Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de junio de 2022 emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 18 de marzo de 2019, la demandante presentó demanda -en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- encaminada a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 046052 del 12 de diciembre de 2017 y RDP 009171 del 12 de marzo de 2018, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia efectiva a partir del 24 de noviembre de 2017; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al IPC de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y, v) que la demandada sea condenada a pagar las costas procesales. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que nació el 30 de abril de 1952 y fue nombrada maestra por medio del Decreto 1837 del 2 de noviembre de 1979 por el 1 En adelante, UGPP. 2 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 001_CUADERNO PRINCIPAL TOMO I.pdf., folios 4 a 31. 2 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gobernador del departamento del Tolima, cargo ejercido entre el 7 de noviembre de 1979 y el 1 de mayo de 1983 (3 años, 5 meses y 25 días). 5.
Luego se vinculó como docente de educación básica en el municipio de Ibagué (Tolima) a través de la Resolución 4243 del 4 de abril de 1983 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, a partir del 2 de mayo de 1983 y con vínculo nacional hasta el 22 de agosto de 1996. 6. Señaló que el vínculo laboral de carácter nacional descrito mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, al haber sido certificado el departamento del Tolima para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se le entregó la educación al departamento (acta del 23 de agosto de 1996).
Consideró que, como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio desde el 23 de agosto de 1996 hasta el 20 de marzo de 2006 ostentan el carácter de territorial – departamental y son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 7. Posteriormente, en virtud de la Ley 715 de 2001 el vínculo laboral de carácter departamental mutó a municipal dado que el municipio de Ibagué fue certificado en educación por medio de la Resolución 3033 del 26 de diciembre de 2002 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual el departamento entregó la educación al municipio, según consta en acta del 21 de marzo de 2006.
Por tanto, los servicios docentes prestados por la demandante entre el 21 de marzo de 2006 y el 10 de agosto de 2017 ostentan el carácter de territorial – municipal, también aptos para acceder a la prestación pretendida. 8. Relató que el 27 de septiembre de 2017 presentó petición escrita ante la entidad demandada, en orden a que se le reconociera la pensión gracia. Empero, por medio de la Resolución RDP 046052 del 12 de diciembre de 2017, confirmada por la Resolución RDP 009171 del 12 de marzo de 2018, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en consideración a que los servicios fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Contestación de la demanda3 9. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó condenar en costas a la actora. Consideró que la demandante laboró como docente nacionalizado durante el período comprendido desde el 7 de noviembre de 1979 hasta el 1 de mayo de 1993 (3 años, 5 meses y 25 días), lapso que no resulta suficiente para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. Y los servicios prestados entre el 2 de mayo de 1983 y el 13 de enero de 1997 ostentan el carácter de nacional, dado que la descentralización de la educación no mutó la calidad a docente nacionalizado. 10.
Sostuvo que no es posible el reconocimiento de una pensión gracia en los términos solicitados en la demanda, teniendo en cuenta que los únicos tiempos de servicios a considerar son los financiados por recursos propios de la entidad territorial 3 Ibidem, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 002_CUADERNO PRINCIPAL TOMO II.pdf., folios 84 a 98. 3 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o los provenientes del situado fiscal en el proceso de nacionalización surtido en vigencia de la Ley 43 de 1975 y no los procesos de nacionalización de la Ley 60 de 1993, como lo pretende la demandante. 11.
Propuso como excepción previa la «cosa juzgada» y las de mérito que tituló: «inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante», «buena fe», inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «prescripción de diferencias de las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de la radicación de la demanda» y la «innominada o genérica».
II. SENTENCIA APELADA4 12. El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Explicó que la demandante se desempeñó inicialmente como docente territorial entre el 7 de noviembre de 1979 y el 1 de mayo de 1983; sin embargo, desde el 2 de mayo de 1983 al 8 de agosto de 2017 ha estado vinculada como docente nacional, nombrada directamente por el Ministerio de Educación Nacional, circunstancia que le impide acceder a la pensión gracia. 13.
Encontró que, pese a que ingresó al servicio educativo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, únicamente acreditó 3 años, 5 meses y 25 días como docente nacionalizada y, aunque volvió a vincularse al servicio docente en 1983 lo hizo como docente nacional, lo cual le impide acceder a la prestación pretendida. 14. Advirtió que la incorporación del personal docente y directivo a las plantas de personal de las entidades territoriales en cumplimiento de la distribución de competencias que consagró la Ley 60 de 1993 no cambió el régimen pensional de quienes venían vinculados con anterioridad a dicha norma o se vincularen con posterioridad a la misma, toda vez que el régimen prestacional aplicable es el establecido en la Ley 91 de 1989. 15.
Señaló que la demandante quedó enmarcada dentro de la situación contemplada en el inciso 2 del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en cuanto solo tendría derecho a una pensión de vejez, lo que le impide obtener la pensión gracia, ya que a partir de la nacionalización de la educación solo aquellas personas que se encontraban vinculadas a instituciones de carácter territorial podrán consolidar el derecho a dicha prestación extraordinaria siempre y cuando se mantuvieran en esa situación. III.
RECURSO DE APELACIÓN5 16. La demandante presentó recurso de apelación al considerar que los tiempos de servicio acreditados desde el 23 de agosto de 1996 son departamentales por mandato de la Ley 60 de 1993 y los causados desde el 21 de marzo de 2006 ostentan la condición de municipales en virtud de la Ley 715 de 2001. Lo anterior, por efecto de la descentralización de la educación que operó en el departamento del Tolima cuando se realizó la entrega del servicio educativo a la entidad territorial, por lo que son tiempos válidos para el reconocimiento pensional. 4 Ibidem, ver archivo ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 014_SENTENCIA - RAD. 2019-00127-00.pdf. 5 Ibidem, ver archivo ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 018_RecursoApelacionAccionante20220712.pdf. 4 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
Consideró que el vínculo laboral mutó porque operó el fenómeno de la sustitución patronal por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, que consagran que los maestros pasarían a las plantas departamentales, distritales o municipales con ocasión de la descentralización de la educación. 18. Solicitó revocar la condena en costas impuesta en la primera instancia al considerar que no aparecen demostrados en este caso.
Mencionó que la demandante confiada en los efectos legales de la descentralización de la educación, en especial, con relación a la mutación de los vínculos laborales, construyó una expectativa válida para que se le reconozca la pensión gracia solicitada. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto del 16 de marzo de 20236 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que disponía hasta la ejecutoria de esta providencia para pronunciarse en torno a la alzada.
Asimismo, se indicó que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes que el expediente ingresara al despacho para fallo. 20. La UGPP7 solicitó que se confirme la decisión de primera instancia reiterando los argumentos de hecho y de derecho que se explicaron en el curso de la primera instancia. 21. El Ministerio Público se abstuvo de realizar pronunciamiento en esta instancia. V. CONSIDERACIONES Competencia 22.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio.
Problema jurídico 23. En coherencia con los argumentos expuestos en el escrito de apelación8, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación contemplado en la Ley 60 de 1993 y luego a municipal conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y si se acreditaron los demás requisitos conforme a la Ley 114 de 1913 y sus normas concordantes. 6 Índice 6 registrado en Samai, ver archivo 7_730012333000201900127011AUTOQUEADMITE20230326003113. 7 Índice 11 registrado en Samai, ver archivo 10_730012333000201900127011RECIBEMEMORIAL20230416110819. 8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 5 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 24.
La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años. Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. 25.
Esta Corporación9 señaló que el propósito de esta pensión «fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 26.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 27.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 28. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas concordantes. 29.
La Corte Constitucional a través de la sentencia C – 489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma mencionada, en el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199710, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 31.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 201811, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 32.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202212, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales. Caso concreto 33. El a quo negó las pretensiones de la demanda debido a que la demandante no acreditó los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, en especial, por no contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 34.
La Sala realizará un análisis de lo probado en el proceso, en los siguientes términos: i) La señora María Amparo Bonilla Vera nació el 30 de abril de 195213, es decir, cumplió 50 años el 30 de abril de 2002. ii) El gobernador del departamento del Tolima a través del Decreto 1837 del 2 de noviembre de 197914 nombró a la demandante como docente interina en el Colegio San Luis Onzaga de Chicoral, en el municipio del Espinal.
Tomó posesión el 7 de noviembre de 197915 hasta el 2 de mayo de 198316, por un período de 3 años, 5 meses y 25 días. iii) La Secretaría de Educación de Ibagué expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 29 de abril de 202117, reportando la condición de docente nacionalizado de la demandante durante este lapso. iv) El ministro de educación nacional a través de la Resolución 4243 del 4 de abril de 198318 nombró a la demandante en el cargo de profesora de enseñanza secundaria, tiempo completo, especialidad idiomas, en el Colegio Nacional «San Simón» en el municipio de Ibagué (Tolima), tomando posesión el 2 de mayo de 198319. v) La Secretaría de Educación de Ibagué expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 29 de abril de 202120, en el cual 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 001_CUADERNO PRINCIPAL TOMO I.pdf., folios 63 y 104 – registro civil y cédula de ciudadanía –. 14 Ibidem, folio 38. 15 Ibidem, folio 194. 16 Mediante el Decreto 829 del 23 de junio de 1983, se le aceptó la renuncia. Ibidem, folio 196. 17 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 002_CUADERNO INCIDENTE DESACATO / 007_Mcpio de Ibagué allega información y contesta Incidente, folios 9 y 10.
Ibidem, folios 136 a 137 y archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 002_CUADERNO PRINCIPAL TOMO II.pdf., folio 10. 18 Ibidem, folio 198. 19 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 002_CUADERNO INCIDENTE DESACATO / 007_Mcpio de Ibagué allega información y contesta Incidente, folios 15. 20 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 002_CUADERNO INCIDENTE DESACATO / 007_Mcpio de Ibagué allega información y contesta Incidente, folios 8 y 9.
Ibidem, folios 136 a 137 y archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 002_CUADERNO PRINCIPAL TOMO II.pdf., folio 10. 8 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co registra la condición de docente nacional de la demandante entre el 2 de mayo de 1983 hasta el 29 de abril de 2021 (fecha de expedición de la constancia). vi) El 27 de septiembre de 2017 la demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión21. vii) Mediante la Resolución RDP 046052 del 12 de diciembre de 201722, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por la interesada fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 009171 del 12 de marzo de 201823. 35. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo al no demostrarse el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial y/o nacionalizada. 36.
Así pues, la demandante laboró como docente de tiempo completo en el Colegio Nacional San Simón de Ibagué, mediante designación realizada por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 4243 del 4 de abril de 1983, cargo que ejerció entre el 2 de mayo de 1983 hasta el 29 de abril de 2021. 37. Igualmente, de la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación de Ibagué (Tolima) se extrae que la educadora fue nombrada por la mencionada resolución y que con posterioridad a ella no se expidieron nuevos actos de nombramiento, sino que se dieron incorporaciones sin solución de continuidad a la vinculación nacional con la que inició sus labores en el año 1983 y que seguía aún el 29 de abril de 2021, cuando se emitió la aludida constancia. 38.
Como argumento de la apelación, la demandante afirmó que, a partir del 23 de agosto de 1996, por virtud de la Ley 60 de 1993, ostenta una vinculación del orden territorial que se extendió hasta el retiro del servicio, circunstancia que en su sentir le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 39. La naturaleza de este vínculo es aceptada por la demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional desde el 2 de mayo de 1983 hasta el 22 de agosto de 1996; sin embargo, a partir del 23 de agosto siguiente estima que mutó a territorial, teniendo en cuenta que el departamento del Tolima fue certificado en esa fecha por el Ministerio de Educación Nacional para asumir la administración de la prestación de los servicios educativos. 40.
Frente a dicho argumento, esta Sala24 ha precisado que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 21 Se extrae del contenido de la Resolución RDP 046052 del 12 de diciembre de 2017. 22 Ibidem, folios 39 – 43. 23 Ibidem, folios 44 – 46. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019- 00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 9 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 200125).
En ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la demandante. 41.
En ese orden, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 42.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 43. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor26.
De este modo, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 44.
Al tiempo que, debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 45.
En esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación mediante la Resolución 4243 del 4 de abril de 1983 se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral27. En consecuencia, el lapso laborado a partir del 2 de mayo de 1983 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo 25 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 26 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 27 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 10 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado.
Esto por cuanto, en gracia de discusión, solo el período laborado entre 1979 y 1983 resultaba válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. 46.
Ahora bien, tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, conforme se ha explicado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 47. Finalmente, en torno al reparo por la falta de valoración de los documentos visibles a folios 136 al 137 que certifican la vinculación nacional desde el 2 de mayo de 1983 hasta el 10 de agosto de 2017, la Sala vislumbra que se trata del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG del 11 de agosto de 2017, que tiene marcada una casilla que acredita que la docente goza de un régimen de pensiones nacionalizado. 48.
Es cierto que esta clase de información no influye en la connotación del vínculo laboral del orden nacional, pero ese no fue el aspecto que tuvo en cuenta el a quo para determinar tal condición. En efecto, revisada la sentencia apelada, se observa que para ese fin el Tribunal valoró conjuntamente los demás documentos obrantes en el expediente, como son: 1) el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Ibagué, en el que se señala que para el 12 de enero de 2010, la demandante estaba vinculada «En Propiedad, como Nacional en forma Continua»28; y, 2) el certificado de factores salariales expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, en el que constan los emolumentos percibidos entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2014, como docente nacional en propiedad, con cargo directivo docente, en Grado 14 del Escalafón Nacional de Educación29. 49.
Por consiguiente, el Tribunal no dejó de valorar las pruebas como lo alude la recurrente; además, ésta reconoce que su vinculación inició como docente nacional, pero insiste en que desde el 23 de agosto de 1996 cambió a territorial por el proceso de descentralización de la educación. De tal manera, el reparo de fondo viene siendo el mismo al expuesto desde la demanda y a lo largo de la apelación, esto es, que su vinculación nacional mutó a territorial, frente a lo cual la Sala líneas atrás ya ha motivado su inviabilidad. 28 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 002_CUADERNO PRINCIPAL TOMO II.pdf., folio 9 y 10. 29 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001_CUADERNO PRINCIPAL / 001_CUADERNO PRINCIPAL TOMO I.pdf., folio 138-139. 11 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas en primera instancia 50.
Dentro de los argumentos de inconformidad, la demandante manifiesta su desacuerdo respecto a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia equivalente a 15 salarios mínimos legales diarios vigentes, en atención a que la demanda presentada se realizó bajo la convicción de que se le estaban lesionando los derechos de índole legal y constitucional, así como que no hubo mala fe ni temeridad en su actuar. 51.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 52. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»30 53. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 13.
En el caso concreto, frente al reparo de la demandante por habérsele condenado en costas en primera instancia debe mencionarse que para su imposición el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, pese a que era una norma vigente al momento de la emisión de la sentencia. Pues bien, revisadas las actuaciones, no se observa que la demanda haya sido formulada con carencia manifiesta de fundamento legal pues contenía argumentos razonables y aportó pruebas alegando el cumplimiento de los requisitos legales para gozar de la pensión gracia. En consecuencia, se revocará la condena en costas en primera instancia. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicado: 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022) Demandante: María Amparo Bonilla Vera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas en segunda instancia 54. Realizada ahora la aludida valoración en la segunda instancia, no se observa la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de condenarla en costas en esta instancia. VI. DECISIÓN 55. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por María amparo Bonilla Vera contra la UGPP.
Sin embargo, REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva de esa sentencia, que condenó en costas a la demandante en primera instancia, conforme a lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.