CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro1 Temas: Defecto fáctico/alcance Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) buen nombre Derecho Fundamental Amparado: Debido proceso SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 16 de mayo de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “2ED_Caratula(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en medio digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara I.ANTECEDENTES La solicitud 1.
La actora, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, porque, a su juicio: i) el Tribunal, al proferir los autos de 6 de febrero de 2024 y 22 de marzo de 2024; y ii) el Juzgado, al proferir los autos de 31 de enero de 2024 y 18 de marzo de 2024, en los incidentes de desacato adelantados en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, “[…] El señor GUILLERMO LEON USUGA RODRIGUEZ, interpuso acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por presunta vulneración al derecho fundamental de petición. […]”. 4.
Señaló que, el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 13 de abril de 2023, negó la solicitud de tutela. 5. Manifestó que, el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 4 de agosto de 2023, resolvió: “[…]
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 13 de abril de 2023 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín y en su lugar, TUTÉLASE el derecho fundamental de petición en favor de GUILLERMO LEÓN ÚSUGA RODRÍGUEZ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENÁSE a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS- UARIV-, que, dentro de cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dé respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por GUILLERMO LEÓN ÚSUGA RODRÍGUEZ el 12 de octubre 3 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara de 2022, precisándole los plazos aproximados y el orden en el que le entregará la indemnización administrativa.
Lo anterior, a través de una respuesta debidamente comunicada al interesado. […]”. 6. Sostuvo que, Guillermo León Úsuga Rodríguez promovió varios incidentes de desacato contra de la UARIV por el incumplimiento de la sentencia mencionada supra, los cuales fueron resueltos de la siguiente manera: 6.1. El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto de 31 de enero de 2024, sancionó a Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad de Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV; decisión frente a la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 6 de febrero de 2024, resolvió confirmar. 6.2.
El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto de 18 de marzo de 2024, sancionó con un día de arresto en estación de policía a Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad de Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV, al considerar que no se había dado cumplimiento a la sentencia de tutela; decisión frente a la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 22 de marzo de 2024, en grado jurisdiccional de consulta, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: MODIFÍCASE el ordinal segundo de la providencia consultada, proferida el 18 de marzo de 2024 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín, el cual quedará así: “SEGUNDO: IMPONER a SANDRA VIVIANA ALFARO YARA […], en calidad de directora técnica de reparaciones de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS – UARIV -, sanción de multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Es de anotar que el valor de la multa deberá salir del patrimonio personal del sancionado y podrá ser cobrada por medio de jurisdicción coactiva”.
SEGUNDO: CONFÍRMANSE en los demás aspectos la providencia consultada. […]”. 6.2.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] El despacho observa que la incidentada no cumplió con la orden impuesta en el fallo descrito al inicio de esta providencia, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de la misma. Incluso, en el informe presentado durante el trámite del incidente, la entidad aceptó que no ha dado cumplimiento a la tutela y manifestó que está en imposibilidad para acatar la orden judicial. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Advierte el despacho que la orden de tutela debe ser acatada de inmediato y por su destinatario, porque, de lo contrario, no se cumplirá con el objeto de la acción que no es otro que la efectiva vigencia de los derechos fundamentales.
El elemento subjetivo se halla plenamente establecido, pues, la incidentada, pese a ser notificada en debida forma2, guardó silencio, pues solo respondió la entidad para la cual trabaja, lo cual denota que su conducta ha sido omisiva y no se advierte la intención de cumplir o hacer cumplir el fallo de tutela. […]”. 7. Advirtió que, “[…] La Unidad para las Víctimas, presentó ante el JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, varias solicitudes de inaplicación los días 07 de febrero de 2024 – 01 de abril de 2024 reiterando, que de acuerdo con el acto administrativo de reconocimiento Resolución No. 04102019- 406438 del 12 de marzo de 2020 por el hecho victimizante de Desplazamiento forzado y los resultados de los métodos técnicos de priorización de los años 2021 – 2022 - 2023, se concluyó que para GUILLERMO LEON USUGA RODRIGUEZ, no era procedente materializar la entrega de la indemnización, en la respectiva vigencia fiscal correspondiente al año 2023 […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 8. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: AMPARAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre, y patrimonio de la suscrita. SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, inaplicar las sanciones impuestas a la suscrita, a través de auto fechado del 31 de enero de 2024 y 18 de marzo de 2024, confirmada y modificada en autos de fecha 06 de febrero de 2024 y 22 de marzo por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA CUARTA, consistentes en multa de uno y dos (01 - 02) S.M.M.L.V., contra la suscrita.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA CUARTA, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la 2 Al correo electrónico informado por la entidad accionada en memorial de 1° de diciembre de 2023 (archivo denominado “06RespuestaUARIV202300103”). 5 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara sanción de multa, que la misma se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA CUARTA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato […]”. 9.
Como fundamento de su solicitud, la actora en su escrito de tutela señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en i) un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, desconocieron “[…] la Sentencia SU- 034 de 2018 de la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales, para que los jueces de tutela de primera instancia, module el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa […]”; y ii) un defecto fáctico, porque, a su juicio, “[…] al momento de valorar los escritos emitidos por la Unidad para las Víctimas, como también la resolución que resolvió el reconocimiento a la medida indemnizatoria y el oficio de no favorabilidad del actor de la acción constitucional de la referencia, valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa […]”.
Actuación 10. El Despacho sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto de 15 de abril de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juez Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín; iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, a Guillermo León Úsuga Rodríguez y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular; y iv) negó la medida provisional solicitada por la actora.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe en los siguientes términos, “[…] Es de precisar que la accionante pretende cuestionar las ordenes 6 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara (sic) impuestas en el fallo de tutela y obtener, por vía de tutela, la autorización para incumplir los mandatos dados en orden a restablecer los derechos constitucionales del demandante en la tutela con radicado 05001 33 33 018 2023 00103 00 […]”. 12.
El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín solicitó negar la solicitud de tutela, para tal efecto manifestó que “[…] Se debe tener en cuenta que la conducta de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS ha sido oponerse a lo decidido por el H, Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta, persistiendo en la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, pues a la fecha no ha dado información sobre los plazos aproximados y el orden en que se le entregará la indemnización administrativa al señor GUILLERMO LEÓN ÚSUGA RODRIGUEZ. […]”. 13.
El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín allegaron copia digital del proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-01, junto con sus respectivos incidentes de desacato. 14. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y Guillermo León Úsuga Rodríguez guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
La sentencia impugnada 15. La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia, en primera instancia, el 16 de mayo de 2024, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…] 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las razones expuestas. […]”. 15.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Tras verificar el expediente, la Sala encuentra que la demandante no ha solicitado la modulación de las órdenes de la sentencia relacionadas con informar al señor Guillermo León Usuga (sic) Rodríguez sobre la fecha aproximada del pago de la indemnización administrativa.
Si bien en los escritos allegados en el curso del incidente de desacato y con posterioridad a este, mencionan la imposibilidad de dar 7 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara cumplimiento a la orden impartida y la solicitud de inaplicar la sanción, lo cierto es que no se refieren a los presupuestos para que el juez de tutela module la orden.
Sobre ese particular, esta Sala considera que, la demandante cuenta con la solicitud de modulación de las órdenes del fallo de tutela para plantear el debate que desarrolló en la acción de tutela. Por ende, es el juez de tutela de primera instancia a quien le corresponde evaluar, a partir de las pruebas y argumentos que presente la UARIV, la procedencia de modular las órdenes, y, en consecuencia, la posibilidad de inaplicar la sanción en virtud de dicha modulación. Por último, en otros casos de iguales condiciones fácticas3, esta Sección resolvió la solicitud de amparo constitucional en el mismo sentido.
Las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la presente acción de tutela. […]”. La impugnación 16. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por las siguientes razones: “[…] En efecto, el hecho que la respuesta no colme el interés de la peticionaria no afecta la prerrogativa constitucional, pues su núcleo esencial no se contrae a que se otorgue una contestación que acoja los pedimentos formulados, por lo que, la sanción impuesta a esta suscrita carece de fundamento constitucional al no tenerse en cuenta el verdadero sentir de una respuesta de un derecho de petición, como está decantando por la Corte Constitucional.
Dicho lo anterior, su señoría es preciso indicar que la Unidad para las Víctimas, en cumplimiento de la orden séptima del Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, la cual dispuso que el Director de la Unidad para las Víctimas en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación, debía reglamentar el procedimiento que deben agotar las personas víctimas del conflicto armado para la obtención de la indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos, por tal motivo la Entidad accionada profirió la Resolución No.01049 del 15 de marzo de 2019, “por medio de la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se derogan las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones.” […]”. […] “[…] Por eso, el Método Técnico de Priorización es la herramienta que determina el orden de pago de las personas, que no se enmarcan en las situaciones del artículo 4° de la resolución 1049 de 2019, pero que según la evaluación de otros factores si es necesario apremiar el pago de la Indemnización Administrativa.
Es decir, la Unidad depende de un presupuesto anual, que se distribuye en las personas que sean priorizadas por el artículo 4° de la resolución 1049 y las que salgan favorables luego de la aplicación del método técnico de priorización; luego, no hay manera de saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas para pago, por ende, no se puede asignar una fecha de pago cuando no es seguro si financieramente la Unidad pueda asumir dicho pago. 3 Sentencia del 26 de octubre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03121-01, CP.
Stella Jeannette Carvajal Basto; Sentencia del 16 de noviembre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03750-01, CP. Milton Chaves García; y Sentencia del 1 de febrero de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2023-06860-00, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Vale también, recordar y precisar que, si bien la indemnización administrativa es una obligación del Estado, esta no constituye un derecho fundamental que deba ser reclamado por vía de tutela, ni mucho menos amparado por las entidades judiciales. […]”. […] “[…] En este orden de ideas, hilando los argumentos expuestos, la sentencia impugnada desconoce en principio que están agotados todos los mecanismos judiciales a mi alcance, en tanto he solicitado el levantamiento de la sanción en varias oportunidades, que si bien es cierto no se ha solicitado textualmente la modulación del fallo, si se han argumentado en muchas ocasiones las razones por las cuales no era procedente informar una fecha probable o aproximada en que se efectuaría dicho pago, ya que la misma está sujeta a la aplicación del método técnico de priorización, no existiendo un recurso adicional que pueda interponer ante un superior jerárquico, toda vez que la sanción ya fue confirmada en sede de consulta.
Por su parte, la sentencia SU- 034 de 2018 de la Corte Constitucional, establece la procedencia de la acción de tutela contra las providencias en el proceso de incidente de desacato. […]”. […] “[…] Como se puede evidenciar a lo largo de los hechos y las pruebas aportadas en la acción de tutela, la conducta desplegada por la Unidad para las Víctimas, Entidad en la que fungo como funcionaria, con el propósito de dar cumplimiento a las órdenes del fallo de tutela, pone de manifiesto el prudente acatamiento a las reglas legales y jurisprudenciales que imponen al Estado la adopción de medidas para garantizar de manera efectiva los derechos de todas las víctimas del conflicto –así no se concretara el pago inmediato de la indemnización administrativa–, habida cuenta de que en ningún momento se cuestionó el derecho que le asistía la víctima de reclamar la medida de reparación a que se alude. […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Generalidades de la acción de tutela 18.
La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.
Problemas jurídicos 19. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir los autos de 6 de febrero de 2024 y 18 de marzo de 2024; y el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, al proferir los autos de 31 de enero de 2024 y 18 de marzo de 2024, en los incidentes de desacato adelantados en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-01, incurrieron en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; vulnerando los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y al buen nombre. 20.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato; iv) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia en el caso concreto; v) el defecto fáctico; vi) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; vii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; viii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al buen nombre; ix) análisis del caso concreto; y finalmente x) las conclusiones de la Sala. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 21.
Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 22. Esta Sección8 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 23.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 24.
Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedencia, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”9. 25.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 26. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 27.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 28.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. 9Corte Constitucional. Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato 29.
La Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación SU – 627 de 1.° de octubre de 201512, fijó una excepción a la regla jurisprudencial de la acción de tutela contra providencias judiciales, para el efecto, fijó una serie de criterios de procedibilidad que dependen del objeto del amparo. Esto es, si el mismo se enfoca en la sentencia proferida dentro del proceso de tutela, o respecto de una actuación previa o posterior a la mencionada providencia. 30.
Respecto a la actuación posterior a la sentencia, en dicho caso, de una tutela, la Corte Constitucional analizó la posibilidad de que mediante tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato. Sobre este evento, señaló: “[…] 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede.
Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional […]”13. 31. Asimismo, la Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación SU – 034 de 3 de mayo de 201814, profundizó sobre los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas dentro de los trámites incidentales de desacato.
En ese sentido, reiteró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, y exigió que el actor alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales. 32. De igual forma, precisó que, a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad, la tutela sólo podría interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada.
Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 1° de octubre de 2015. Actor: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación. M.P. Mauricio González Cuervo. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 1° de octubre de 2015.
M.P. Mauricio González Cuervo. Referencia Expediente T- 4.496.402. Actor: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU – 034 de 3 de mayo de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. Referencia: Expediente T-6.017.539. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “[…] la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza […]”. 33.
Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende, indicó que no se admite invocar nuevos argumentos no expuestos en el trámite incidental, y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. 34.
En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso. 35. Asimismo, la Corte Constitucional al estudiar la procedencia de la modificación de la orden contra la providencia que da origen al trámite incidental consideró que el juez “[…] no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la efectividad del derecho fundamental amparado–, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio […]”. 36.
En ese orden de ideas, se advierte que la procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas en los trámites incidentales de desacato está sujeta a que: i) se controvierta la decisión que finaliza el trámite, ii) que no se aleguen nuevos argumentos o pruebas que no hicieron parte del desacato, iii) que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, iv) que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato y, que iv) la decisión no puede cuestionar o modificar la decisión, el alcance o contenido sustancial de la orden impartida en este caso por el juez de la acción de cumplimiento primigenia. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 37.
La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 38. En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, así: 38.1.
Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y al buen nombre. 38.2. La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra y, además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 38.3.
Para la Sala exigirle a la actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales15, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta próspera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica 15 “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 15 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara de la actora, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales16. 38.4.
Frente el requisito general de procedencia de inmediatez, la Sala advierte que la actora presentó la acción de tutela dentro del plazo razonable17. 38.5. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos fundamentales invocados18. 38.6.
Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 38.7. La actora identificó los hechos y el derecho cuya vulneración alega; y 38.8. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto fáctico 39. Esta Sección ha identificado los eventos en que se configura el defecto fáctico19: “[…] En lo que respecta al defecto fáctico, la jurisprudencia20 ha determinado que se presenta cuando la valoración probatoria realizada por el juez resulta arbitraria o abusiva por: a) dejar de valorar pruebas debidamente allegadas, b) valorar las 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2017, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001-03-15-000-2017-00725-00. 17 La Sala advierte que los autos cuestionados que resolvieron el grado jurisdiccional de consulta fueron proferidos el 6 de febrero de 2024 y 22 de marzo de 2024, por lo que, sin que resulte necesario determinar la fecha de notificación de dichas providencias, se advierte que la solicitud de tutela se interpuso (11 de abril de 2024) en un término razonable. 18 La Sala precisa que, la procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas en los trámites incidentales de desacato está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, como en efecto sucede en el caso objeto de estudio, en el que la actora insiste en la configuración de en un defecto fáctico, y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en las providencias que resolvieron sancionarla en los incidentes de desacato adelantados en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-01. 19 “En términos generales, dicha figura resulta de la actuación de los funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por la imposición del interés propio de aquéllos, mediante comportamientos que prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen más estricto tales supuestos resultan descartados.” (Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 28 de febrero de 2008, M.P. Hernando Herrera Vergara). 20 Corte Constitucional.
Sentencia T-737 de 25 de septiembre de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el tema, ver también: Sentencias SU-447 de 26 de mayo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y T-535 de 20 de agosto de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara que debió haber desconocido (por no haber sido arrimadas en debida forma); y, c) por interpretar el acervo de manera irracional; siempre que esas pruebas resulten ser determinantes en el sentido del fallo; de lo contrario, se entiende que las interpretaciones que realice el juez de instancia se encuentran dentro de la autonomía e independencia propias del juez natural.
El defecto fáctico se estructura desde cualquiera de sus dos dimensiones, i) la negativa que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez;”21 mientras que, ii) la positiva, se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.”22[…]“.23 40.
En ese orden de ideas, el defecto fáctico se configura cuando el juez de manera arbitraria y caprichosa i) omite valorar los medios probatorios debidamente allegados al proceso, ii) le da pleno valor a las pruebas que debió haber desconocido y iii) por haber efectuado una interpretación irrazonable del acervo probatorio. 41. Se debe resaltar que para la configuración de dicho defecto la prueba en cuestión debe ser determinante o relevante para el sentido de la decisión judicial y que, con fundamento en los principios constitucionales de independencia y autonomía judicial, los jueces tienen un amplio margen de apreciación para la valoración de las pruebas.
La Corte dijo: “[…] La jurisprudencia ha reconocido, a partir del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, el amplio margen que tienen los jueces al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, también ha advertido que tal poder comporta un límite ya que no puede ser ejercido de manera arbitraria, en tanto puede lesionar derechos fundamentales […]”24.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 42. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente 21 Corte Constitucional. 22 Ibídem. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrano Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00420-00. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-267 de 8 de mayo de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 43.
Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189625 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201126; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200127; C-816 de 201128; C-179 de 201629; y T-102 de 201430. 44. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”31 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 45.
Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional32, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 25 “Sobre reformas judiciales”.
(Doctrina probable). 26 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 27 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 28 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 29 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 30 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). 31 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara 46. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria33, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 47.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala34, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 48.
En efecto, la Sala35 ha reconocido que, “[…] en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial36 […]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 49.
Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: i) la Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una 33 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 35 ibídem. 36 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara disposición normativa, fijan reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 50. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 51.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional37 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al buen nombre 52.
Visto el inciso primero del artículo 15 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas […]”. 53.
Atendiendo a que la Corte Constitucional38 ha entendido que el derecho al buen nombre es “[…] un derecho personalísimo toda vez que hace referencia directa a las valoraciones que tanto individual como colectivamente se hagan de una persona. Este derecho está atado a todos los actos y hechos que una persona realice para que a través de ellos la sociedad haga un juicio de valor sobre la real dimensión de bondades, virtudes y defectos los cuales a través de su existencia muestra como crédito una persona […]”.
Análisis del caso concreto 54. La actora, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, porque, a su juicio: i) el Tribunal, al proferir los autos de 6 de febrero de 2024 y 22 de marzo de 2024; y ii) el Juzgado, al proferir los autos de 31 de enero de 2024 y 18 de marzo de 2024, en los incidentes de desacato adelantados en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 55.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 38 Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 20 de mayo de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara 56.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 57.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 57.1. Copia digital del expediente del proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-01, junto con los respectivos incidentes de desacato. Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto fáctico 58.
La actora señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico, por las siguientes razones: “[…] por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, ya que el JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, como también el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA al momento de valorar los escritos emitidos por la Unidad para las Víctimas, como también la resolución que resolvió el reconocimiento a la medida indemnizatoria y el oficio de no favorabilidad del actor de la acción constitucional de la referencia, valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, sin razón valedera da por no probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, y adicional no tiene en cuenta las explicaciones manifestadas en distintas oportunidades en relación al debido proceso administrativo gestado en la Resolución 01049 de 2019, respecto a cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las demás víctimas […]”. 59.
Con el fin de determinar si se configura el defecto fáctico que advirtió la actora, resulta necesario analizar los fundamentos que condujeron a imponer la sanción por desacato que se discute en el caso sub examine. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara 60. El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto de 31 de enero de 2024, consideró: “[…] Con fundamento en las anteriores consideraciones, llega esta Agencia Judicial a la conclusión de que evidentemente los incidentados vienen incumpliendo en estricto sentido lo ordenado en el fallo de tutela emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que para dicha Corporación la entidad debía precisar plazos aproximados y el orden en el que le entregará la indemnización administrativa; condición que no se acreditó en el transcurso de la presente acción, pues a pesar de que la accionada allegó memoriales posteriores durante el trámite incidental, los mimos estaban dirigidos a justificar la imposibilidad de la darle cumplimiento a la orden judicial, sin embargo, se reitera que no acreditó el cumplimiento de lo ordenado por el ad quem, por lo que este Despacho deberá sancionar a la funcionaria responsable. […]”. 61.
Al resolver el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 6 de febrero de 2024 consideró: “[…] El despacho observa que la incidentada no cumplió con la orden impuesta en el fallo descrito al inicio de esta providencia, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de la misma.
Incluso, en el informe presentado durante el trámite del incidente, la entidad aceptó que no ha dado cumplimiento a la tutela y manifestó que está en imposibilidad para acatar la orden judicial. Advierte el despacho que la orden de tutela debe ser acatada de inmediato y por su destinatario, porque, de lo contrario, no se cumplirá con el objeto de la acción que no es otro que la efectiva vigencia de los derechos fundamentales.
El elemento subjetivo se halla plenamente establecido, pues, la incidentada, pese a ser notificada en debida forma39, guardó silencio, pues solo respondió la entidad para la cual trabaja, lo cual denota que su conducta ha sido omisiva y no se advierte la intención de cumplir o hacer cumplir el fallo de tutela. […]”. 62. El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto de 18 de marzo de 2024, consideró: “[…] Con fundamento en las anteriores consideraciones, llega esta Agencia Judicial a la conclusión de que evidentemente la funcionaria incidentada vienen incumpliendo en estricto sentido lo ordenado en el fallo de tutela emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que para dicha Corporación la entidad debía precisar plazos aproximados y el orden en el que le entregará la indemnización administrativa; condición que no se acreditó en el transcurso de la presente acción, pues a pesar de que la accionada allegó memoriales posteriores durante el trámite incidental, los mimos estaban dirigidos a justificar la imposibilidad de la darle cumplimiento a la orden judicial, sin embargo, no es suficiente para acreditar lo ordenado. […]” 39 Al correo electrónico informado por la entidad accionada en memorial de 1° de diciembre de 2023 (archivo denominado “06RespuestaUARIV202300103”). 23 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara 63.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 22 de marzo de 2024, consideró: “[…] El despacho observa que la incidentada no cumplió con la orden impuesta en el fallo descrito al inicio de esta providencia, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de la misma. Incluso, en el informe presentado durante el trámite del incidente, la entidad aceptó que no ha dado cumplimiento a la tutela y manifestó que está en imposibilidad para acatar la orden judicial.
Advierte el despacho que la orden de tutela debe ser acatada de inmediato y por su destinatario, porque, de lo contrario, no se cumplirá con el objeto de la acción que no es otro que la efectiva vigencia de los derechos fundamentales. El elemento subjetivo se halla plenamente establecido, pues, la incidentada, pese a ser notificada en debida forma40, guardó silencio, pues solo respondió la entidad para la cual trabaja, lo cual denota que su conducta ha sido omisiva y no se advierte la intención de cumplir o hacer cumplir el fallo de tutela. […]”. 64.
De conformidad con las consideraciones expuestas por esta Sección41 en casos con supuestos fácticos y jurídicos similares al de la actora, la Sala advierte que para resolver el caso sub examine es preciso hacer mención del derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente y los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal. 65.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-254 de 201342 se refirió a los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral y, en esa medida, analizó la reparación integral a las víctimas de desplazamiento forzado, conforme a la sentencia T-025 de 200443, en la cual se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada. 66.
En relación con la indemnización administrativa, la mencionada sentencia concluyó que, por regla general, la acción de tutela no tenía una naturaleza indemnizatoria, pero resulta procedente para otorgar protección a la población víctima de desplazamiento en condición de extrema vulnerabilidad. 40 Al correo electrónico informado por la entidad accionada en memorial de 1° de diciembre de 2023 (archivo denominado “06RespuestaUARIV202300103”). 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de octubre de 2023, número único de radicación 11001-03-15-000-2023-04754-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2021, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-04776-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 42 Corte Constitucional, sentencia SU-254 de 24 de abril de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 43 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 22 de enero de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara 67.
Al examinar la constitucionalidad de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, previstas en la Ley 1448 de 10 de junio de 201144 y en los Decretos 4634 de 9 de diciembre de 201145 y 4635 de 9 de diciembre de 201146, la Corte, en la sentencia C-753 de 201347, sostuvo que la misión institucional del sistema de reparación precisaba de la capacidad suficiente para responder a las exigencias relacionadas con la reparación a las víctimas, lo que exige contar con la disponibilidad de recursos para que la política de reparación sea viable en el tiempo y para todo el universo de víctimas.
De este modo, la citada sentencia i) resaltó que es importante que las medidas de atención se acojan a los principios de continuidad y progresividad, pero sin que el derecho a la reparación esté supeditado a la sostenibilidad fiscal; y ii) agregó que, dada la necesidad de que la política de reparación sea viable y proporcional al número de víctimas y al daño sufrido por ellas, es menester considerar mecanismos para que el sistema esté adecuadamente financiado, o, de lo contrario, no cumpliría el propósito para el que fue diseñado ni tendría ninguna eficacia en términos de justicia material. 68.
En ese orden, la sentencia de la referencia concluyó que las disposiciones normativas que establecen plazos y límites en términos del presupuesto nacional no suponían una extralimitación del principio de responsabilidad fiscal, en detrimento del derecho de las víctimas a la indemnización, por cuanto dicho principio “[…] es un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar derechos fundamentales […]”. 69.
Es decir que, para la Corte, es viable la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la Ley para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas, conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.
En efecto, así lo ha reiterado en los distintos Autos de Seguimiento a la sentencia T-025 de 200448, entre ellos, el Auto 206 de 2017, en el que exhortó a los jueces de la República a 44 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. 45 Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano. 46 Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 47 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 30 de octubre de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. 48 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 22 de enero de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato, dado el número de tutelas que desbordaban la capacidad de la entidad competente para atenderla. 70.
Tal postura fue reiterada en la sentencia SU-034 de 201849, en la que se estudiaron las decisiones de los jueces de tutela frente a los presuntos desacatos de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas a órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa, sentencia que será analizada por la Sala al abordar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, planteado por la actora. 71.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tomar en consideración las medidas adoptadas por el Ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo. 72.
Específicamente, en relación con la indemnización administrativa de las víctimas, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas expidió la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, “Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones”, en la cual estableció las fases del procedimiento para acceder a dicha prestación y creó el método técnico de priorización para su desembolso.
Este último consiste en: “[…] Artículo 16. El método de priorización es un proceso técnico que determina los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de Reparación Individual para determinar la priorización anual del desembolso de la indemnización administrativa […]”. 73. El artículo 17 de la Resolución mencionada supra indica que el método se aplica anualmente para la asignación de los turnos de pago.
El citado texto reza: “[…] Artículo 17. El método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de 49 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector […]”.
(Resaltado por la Sala). 74. En el caso objeto de estudio, la Sala advierte que en múltiples ocasiones la UARIV manifestó al Juzgado que no desconoció los derechos de Guillermo León Úsuga Rodríguez, por el contrario, reconoció el derecho que tiene de una indemnización administrativa mediante la Resolución núm. 04102019-406438 de 12 de marzo de 2020, sin embargo, de acuerdo con lo establecido en el procedimiento administrativo señalado en la Resolución núm. 1049 de 15 de marzo de 2019, a la Unidad para la Víctimas le era imposible otorgar una fecha de pago, para lo cual era necesario esperar a que la entidad procediera a la aplicación del método de priorización que solo tiene lugar anualmente. 75.
En escrito dirigido al Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín el 7 de febrero de 2024, encontrándose en grado jurisdiccional de consulta lo resuelto por el Juzgado, la UARIV solicitó inaplicar la decisión contenida en el auto de 31 de enero de 2024, para lo cual expuso lo siguiente: “[…] En virtud del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019, la Entidad emitió la Resolución Nº. 04102019-406438 - del 12 de marzo de 202050, al no contar la parte accionante con una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad acreditada, se dispuso en el acto administrativo la aplicación del método técnico de priorización. En consecuencia, en la presente vigencia 2023 el método técnico de priorización cuyo resultado arrojó que NO era posible materializar la entrega de la medida reconocida (resultados adjuntos a la comunicación que da respuesta a la solicitud) por lo que los casos que no cuentan con la priorización mencionada, esto es, con los criterios de priorización del artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 o con un resultado favorable en el Método Técnico de Priorización, la Unidad no puede realizar el pago o indicar una fecha debido al estrecho margen de recursos.
Por ello, la entidad ha procurado la aplicación de un procedimiento transparente, equitativo, igualitario, como lo es el descrito en la Resolución 1049 de 2019, que orienta el desembolso de la indemnización teniendo en cuenta el número significativo de víctimas y la finita disponibilidad presupuestal. […]”. 76. La petición mencionada supra fue reiterada en escrito de 1 de abril de 2024, para tal efecto manifestó: 50 El Método Técnico de Priorización es un proceso técnico que, atendiendo a la información de variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del daño, y de avance en el proceso de reparación integral de las víctimas, determina el orden para el desembolso de la medida de indemnización administrativa de acuerdo con la disponibilidad presupuestal anual asignada a la Unidad para las Víctimas. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara “[…] En virtud del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019, la Entidad emitió la Resolución Nº. 04102019-406438 - del 12 de marzo de 2020, al no contar la parte accionante con una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad acreditada, se dispuso en el acto administrativo la aplicación del método técnico de priorización. En consecuencia, en la presente vigencia 2023 el método técnico de priorización cuyo resultado arrojó que NO era posible materializar la entrega de la medida reconocida (resultados adjuntos a la comunicación que da respuesta a la solicitud) por lo que los casos que no cuentan con la priorización mencionada, esto es, con los criterios de priorización del artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 o con un resultado favorable en el Método Técnico de Priorización, la Unidad no puede realizar el pago o indicar una fecha debido al estrecho margen de recursos.
Por ello, la entidad ha procurado la aplicación de un procedimiento transparente, equitativo, igualitario, como lo es el descrito en la Resolución 1049 de 2019, que orienta el desembolso de la indemnización teniendo en cuenta el número significativo de víctimas y la finita disponibilidad presupuestal Por último, se precisa que de acuerdo con lo anteriormente mencionado, la Unidad para las Víctimas irá otorgando la indemnización gradualmente, contando para ello con un plazo hasta el año 2031, según lo contemplado en la ley 2078 del 08 de enero de 2021 “por medio de la cual se modifica la ley 1448 de 2011 y los decretos ley étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia "advirtiendo que conforme a las disposiciones legales se deberán priorizar a las víctimas que presentaron su solicitud por el Decreto 1290 de 2008 y a las que son parte de las sentencias de Justicia y Paz. […]”. 77.
De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la UARIV explicó detenidamente las medidas que adoptó para darle cumplimiento a la sentencia de tutela y el método que dispuso esa entidad, en cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, para asignar los turnos de pago. En relación con la fecha exacta de pago, que las autoridades judiciales accionadas le reprocharon a lo largo del trámite incidental, la entidad expuso que la misma se obtendría a partir de la aplicación del método de priorización, el cual corresponde a un proceso técnico que determina los criterios para proceder al desembolso, proceso que se aplica de manera global y anualmente a todas las víctimas. 78.
En efecto, tal como lo advirtió la UARIV en sus escritos, la entidad procedió a aplicar el método de priorización, previsto en la Resolución 01049 de 2009, al señor Guillermo León Úsuga Rodríguez, resultado del cual no fue posible realizar el desembolso de la medida de indemnización, por falta de disponibilidad presupuestal. No obstante, en el mismo comunicado se indicó que la Unidad 28 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara procederá a aplicarle el método cada año hasta que de acuerdo con el resultado, sea priorizado para el desembolso de su indemnización administrativa. 79.
En ese orden de ideas, para la Sala, una apreciación de las pruebas aportadas al trámite incidental, de cara a la situación de la entidad, hubiese permitido arribar a la conclusión de que, en el caso particular, no se configuró el elemento subjetivo de la responsabilidad para la imposición de la multa por desacato a la actora, toda vez que aunque la UARIV no pudo señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor Guillermo León Úsuga Rodríguez, sino a la complejidad del trámite que aquí se ha expuesto. 80.
En ese orden, es indiscutible que la situación del señor Guillermo León Úsuga Rodríguez había sido suficientemente contextualizada y detallada a lo largo del proceso, a través de sendos escritos de oposición al trámite incidental y de solicitud de levantamiento de las sanciones impuestas por el Juzgado, que fueron presentados por la UARIV una y otra vez, de manera que tal evidencia no puede ser desconocida en perjuicio de los derechos fundamentales de la actora. 81.
En consecuencia, contrario a las conclusiones a las que arribó el Juzgado y el Tribunal, lo que se evidencia es una actividad constante de parte de la UARIV de lograr persuadir al juez de tutela de abstenerse de aplicar una sanción y valorar las gestiones adelantadas para descartar la hipótesis de un incumplimiento deliberado de la sentencia de tutela, por lo que dichas autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico.
Análisis de la posible configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 82. La actora en su escrito de tutela señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que su decisión se apartó de lo establecido en la sentencia SU-034 de 201851 que, a su juicio, le era aplicable al caso bajo estudio, 51 Corte Constitucional.
Sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara toda vez que, “[…] señala expresamente las reglas jurisprudenciales, para que los jueces de tutela de primera instancia, module el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa […]”. 83.
Al respecto, De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente52.
Sentencia de SU-034 de 201853 84. La Corte Constitucional revisó la acción de tutela que presentó Paula Gaviria Betancur, en calidad de Directora General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas contra el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios (Norte de Santander) y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al considerar que sus derechos fundamentales habían sido vulnerados con las decisiones de negar el levantamiento de unas sanciones que le habían sido impuestas durante el trámite de unos incidentes de desacato. 85.
En dicha oportunidad, la Corte Constitucional amparó los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de la actora, al considerar que las autoridades judiciales accionadas habían desconocido la finalidad del incidente de desacato, a saber, conminar al obligado a cumplir la orden de tutela y no castigar con una sanción: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada54; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí 52 Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.
Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 53 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 54 Cita del texto original: “Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo”. 30 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara misma55, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados56.
En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción: “[L]a imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. “En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.” […]”.
(Subraya del texto original) 86. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la Corte Constitucional ha considerado que la finalidad o propósito del incidente de desacato no es sancionar a quien incumple la sentencia de tutela, sino el cumplimiento mismo de la orden que el juez constitucional dispuso para el caso concreto. 87.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Por tanto, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito ulterior, antes que imponerla, radica en alcanzar el cumplimiento de la orden impartida por el juez de amparo. 88.
Sobre este asunto, la Corte Constitucional, en sentencia T-421 de 2003, indicó: “[…] la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. 55 Cita del texto original: “Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo”. 56 Cita del texto original: “Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz” 31 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando […]”.
(Resaltado por la Sala) 89. La anterior postura ha sido reiterada de manera pacífica por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencias T-171-09; T-652-10, T-512-11, T-010-12, T-482-13 y SU 034 de 2018. En esta última, la Corte sostuvo: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada57; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma58, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados59.
En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. (…) Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […]»60.
(Resaltado por la Sala) 90. Por su parte, esta Sección, en sentencia de 24 de septiembre de 201561, se refirió a la finalidad del incidente de desacato en los siguientes términos: “[…] Para la Sala resulta forzoso rectificar la postura adoptada mediante el auto de 11 de julio de 2013, dictado en el expediente núm. 2012-00364, para, en su lugar, retomar el criterio Jurisprudencial de antaño frente a la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, que permite lograr el cumplimiento efectivo del fallo que ampara los derechos fundamentales, como claramente lo ha dilucidado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Ello, por cuanto no 57 Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo 58 Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T- 074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, 59 Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz 60 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, C.P. Alberto Rojas Ríos. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2015, Exp.
No. 11001-03-15-000-2015-00542-01(AC), C. P. María Elizabeth García González. 32 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del Grado Jurisdiccional de Consulta […]”.
(negrillas se destaca) 91. Así las cosas, cuando se dé cumplimiento íntegro a la orden impartida por el juez constitucional, la imposición de la multa y el arresto carece de objeto, aunque haya culminado el grado jurisdiccional de consulta. De la sanción por desacato y la jurisprudencia de la Corte 92. La sentencia de la Corte Constitucional que la actora invoca como desconocida indicó: «[…] Ahora bien: allende las providencias traídas a colación por la accionante, la Sala constata que la jurisprudencia constitucional ha avalado de manera reiterada la aplicación de criterios e instrumentos de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.
En efecto, a través de múltiples pronunciamientos[62] esta Corte ha reconocido que la salvaguarda de los derechos de que son titulares las víctimas, específicamente en su faceta de acceso a la indemnización por vía administrativa, está vinculada a la obligación estatal de llevar a cabo una efectiva ejecución de la política de reparación integral, la cual está sujeta a una regulación que, para avanzar en el sentido de ser plenamente operativa, incluye, entre otras cosas, la debida identificación y caracterización de las víctimas –en lo cual ellas toman parte activa–, la incorporación de un enfoque diferencial en las mecanismos y planes para resarcir los daños, y la apropiada distribución de los recursos reservados por el Estado para tal fin, atendiendo al particular estado de vulnerabilidad de los destinatarios de tales medidas.
Inclusive, se ha señalado que la pretermisión de estas reglas –como ocurre con el creciente recurso a la acción de tutela para obtener una orden de pago directa e inmediata al margen de los turnos– genera efectos adversos para el correcto funcionamiento del sistema de reparación, entre los que se cuentan la afectación del derecho a la igualdad de otras víctimas que aguardan por ser indemnizadas y el paralelismo de actuaciones que duplica la tarea de las autoridades encargadas y auspicia el bloqueo institucional[63]. [62] Cons. sentencias T-519 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-410 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-377 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-083 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T- 130 de 2016, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-527 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-293 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-197 de 2015, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez, T-112 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-908 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-863 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-680 de 2014, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-640 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-534 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras. [63] Auto 206 de 2017, Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. 33 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara Vistas así las cosas, retomando el asunto que nos ocupa, para la Sala es claro que el precedente a que se ha hecho alusión exigía que el Juez Civil del Circuito de Los Patios y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta asumieran una postura omnicomprensiva del contexto –estado de cosas inconstitucional en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado– y tomaran en consideración los informes rendidos por la UARIV (incluso aquellos allegados con posterioridad a la imposición de las sanciones por desacato en cada uno de los expedientes), para reconocer la imposibilidad de efectuar los pagos en el escaso plazo concedido en las sentencias, valorar las gestiones adelantadas por la entidad para satisfacer las órdenes de tutela y descartar así la hipótesis de un incumplimiento deliberado de los fallos de tutela que dispusieron el pago de las indemnizaciones administrativas.
(…) A juicio de la Sala, la conducta desplegada por la entidad con el propósito de dar cumplimiento a las órdenes de tutela, pone de manifiesto el prudente acatamiento a las reglas legales y jurisprudenciales que imponen al Estado la adopción de medidas para garantizar de manera efectiva los derechos de todas las víctimas del conflicto –así no se concretara el pago inmediato de la indemnización administrativa–, habida cuenta de que en ningún momento se cuestionó el derecho que les asistía a los tres peticionarios a reclamar la medida de reparación a que se alude, los tiempos inicialmente previstos para su entrega en dos de los casos no se aprecian desproporcionados atendiendo a la masividad de solicitudes, y en el otro caso se enfrentaba un obstáculo que la UARIV no podía sortear de manera autónoma, consistente en la imposibilidad jurídica de pagar la indemnización sin haber previamente identificado y caracterizado el hogar del peticionario.
(…) Es necesario precisar, no obstante, que la alternativa de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado [ ]».
(Resaltado por la Sala). 93. En la sentencia transcrita, la Corte examinaba si las decisiones de los jueces constitucionales de denegar el levantamiento de la sanción por desacato a las órdenes de reconocimiento de indemnización a las víctimas, estuvieron ajustadas a derecho y concluyó que una lectura ponderada del contexto de la situación no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior, especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa. 34 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara 94.
Las razones expuestas en precedencia llevan a la Sala a considerar que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín no acogieron las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en materia de aplicación de criterios de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto armado. 95.
Es preciso traer a colación la providencia de 16 de julio de 2020, en la que esta Sala, en un caso de similares presupuestos, indicó: “[…] La Sala observa que con la expedición de la Resolución núm. 04102019- 27405 de 25 de julio de 2019, en efecto, la UARIV dio cumplimiento a la orden contenida en la sentencia de tutela de 19 de octubre de 2018, consistente en iniciar los trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa a favor del actor.
Cabe señalar que la mencionada resolución reconoció el derecho a la medida de indemnización administrativa solicitada por el accionante, para lo cual dispuso: “[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Reconocer el derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de HOMICIDIO de la señora LUDIVIA NARVÁEZ ÁLVAREZ, quien se identificó con cédula de ciudadanía Nº 57291529, conforme a las razones expuestas en el presente acto administrativo, a los siguientes beneficiarios: (…)
ARTÍCULO SEGUNDO. Aplicar el Método Técnico de Priorización, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización administrativa, de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con las razones señaladas en el presente acto administrativo, a las siguientes personas:
ARTÍCULO TERCERO. Comunicar el período de que dispone la Unidad para las Víctimas para hacer efectivo el pago de la medida en razón al resultado de la aplicación del Método Técnico de Priorización.
ARTÍCULO CUARTO. La entrega de la medida de indemnización administrativa queda condicionada a que, en el momento del desembolso, el estado en el Registro Único de Víctimas sea de inclusión […]”. De la lectura de la citada resolución se advierte que, además de otorgarle al actor la medida de indemnización administrativa solicitada, dispuso la 35 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara aplicación del método técnico de priorización con el fin de ubicar el orden de asignación de turno para el desembolso, trámite establecido para el efecto.
Así las cosas, al verificar la sentencia de tutela que se alega desatendida, la Sala encuentra que en efecto la UARIV dio cumplimiento a la misma al iniciar los trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa del actor. (…) En el caso bajo examen, no podía ser de otra manera, por cuanto sabido es que para el pago de tales indemnizaciones las entidades del estado tienen procedimientos y turnos que deben observarse, pues de lo contrario se vulneraría el derecho a la igualdad de aquellas personas que de tiempo atrás están a la espera de tales desembolsos.
Precisamente, en la resolución a través de la cual se le reconoció al actor la indemnización en comento fue clara en señalar que el turno para el pago de la misma se sometería al Método Técnico de Priorización, procedimiento con el que cuenta la entidad para establecer el turno de los respectivos desembolsos por dicho concepto. En efecto, a través de la Resolución núm. 1049 de 15 de marzo de 2019, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entre otros, adoptó “el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa”, para lo cual creó el método técnico de priorización, en aras de darle un trato prioritario a aquellas víctimas que estén enfrentando una situación de vulnerabilidad debido a factores como la edad y la discapacidad que les impide darse su propio sustento, valoración que le corresponde efectuar a la UARIV, con fundamento en la información que reposa en dicha entidad, al momento de asignar los turnos para el desembolso de la indemnización. De ahí que el Despacho Judicial accionado haya exhortado y no ordenado a la entidad dicho desembolso, en la providencia objeto de tutela, como al parecer lo entendió el actor […]»64.
(Resaltado por la Sala). 96. Sumado a lo anterior, en un asunto con similar situación fáctica a la presente, la Sala65 amparó los derechos fundamentales de los allí actores al no haberse accedido a la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato en razón a la imposibilidad jurídica de darse fecha o plazo para el pago de la indemnización administrativa reconocida. 97.
Es por esta razón que la Sala estima que la decisión de confirmar la sanción impuesta a la actora configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial sobre los criterios de priorización que deben tener en cuenta los 64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2020, número único de radicación 20001-23-33-000-2020-00031-01 (AC), CP NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. 65 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2021, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-04776-00, CP NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. 36 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara jueces constitucionales en los casos en que se ordena a la UARIV el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas. 98.
En ese orden de ideas, la Sala considera que se desconoció la ratio decidendi establecida en dicha sentencia, puesto que, tal como se expuso previamente, el caso de la actora se subsume dentro de la regla jurisprudencial que para tal efecto estableció la Corte Constitucional. 99. En ese sentido, la Sala i) concederá el amparo del derecho fundamental de la actora al debido proceso, por encontrarse configurados los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; ii) se dejará sin efectos los autos de 31 de enero de 2024 y 6 de febrero de 2024 proferidos dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-03; y los autos de 18 de marzo de 2024 y 22 de marzo de 2024, proferidos dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-04. 100.
Sin perjuicio de lo anterior, se instará a la UARIV para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida al señor Guillermo León Úsuga Rodríguez por el hecho victimizante de desplazamiento forzado mediante la Resolución núm. 04102019-406438 de 12 de marzo de 2020, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de tutela de 4 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y se logre la reparación integral a las víctimas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Conclusiones de la Sala 101.
En suma, la Sala revocará la sentencia de tutela de 16 de mayo de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela, para en su lugar, amparar el derecho fundamental de la actora al debido proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 37 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela de 16 de mayo de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para en su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso, invocado por Sandra Viviana Alfaro Yara el cual fue vulnerado por las autoridades accionadas y, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS los autos de 31 de enero de 2024 y 6 de febrero de 2024 proferidos dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-03; y los autos de 18 de marzo de 2024 y 22 de marzo de 2024, proferidos dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 050013333018202300103-04, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INSTAR a la Dirección Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas – UARIV para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida al señor Guillermo León Úsuga Rodríguez por el hecho victimizante de desplazamiento forzado mediante la Resolución núm. 04102019-406438 de 12 de marzo de 2020, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de tutela de 4 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y se logre la reparación integral a las víctimas.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 38 Núm. único de radicación: 110010315000202401754-01 Actora: Sandra Viviana Alfaro Yara CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.