CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C, veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01 (AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Procede la Sala a pronunciarse sobre la solicitud formulada por la parte demandante, con el fin de que se seleccione el proceso de la referencia para trámite del mecanismo de revisión eventual, previsto en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011.

I.

ANTECEDENTES El 4 de mayo de 2017 (fl. 6-9, c. 1), varios ciudadanos presentaron demanda en ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, con el fin de que se ordenara a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado Veolia Aguas de Tunja y al municipio de Tunja, iniciar las obras públicas necesarias para la construcción de un mejor sistema de alcantarillado y un muro de contención, que evitara deslizamientos sobre varios barrios ubicados al norte de la ciudad.

En sentencia de primera instancia, proferida el 4 de octubre de 2019 (fls. 253-266, c.ppal), el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a las entidades demandadas por un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Esta decisión fue recurrida tanto por la parte demandante (fls. 270-272, c.ppal), como por las entidades demandadas (fls. 273-276, c.ppal; y fls. 277-280, c.ppal).

El 28 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá (fls. 332-345, c.ppal), modificó la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar al municipio de Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 2 Tunja adelantar, dentro del año siguiente, todo el procedimiento administrativo y de planeación previo y necesario para contratar la obra correspondiente al proyecto de alcantarillado en los barrios Cristales, Héroes, J.J Camacho, Nieves y Remonta y, además, consideró que la condena en costas de primera instancia se encontraba ajustada a derecho.

La parte demandante, en memorial allegado el 8 de julio de 2020 (fls. 349-353, c.ppal), solicitó se le diera trámite al mecanismo de revisión eventual previsto en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al sub judice le resultan aplicables las normas procesales vigentes para la fecha de presentación de la solicitud de revisión eventual -8 de julio de 2020-, las cuales, por tratarse de un medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, promovido el 4 de mayo de 2017 (fl. 6-9, c.1), corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, junto con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 2021 1 y las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.

Competencia de la Sección La Ley 1437 de 2011 reguló en sus artículos 272 y siguientes lo concerniente al mecanismo de revisión eventual. El numeral 3 del artículo 274 de ese cuerpo normativo determinó la competencia y el trámite de dicha solicitud, así: Artículo 274. Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 3.

Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. La Ley 1437 de 2011 determinó la forma cómo debía tramitarse el mecanismo de revisión eventual y la autoridad judicial encargada de pronunciarse sobre su selección, conforme a la cual, una vez el expediente sea remitido por el Tribunal de 1 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente.

Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 3 origen, la Sección a la que le corresponda, según el reglamento de la Corporación, mediante auto motivado, resolverá sobre la petición de selección para revisión2.

El anterior criterio fue reiterado en el parágrafo 1° del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 -reglamento del Consejo de Estado-, el cual dispone: De la selección para su eventual revisión de las sentencias o de las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma.

De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita.

En conclusión, si bien el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 determinó las reglas para la expedición de las providencias judiciales y, en ese sentido, estableció que todas las demás decisiones que no se encuentren en el numeral 2 de esa disposición serán proferidas por el magistrado ponente, también reguló de manera específica lo concerniente a la autoridad judicial competente para decidir sobre la solicitud de selección para revisión eventual3, aspecto que no ha sido modificado. 2 La Corte Constitucional ha precisado que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori);

(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali).

Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-451 de 16 de julio de 2015, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio, exp: D-10563. 3 En la exposición de motivos de la Ley 07 de 2019 -por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – y se dictan disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción- el Senado de la República manifestó la finalidad de reformar el artículo 125 de la Ley 1437 en los siguientes términos: a) Es necesario precisar las reglas sobre competencia para proferir providencias – reforma al artículo 125–.

Esto, en la medida en que se han presentado múltiples interpretaciones sobre el funcionario competente para emitir las decisiones en los tribunales y en el Consejo de Estado, lo que en muchos casos ha dado lugar a la declaratoria de nulidad de lo actuado en los procesos. (…) Por lo tanto, la reforma precisará que solo serán de sala aquellas providencias que sean estrictamente necesarias y que expresamente estén previstas en otras normas del código como de competencia de las salas de decisión. Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 4 Como consecuencia, la Sala es competente para pronunciarse sobre la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 3.

Presupuestos de procedencia del mecanismo de selección para revisión eventual La Sala estima necesario advertir que, de conformidad con los artículos 272 a 274 de la Ley 1437 de 2011, constituyen presupuestos para la procedencia de la revisión eventual de providencias judiciales, los siguientes: i) Que la providencia objeto de la solicitud hubiere sido proferida en un proceso iniciado en ejercicio de la acción popular o de grupo. ii) Que la jurisdicción llamada a conocer de tales acciones sea la Contenciosa Administrativa. iii) Que la solicitud haya sido formulada a petición de parte o del Ministerio Público, dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia correspondiente. iv) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. v) Que la providencia hubiera sido dictada por un Tribunal Administrativo. vi) Que la providencia contenga temas que cumplan con el propósito de unificar jurisprudencia y tengan una trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión respectiva. vii) Que la petición de revisión eventual sea sustentada por el interesado.

La Sala Plena de esta Corporación 4 ya se ha pronunciado con respecto al mecanismo de revisión eventual en el sentido de señalar que su naturaleza no corresponde a la de un recurso ordinario ni extraordinario, sino que debe ser considerada un medio de impugnación excepcional o un medio de impugnación en grado supremo5 que tiene como finalidad la unificación de jurisprudencia, lo que implica que el legislador le otorgó la competencia al Consejo de Estado para conocer del mismo, en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, en este caso no actúa como tribunal de instancia. Conviene agregar que el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 también prevé como requisitos de procedencia de la revisión eventual los siguientes: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado: 17001-33-31-001- 2009-01566-01 (IJ). C.P: Mauricio Fajardo Gómez; 3 de septiembre de 2013; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, auto del 14 de julio de 2009, C.P: Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ) AG.. 5 Ibíd, 25. Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 5 1.

Que la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Que la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Así, es claro que la petición de revisión eventual no comporta la posibilidad de controvertir o manifestar las razones de inconformidad con la providencia objeto de la solicitud, en la medida en que dicho mecanismo no supone el trámite de una tercera instancia en la cual se pueda reabrir el debate probatorio, dado que el mismo ha debido surtirse en las dos instancias que le precedieron.

En ese sentido, la revisión eventual en modo alguno puede servir como excusa para replantear los temas ya ventilados y decididos en el proceso respectivo, dado que, se reitera, su fin no puede ser diferente al de la unificación de la jurisprudencia en materia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4. El caso concreto La finalidad del mecanismo de revisión eventual previsto en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011, es lograr la unificación de jurisprudencia en los casos en los que la sentencia o providencia que ponga fin al proceso contenga temas que generen controversia y deban ser aclarados.

En el memorial de revisión eventual, la parte demandante solicitó la revisión de las divergencias interpretativas en que incurrió el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia del 28 de mayo de 2020, con respecto a la forma como se fijaron agencias en derecho, tanto en primera como segunda instancia, porque, a su parecer, no se aplicó el criterio adoptado en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, proferida por el Consejo de Estado, en la Acción Popular con radicado 15001-33-33007-2017-00036-00.

La Sala advierte que la solicitud de revisión eventual i) fue presentada y sustentada durante el trámite de un proceso de acción popular, ii) la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto, iii) la solicitud fue presentada por la parte demandante dentro del término previsto para ello6, iv) 6 Teniendo en cuenta que la sentencia fue proferida el 28 de mayo de 2020, fecha para la cual, de conformidad con los Acuerdos PCSJA 20-11517, PCSJA 20-11518, PCSJA 20-11519, PCSJA 20- 11521, PCSJA 20-11526, PCSJA 20-11527, PCSJA 20-11528, PCSJA 20-11529, PCSJA 20-11532, PCSJA 20-11546, PCSJA 20-11549, PCSJA 20-11556, PCSJA 20-11567 y PCSJA 20-11581, los términos judiciales se suspendieron desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2020; y la solicitud fue allegada el 8 de julio de 2020 (fl. 348, cppal).

Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 6 en contra de una sentencia de segunda instancia que dio por terminado el proceso, y, v) que fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Aunque la petición cumple con los anteriores requisitos, no habrá lugar a seleccionar la referida sentencia para revisión eventual, porque el tema sobre el cual se formula la solicitud -reconocimiento de costas procesales y agencias en derecho-, como bien lo señala el mismo peticionario, ya fue objeto de unificación por esta Corporación, mediante sentencia del 6 de agosto de 20197, en sede de revisión eventual en acción popular.

En la solicitud, además, se afirma que se desconoció el criterio jurisprudencial fijado en la sentencia del 6 de agosto de 2019, que fue el siguiente:

PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Radicado: 15001-33- 33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, C.P Rocío Araújo Oñate; 6 de agosto de 2019. Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 7 comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. La sentencia de primera instancia, en el proceso de la referencia, fijó como agencias en derecho un (1) salario mínimo legal mensual vigente, condena que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá luego de considerar: En vista de que el numeral 1° del artículo 5° del Acuerdo No. 10554 de 05 de agosto de 2016 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”, establece que en los procesos declarativos tramitados en primera instancia y que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, se podrá condenar en agencias en derecho entre 1 y 10 S.M.M.L.V, considera la Sala que atendiendo a los gastos en que incurrió el actor popular dentro del trámite de la presente acción popular, así como las gestiones procesales adelantadas, la condena en agencias en derecho impuestas la Juez de instancia se encuentra ajustada.

De esta forma, al reconocerse las costas y agencias en derecho a favor del actor popular, y tasarse según las actuaciones que se consideraron adelantadas en el proceso, la Sala no advierte la existencia de un tema nuevo que amerite la unificación de jurisprudencia; por el contrario, se puede apreciar que la petición de revisión eventual, lo que pretende es un nuevo análisis sustancial con respecto a la tasación de las costas y agencias en derecho, lo cual, a juicio de la Sala, es improcedente, puesto que esta sede de revisión eventual no constituye una tercera instancia en el trámite de la acción popular.

Por esta razón, la Sala no seleccionará la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, ni el tema de unificación propuesto para el trámite de este medio de impugnación. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: NO SELECCIONAR para el trámite del mecanismo de revisión eventual la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes y al Ministerio Público. Radicación número: 15001-33-33013-2019-00002-01(AP) Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 8 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Presidenta Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Magistrado Aclaración de voto Cfr.Rad.2017-00021/20 Ausente con excusa Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado