1 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Actor: Papeles Nacionales S.A. Demandada: Superintendencia de Industria y Comercio Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 59061, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) del 4 de octubre de 2013, «Por la cual se establecen las condiciones que debe reunir la información que se indica sobre un producto y la forma de suministrarla a los consumidores».

I. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL 1. La sociedad Papeles Nacionales S.A., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solicitó la nulidad de la Resolución núm. 59061 de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) del 4 de octubre de 2013, «Por la cual se establecen las condiciones que debe reunir la información que se indica sobre un producto y la forma de suministrarla a los consumidores».

En escrito separado de la demanda presentó la solicitud de suspensión provisional del citado acto administrativo que en su parte resolutiva se transcribe a continuación: « […] Resuelve ARTÍCULO PRIMERO: Objeto. La presente resolución tiene por objeto establecer la información que debe indicarse en el producto papel higiénico, la forma de suministrarla, así como las condiciones que esta debe reunir, cuando se utilicen expresiones que acentúan la compactación de varios rollos en uno, tales como "2 en 1", "3 en 1", "5 en 1" y equivalentes, sin perjuicio de lo señalado en otras disposiciones y demás normatividad vigente. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO SEGUNDO: Campo de aplicación. El requisito de información que se establece en la presente resolución aplica para todas las presentaciones del producto papel higiénico, sea de fabricación nacional o importado, y deberá ser acatada por todos los productores, importadores, proveedores y/o expendedores de ese bien.

En todos los casos, el proveedor está obligado a verificar la existencia de la misma al momento de poner en circulación el producto en el mercado colombiano.

ARTÍCULO TERCERO: Definición. Adóptese como definición del producto papel higiénico la prevista en la Norma Técnica Colombiana NTC 1331 de 2009 (Tercera actualización), esta es: "Papel de bajo gramaje, flexible y absorbente, destinado específicamente a la higiene personal para ser usado después de las necesidades fisiológicas".

ARTÍCULO CUARTO: ORDENAR que en todas las presentaciones del producto papel higiénico en las que se informe de manera acentuada sobre la compactación de varios rollos en uno, con expresiones tales como "2 en 1", "3 en 1", "5 en 1" y equivalentes, se indique en la misma zona del producto en donde figure dicha enunciación y de manera visible a los consumidores, cuál es la cualidad o propiedad diferenciadora, utilizando siempre información que pueda ser comprobada en cualquier momento, esto es, se deberá dar a conocer al consumidor a cuánto equivale la base de referencia correspondiente y el resultado que esta arroja una vez aumentada por el factor multiplicador que se anuncie, tal como se explicó en la parte motiva de esta decisión. Cuando la cualidad o propiedad diferenciadora asociada a las expresiones "2 en 1", "3 en 1", "5 en 1" y equivalentes, se relacione con la longitud del rollo de papel higiénico, será expresada en metros (m), y se deberá fijar en la misma zona del producto en donde figure dicha enunciación, un aviso visible a los consumidores que contenga el siguiente texto: AVISO IMPORTANTE: La unidad base de referencia equivale a un rollo de XX (indicar la longitud en metros).

Por lo tanto, este producto "XX (indicar factor multiplicador) en 1", tiene una longitud total de XX (indicar la longitud en metros). Para los efectos de control y verificación, la longitud total del rollo (contenido neto) se entenderá como la distancia comprendida entre el inicio y el final del rollo al desenrollarlo, la cual deberá corresponder, en todos los casos, al resultado exacto que se obtiene de multiplicar la base por el factor.

En los casos en que se dé a conocer al consumidor, como característica distintiva del rollo de papel higiénico el número de hojas (capas), ésta se deberá informar de manera clara y comprensible, y se preferirán las expresiones "sencillo", "doble hoja", "triple hoja" y equivalentes. No podrán ser utilizados los enunciados "2 en 1", "3 en 1", "5 en 1" y equivalentes, en tal sentido.

ARTÍCULO QUINTO: CONCEDER a todos los productores, importadores, proveedores y/o expendedores del producto papel higiénico, un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la fecha de publicación de esta resolución en el Diario Oficial, para adecuar la información conforme a lo establecido en el artículo cuarto anterior. Cumplido este plazo, la Superintendencia de Industria y Comercio hará la verificación y el control que corresponda. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO SEXTO: ORDENAR la inserción del presente acto administrativo en el Diario Oficial y en la página web de esta Entidad.

ARTÍCULO SÉPTIMO: COMUNICAR la presente decisión a los siguientes comerciantes y empresas: Dario Gutiérrez Piedrahita, Fábrica de Bolsas de Papel Unibol S.A., Maxipapeles S.A.S., Papeles Nacionales S.A., Productos Familia S.A Sumimas LTDA. Suministros, C. Y P. del R. S.A., Cartones y Plásticos La Dolores LTDA., Compañía Nacional de Papeles Higiénicos S.A.S., Distribuciones Isnogar LTDA., Deltagraf S.A., Almacenes Éxito S.A., Grandes Superficies de Colombia S.A., Comercializadora Giraldo y Gómez y Cía. S.A., Supertiendas y Droguerías Olímpica S.A., MAKRO SUPERMAYORISTA SAS., Colombiana de Comercio S.A., S J Printer LTDA., Industrias Biggest S.A., Master Químicas LTDA, y, Corventas de Colombia LTDA.

ARTÍCULO OCTAVO: COMUNICAR la presente decisión a la Federación Nacional de Comerciantes - FENALCO. Envíese la comunicación correspondiente entregándole copia de la misma.

ARTÍCULO NOVENO: PARTICIPAR, del mismo modo, el contenido de la presente decisión a la Confederación Colombiana de Consumidores. Envíese la comunicación correspondiente entregándole copia de la misma.

ARTÍCULO DÉCIMO: VIGENCIA. El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C., a los 04 OCT. 2013 La Directora de Investigaciones de Protección al Consumidor»1. 2. Manifestó que, el acto enjuiciado resulta contrario a los artículos 6, 78, 121, 123 y 189 numerales 11,13,14,16 y 17 de la Constitución Política, al artículo 54 de la Ley 489 de 1998, al artículo 59, numeral 5º de la Ley 1480 de 2011; y al artículo 12 del Decreto 4886 de 2011, por cuanto al confrontar las normas superiores mencionadas con el acto acusado, se concluye que la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio no tenía competencia para expedir regulación de carácter general. 3.

En consecuencia, adujo que dicho acto administrativo fue proferido por autoridad incompetente y con desviación de las atribuciones propias de la Dirección, razón por la cual considera que resulta procedente la suspensión provisional de sus efectos. 1 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

TRASLADO DE LA SOLICITUD 4. La Superintendencia de Industria y Comercio contestó la petición de medida cautelar bajo los siguientes argumentos: 2 5. Manifestó que si bien la libertad de empresa confiere a toda persona el derecho a ejercer y desarrollar actividades económicas, dicha libertad no es absoluta, pues la Constitución establece que su ejercicio puede ser limitado o restringido por el Estado en aras de garantizar el interés general y en ejercicio de sus atribuciones de policía administrativa, entre ellas, la inspección, vigilancia y control respecto del régimen de protección al consumidor. 6.

Indicó que de conformidad con los numerales 1º y 4º del artículo 12 del Decreto 4886 del 23 de diciembre de 2011, la mencionada Dirección se encuentra facultada para decidir y tramitar las investigaciones administrativas, imponer medidas y supervisar el cumplimiento de instrucciones en materia de protección al consumidor, por lo que sí tenía competencia para adoptar la decisión contenida en la Resolución 59061 de 2013. 7.

Alegó que de la confrontación entre el acto acusado y las normas que se invocan como violadas, el demandante no proporciona elementos contundentes ni presenta pruebas que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 8. Señaló que el demandante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, requisito indispensable según el artículo 231 del CPACA para que pueda decretarse la suspensión provisional.

La SIC enfatiza que el actor no aportó prueba alguna, ni siquiera sumaria, de la existencia del perjuicio alegado, por lo que no es posible reconocer el periculum in mora necesario para la medida cautelar. 9. Expuso que la solicitud de suspensión provisional no cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA, pues el actor no identificó con precisión las 2 Cfr. folio núm. 14 del cuaderno 2 del expediente. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co normas supuestamente vulneradas ni explicó el concepto de la violación, y tampoco acompañó documentos o argumentos suficientes que justifiquen la necesidad de suspender los efectos del acto administrativo demandado. 10.

Afirmó que la resolución demandada se encuentra suficientemente motivada, contiene un análisis jurídico completo y fue expedida en cumplimiento del deber constitucional de proteger al consumidor como parte débil de la relación de consumo, especialmente garantizando el derecho a recibir información cierta, verificable y no engañosa. 11.

Recordó que la medida cautelar no puede convertirse en prejuzgamiento, según jurisprudencia de esta Corporación, por lo que la solicitud del demandante no puede servir para anticipar la nulidad del acto administrativo. 12. Finalmente, sostuvo que tampoco se evidencia una violación ostensible o evidente de normas superiores que permita decretar la medida cautelar, ya que los argumentos del actor se basan en discusiones que deben resolverse mediante el análisis profundo propio de la sentencia, no en la etapa cautelar.

III. CONSIDERACIONES 3.1. De los requisitos para la imposición de una medida cautelar 13. Esta Sección ha sostenido, en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, que se deben configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente sustentada; ii) de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados3. 3 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente 6 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. De la falta de competencia de la directora de Investigaciones de Protección al Consumidor de la SIC para expedir actos de contenido regulatorio 14.

El Despacho deberá dilucidar si es procedente decretar la suspensión provisional del acto que establece las condiciones que debe reunir la información que se indica sobre un producto y la forma de suministrarla a los consumidores, por haber sido proferido sin competencia por la directora de Investigaciones de Protección al Consumidor y no por el Superintendente de Industria y Comercio. 15.

En efecto, lo que advierte el Despacho en este punto es que las partes presentan desacuerdo respecto de la competencia para la expedición de la Resolución núm. 59061 de 2013, pues mientras el accionante afirma que dicha competencia se encuentra exclusivamente en cabeza del Superintendente de Industria y Comercio, de conformidad con las normas constitucionales y legales que reputa vulneradas, la entidad demandada sostiene que dicha Dirección si ostenta facultades para impartir instrucciones y establecer parámetros regulatorios en materia de información al consumidor. la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Antes de abordar el estudio de la competencia para proferir el acto, es necesario precisar la estructura de la SIC vigente al momento de la expedición del acto acusado, conforme a lo establecido en el artículo 2º del Decreto 4886 de 20114, el cual dispone: «Artículo 2.

ESTRUCTURA. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá la siguiente estructura:

1. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE 1.1. Oficina de Control Interno 1.2. Oficina de Tecnología e Informática 1.3. Oficina de Servicios al Consumidor y de Apoyo Empresarial 1.4. Oficina Asesora Jurídica 1.5. Oficina Asesora de Planeación […]

3. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR 3.1. Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor 3.2. Dirección de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones.» 17. Ahora bien, la Resolución núm. 59061 de 2013, fue expedida por la directora de Investigaciones de Protección al Consumidor de la SIC, invocando como facultades que la habilitaban para adoptar la decisión las otorgadas en el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011, la Ley 1437 de 2011, los numerales 22 y 62 del artículo 1º y el artículo 12 del Decreto 4886 de 20115. 4 Modificado por el artículo 2º. del Decreto 092 de 2022 5 El texto original era el siguiente: «Artículo 1.

FUNCIONES GENERALES. La Superintendencia de Industria Comercio ejercerá las funciones establecidas en la Ley 155 de 1959, el Decreto 3307 de 1963, el Decreto 1302 de 1964, los Decretos 3466 y 3467 de 1982, el Decreto 2876 de 1984, el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269 de 1993, la Ley 256 de 1996, la Ley 446 de 1993, la Ley 527 de 1999, el Decreto 1130 de 1999, el Decreto 1747 de 2000, la Ley 643 de 2001, el Decreto 3081 de 2005, el Decreto 3144 de 2008, la Ley 1266 de 2008, las Leyes 1335, 1340 y 1341 de 2009, la Ley 1369 de 2009, el Decreto 4130 de 2011, y el Decreto 4176 de 2011, y aquellas que modifiquen o adicionen las anteriores, las demás que le señalen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de la República. […] 22.

Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso y ordenar las medidas que resulten pertinentes. […] 8 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

Adicionalmente la entidad demandada explicó que conforme al artículo 12, numerales 1º y 4º del Decreto 4886 de 2011, la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor «estaba suficientemente facultada para decidir y tramitar las investigaciones en aras de la protección del consumidor». 19. No obstante, en esta instancia preliminar el Despacho advierte que las funciones invocadas por la entidad demandada se refieren en realidad a funciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio como Entidad (artículo 59 de la Ley 1480 de 2011) o a funciones de inspección, vigilancia y control en general de la Dirección de Investigaciones (artículo 12 del Decreto 4886 de 2011) y no a competencias o facultades de regulación o a una habilitación normativa conferida a la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor. 20.

En otros términos, revisadas las competencias de la Dirección de Investigaciones del Consumidor, el Despacho observa que estas no le permitían expedir regulaciones generales obligatorias para los agentes del mercado. En concreto el artículo 12 del Decreto 4886 de 2011 en su versión original establecía lo siguiente: «Artículo

12. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. Son funciones de la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor: 1. Decidir y tramitar las investigaciones administrativas que se inicien de oficio o a solicitud de parte por presunta violación a las disposiciones vigentes sobre protección al consumidor cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, e imponer de acuerdo con el procedimiento aplicable las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la ley, así como por inobservancia de órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia. 2.

Remitir al Viceministerio de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la información relativa a las sanciones administrativas en firme impuestas a los prestadores de servicios turísticos, dentro de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria. 3. Ejercer el control y vigilancia de las actividades desarrolladas por las ligas y asociaciones de consumidores. 62.

Realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información conducente, con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control le compete y adoptar las medidas que correspondan conforme a la ley.» 9 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Ejercer la supervisión de las instrucciones impartidas por la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor. 5. Decidir y tramitar las investigaciones relacionadas con las quejas presentadas por incumplimiento de servicios por parte de los prestadores de servicios turísticos y demás infracciones contempladas en las normas legales vigentes sobre la materia. 6.

Ejercer la vigilancia y control sobre el cumplimiento de los reglamentos de los juegos promocionales y verificar que en desarrollo de los mismos se dé cumplimiento a las normas de protección al consumidor, de conformidad con lo establecido en la Ley 643 de 2001 o las normas que la modifiquen o adicionen. 7. Resolver los recursos de reposición y las solicitudes de revocatoria directa que sean interpuestos contra los actos que expida. 8.

Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protección al consumidor. 9. Ejercer las funciones establecidas en la Ley 1335 de 2009 y las que la modifiquen, adiciones, o reglamenten, en materia de publicidad, empaquetado y prohibición de promoción y patrocinio de tabaco y sus derivados. 10.

Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o servicios por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores. 11.

Asumir cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda. 12. Recibir y evaluar los informes que les sean presentados e informar periódicamente al Superintendente Delegado sobre el estado de los asuntos de sus dependencias y el grado de ejecución de sus programas. 13.

Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia.» 21. Siendo ello así, no se evidencia, en las funciones otorgadas, una habilitación expresa para crear regulación general, expedir instrucciones impersonales o establecer parámetros normativos vinculantes para los productores de papel higiénico mediante un acto administrativo general como el acusado. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Adicionalmente, el Despacho advierte, como lo menciona el actor, que el numeral 55 del artículo 1º del Decreto 4886 de 2011 estableció como funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio «Impartir instrucciones en materia de protección al consumidor, protección de la competencia, propiedad industrial, administración de datos personales y en las demás áreas propias de sus funciones, fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación»; y el artículo 3º, numeral 5º del Decreto 4886 de 2011, estableció como funciones del Despacho del Superintendente «Impartir instrucciones en materia de protección al consumidor, protección de la competencia, propiedad industrial, la protección de datos personales y en las demás áreas propias de sus funciones, así como fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación». 23.

De conformidad con lo anterior, entiende el Despacho que las atribuciones asignadas a la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor no incluían la facultad para emitir regulaciones generales, pues dicha competencia estaba expresamente reservada al Superintendente de Industria y Comercio, según lo establecido en el artículo 3º, numeral 5º del mencionado Decreto en su versión original. 24.

A pesar de que la SIC sostuvo que actuó en ejercicio de las facultades conferidas por los numerales 1º y 4º del Decreto 4886 de 2011, alegando que estaba suficientemente facultada para decidir y tramitar las investigaciones en aras de la protección del consumidor, dichas funciones se circunscriben a decidir y tramitar investigaciones administrativas que se inicien de oficio o a solicitud de parte, así como a ejercer supervisión de las instrucciones impartidas por la SIC en materia de protección al consumidor. 25.

De la lectura de la Resolución acusada se desprende prima facie que el acto acusado fijó obligaciones para todos los productores de papel higiénico, estableció exigencias de mensajes obligatorios en los empaques de esos productos, con lo cual, es evidente que se trata de un acto administrativo de carácter general y no una decisión dentro de un expediente particular, competencia que está puesta exclusivamente en cabeza del Superintendente de 11 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Industria y Comercio, conforme lo establece el numeral 5º del artículo 3º del Decreto 4886 de 2011. 26.

Este Despacho en un caso similar, determinó6: «54. En suma, el director de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la SIC carecería de competencia para expedir la Resolución 31229 de 2016, pues al fijar criterios generales de interpretación para los proveedores de servicios móviles, habría excedido las facultades específicas que le otorgaba el artículo 13 del Decreto 4886 de 2011 –limitadas a la investigación y decisión de casos particulares–, invadiendo las atribuciones exclusivas del Superintendente de Industria y Comercio. 55.

Esta vulneración al principio de legalidad configura un vicio de incompetencia que afectaría la validez del acto administrativo, máxime cuando no existió delegación expresa que autorizara al director de Protección de Usuarios para emitir normas generales. En consecuencia, y en aplicación del artículo 231 de la ley 1437 de 2011, resulta procedente decretar parcialmente la medida cautelar solicitada, suspendiendo provisionalmente los efectos de la Resolución 31229 de 2016 en cuanto habría excedido las facultades atribuidas al funcionario que la expidió, pues la confrontación entre el contenido del acto y las normas superiores invocadas evidencia prima facie la violación de las disposiciones sobre competencia administrativa.» 27.

En consecuencia, el cargo tiene vocación de prosperidad, por cuanto del cotejo directo entre el acto acusado y las normas superiores invocadas se establece, prima facie, que la Resolución núm. 59061 de 2013 fue expedida sin competencia legal, al haber sido proferida por la directora de Investigaciones de Protección al Consumidor, dentro de cuyas funciones, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 4886 de 2011, no está prevista la expedición de instrucciones o regulaciones de carácter general. 28.

Tampoco obra en el expediente prueba alguna de que el Superintendente de Industria y Comercio, quien sí ostenta la facultad normativa institucional para impartir instrucciones generales conforme al artículo 1º, numeral 617, del mismo 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 12 de noviembre de 2025;

C.P. Pablo Andrés Córdoba Acosta; número único de radicación 11001032400020160043200 7 El texto original era el siguiente: «Artículo 1. FUNCIONES GENERALES. La Superintendencia de Industria Comercio ejercerá las funciones establecidas en la Ley 155 de 1959, el Decreto 3307 de 1963, el Decreto 1302 de 1964, los Decretos 3466 y 3467 de 1982, el Decreto 2876 de 1984, el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269 de 1993, la Ley 256 de 1996, la Ley 446 de 1993, la Ley 527 de 1999, el Decreto 1130 de 1999, el Decreto 1747 de 2000, la Ley 643 de 2001, el Decreto 3081 de 2005, el Decreto 3144 de 2008, la Ley 1266 de 2008, las Leyes 1335, 1340 y 1341 de 2009, la Ley 1369 de 2009, el Decreto 12 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00193 00 Demandante: Papeles Nacionales S.A. Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto, hubiese delegado en dicha Dirección la función de expedir un acto administrativo de alcance general como el demandado.

Por tanto, se configura, en apariencia, una extralimitación funcional suficiente para satisfacer el estándar del artículo 231 del CPACA respecto del requisito de violación ostensible de la normatividad superior. 29. Es pertinente indicar que decretar la suspensión provisional no constituye un pronunciamiento definitivo acerca de la legalidad del acto administrativo demandado.

En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE

DECRETA R la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 59061 de 4 de octubre de 2013, expedida por la directora de Investigaciones de Protección al Consumidor, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 4130 de 2011, y el Decreto 4176 de 2011, y aquellas que modifiquen o adicionen las anteriores, las demás que le señalen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de la República. […] 61. lmpartir instrucciones en materia de protección al consumidor, protección de la competencia, propiedad industrial, administración de datos personales y en las demás áreas propias de sus funciones, fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.»