacho considera que es competente para pronunciarse sobre la procedencia de la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Problema jurídico 11. Corresponde a este Despacho determinar si es procedente o no la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, sobre el régimen procesal aplicable al trámite, en segunda instancia, de la admisión del recurso de apelación presentado en un proceso ejecutivo y el alcance de su regulación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la habilitación de los tribunales para acudir a la solicitud de unificación 12.
Vistos los artículos: i) 11115 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; ii) 122 ibidem, sobre jurisdicción; iii) 12516ibidem, sobre expedición de providencias; y iv) 27117 ibidem, sobre decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. 12 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 13 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 14 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 15 Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080. 16 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080. 17 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 30 de julio de 202418, sobre la procedencia de la solicitud de unificación jurisprudencial, en cuanto a la habilitación de los tribunales, consideró: “[…] 14. Como se observa, al definir tanto a los sujetos habilitados, como a las condiciones de tiempo y forma que deberán cumplirse para formular una petición de unificación, la norma utiliza la expresión “Tribunales”, y tratándose de aquellas solicitudes nacidas al interior del Consejo de Estado, diferencia entre la sección, las subsecciones y los “despachos de los magistrados”, o “consejero de Estado”.
Esta distinción legislativa impone cuestionarse y precisar quiénes son los titulares de este mecanismo al interior de los tribunales administrativos. […] 16. Leída la norma, por su tenor literal y apreciada en conjunto, así como verificados sus antecedentes, conducen a la Sala a precisar que tal facultad reside en las salas de decisión de los tribunales administrativos, en cuyo seno deberá gestarse la evaluación y estructuración previa de los supuestos que el legislador impone para elevar este tipo de solicitudes, atinentes a que “La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica y trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver divergencias en su interpretación y aplicación”. 17.
Esta interpretación no se antoja incompatible con el objeto y fin de la institución unificadora, pues bien por el contrario la apuntala y permite su realización en clave de la acción colectiva de las referidas corporaciones judiciales, permitiendo el análisis y concreción de los mencionados supuestos en el marco de las actuaciones judiciales que a su cargo adelanta la respectiva corporación judicial. 18.
Una apreciación conjunta acerca de la identificación que el Legislador hizo de los operadores habilitados para activar el mecanismo unificador, en los que se refiere genéricamente a los tribunales para luego diferenciarlo de los titulares de tal facultad en el Consejo de Estado, refiriéndose a los magistrados que lo integran, denota un reconocimiento especial sobre aquellos que tienen la función de ser ponentes de las decisiones unificadoras, aspecto que no se explica respecto de los magistrados de un tribunal. […] 23.
La lectura integral del artículo 271 del CPACA conduce a reafirmar este acierto, en el sentido de que serán las salas de decisión las facultadas para acudir directamente a la petición de unificación[19], puesto que corresponde a la manera como el legislador y los distintos acuerdos de los órganos de gobierno de la rama Judicial, han organizado el funcionamiento y operación de los tribunales, manteniendo el carácter deliberativo y colegiado de la función jurisdiccional en tales salas. 24.
El artículo 122 del CPACA dispone que los tribunales ejercerán sus funciones por conducto de la sala plena, integrada por la totalidad de los magistrados, por la sala de gobierno, por las salas especializadas, y por las demás salas de decisión plurales 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 30 de julio de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, número único de radicación 05001-33-33-026-2012-00245-01 19 Habida cuenta de la división que se hace respecto de las salas en el Acuerdo 209 de 1997, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e impares, conforme a la ley.
Esta disposición, reafirma el carácter colegiado de los Tribunales, característica sobre la que se cimientan las reglamentaciones que ha adoptado el Consejo Superior de la Judicatura al determinar su organización y funcionamiento. 25. Por lo anterior, tratándose de tribunales administrativos, deberá entenderse que la norma quiere significar a las salas de decisión, en tanto que a esa conformación obedece en la práctica el funcionamiento de estos cuerpos colegiados [20] […]” 14.
En la providencia indicada supra se consideró que los tribunales administrativos, a través de sus salas de decisión, son los competentes para realizar una solicitud de unificación, cuando medie una valoración previa, deliberativa y ordenada, sobre las razones y circunstancias que las lleven a considerar que el Consejo de Estado debe asumir el conocimiento de un asunto con fines de unificación. Criterio jurisprudencial unificado sobre el régimen procesal aplicable al trámite, en segunda instancia, de la admisión del recurso de apelación presentado en un proceso ejecutivo 16.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 13 de junio de 202321 proferido en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 15 000 2023 00857 00, avocó conocimiento para unificación de jurisprudencia, de un asunto con similitud fáctica y jurídica22, con el fin de “[…] pronunciarse sobre la admisión de un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia dictada en proceso ejecutivo, determinando previamente cuál es el régimen aplicable al mismo recurso […]”, en los siguientes términos: “[…] El magistrado de conocimiento del proceso ejecutivo indicó que, de manera previa a pronunciarse sobre la admisión del recurso de apelación que fue concedido contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2022 por el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, solicitaba al Consejo de Estado unificar jurisprudencia. Para sustentar la solicitud de unificación hizo referencia a que, en la Corporación, existen posturas disímiles al admitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia en un proceso ejecutivo.
Revisadas las providencias citadas en la petición, se advierte lo siguiente: 20 Si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca está compuesto por secciones o subsecciones, cada uno de ellos comporta una Sala de Decisión, en los términos del parágrafo del art. 8 del Acuerdo 209 de 1997. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 13 de junio de 2023, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 15 000 2023 00857 00 22 La solicitud fue remitida por el mismo Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, invocando los mismos argumentos y providencias proferidas por el Consejo de Estado. 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) En el auto del 20 de octubre de 2021, proceso radicado con el nro. 2017 01939 01[23], fue admitido el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida en un proceso ejecutivo y se dispuso que, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 806 de 2020, una vez ejecutoriada la providencia, el apelante podría sustentar el recurso de apelación dentro de los cinco días siguientes, y que de la sustentación se correría traslado a la parte contraria por el mismo término. También advirtió que, de no sustentarse oportunamente el recurso sería declarado desierto.
Por último, que, cumplido el traslado, sería proferida sentencia escrita. (ii) En el auto del 2 de septiembre de 2022, en el proceso identificado con el radicado nro. 2016 02651 02[24], fue admitido el recurso de apelación formulado contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo. En la providencia se indicó que “por reunir los requisitos legales y en concordancia con lo regulado en el ordinal 3 del artículo 322 del CGP y el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, se admite el recurso de apelación presentado por la recurrente contra la sentencia de primera instancia. // Una vez ejecutoriada la presente providencia, la secretaría pasará el expediente al despacho para dictar sentencia”.
(iii) En el auto del 9 de diciembre de 2022, proceso radicado con el nro. 2019 00070 01[25], fue admitido el recurso de apelación formulado contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo con fundamento en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Igualmente señaló que, “dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, la secretaría pasará el expediente al despacho para proferir sentencia, salvo que las partes soliciten pruebas de conformidad con el artículo 212 del CPACA”.
(iv) En el auto del 23 de agosto de 2021, proceso identificado con el radicado nro. 2019 00354 01[26], se resolvió un recurso de reposición presentado en contra del auto que negó una solicitud de nulidad. La decisión fue no reponer la providencia puesto que la nulidad fue pedida desde el auto que corrió traslado para alegar de conclusión, bajo el argumento que dicha decisión desconocía el trámite previsto en el Código General del Proceso para el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia en un proceso ejecutivo, en la medida que se omitió la oportunidad para sustentarlo.
En la providencia se consideró que, si bien es posible acudir a las disposiciones del Código General del Proceso, tal remisión sólo es admisible cuando el CPACA no establezca una regulación expresa. En ese sentido, se indicó que el trámite del recurso de apelación contra las sentencias proferidas por esta jurisdicción es un asunto regulado por el artículo 247 del CPACA […]” 18.
Asimismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de septiembre de 202327, se pronunció sobre: i) los criterios jurisprudenciales existentes en la Corporación para admitir el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida en un proceso ejecutivo; ii) el parágrafo segundo del artículo 24328 de la Ley 1437 y el régimen aplicable para admitir el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo, así como el alcance de dicha regulación, resolviendo: 23 C.P.: María Adriana Marín. 24 C.P.: William Hernández Gómez 25 C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 26 C.P.: Marta Nubia Velasquez Rico. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 12 de septiembre de 2023, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 15 000 2023 00857 00. 28 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA, estableciendo que el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA. Esta regla no se hace extensiva a la ejecución en materia de contratos de que trata el artículo 299 ibidem […]
TERCERO: Notificar personalmente al Ministerio Público la presente decisión, conforme con lo previsto por el artículo 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. Análisis del caso concreto 19. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que: i) la solicitud de unificación jurisprudencial fue presentada y remitida por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 20 de enero de 202329; y ii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado30, en un asunto con similitud de supuestos fácticos y jurídicos31, resolvió unificar el criterio jurisprudencial sobre el régimen procesal aplicable al trámite, en segunda instancia, de la admisión del recurso de apelación presentado en un proceso ejecutivo, garantizándose la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales como la del asunto de la referencia: este Despacho considera que, en el caso sub examine, la solicitud presentada por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia es improcedente. 21.
En esa medida, se ordenará a la Secretaría General del Consejo de Estado, remitir el expediente del proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Unitaria 29 Cfr. Ìndice 2 SAMAI. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 13 de junio de 2023, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 15 000 2023 00857 00. 31 Cfr. Ìndice 2 SAMAI.
Este Despacho advierte que la solicitud remitida por el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia invoca los mismos argumentos y providencias proferidas por el Consejo de Estado. 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 00858 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de unificación jurisprudencial de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado