Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-01 (2285-2019) Demandante: Ricardo Cruz Vanegas Morón Demandado: Hospital José David Padilla Villafañe de Aguachica ESE Temas: Improcedencia de reconocimiento de sanción moratoria a partir de ejecutoria de sentencia que declara la existencia de una relación laboral encubierta.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Ricardo Cruz Vanegas Morón instauró demanda contra la ESE Hospital José David Padilla Villafañe, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los actos administrativos GER-111-2014 de 3 de abril de 2014 y GER-150-2014 del 2 de mayo de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, condenar a la demandada que cancele los salarios moratorios establecidos en la Ley 244 de 1995, desde el 17 de julio de 2009. Que pague los intereses del artículo 177 del CCA por el retardo en el pago oportuno de la sentencia del 11 de junio de 2009. Que pague el mayor valor «al consagrado en su respuesta dada el día 9 de abril de 2014», así como las costas y agencias en derecho. 2 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019)
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que en sentencia del 1.° de junio de 2009 la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado declaró la existencia de una relación laboral encubierta y ordenó reconocer prestaciones sociales entre los años 1998 y 2001, y los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud.
Que dicha sentencia quedó ejecutoriada el 17 de julio de 2009. Que el 25 de julio de 2012 solicitó a la demandada dar cumplimiento a la sentencia. Que el 3 de abril de 2014 le fue notificada la decisión de reconocerle la acreencia, en cuantía de $171.665.289. Que dentro de la liquidación no se le reconoció la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, ni se le reconocieron los intereses del artículo 177 del CCA, la prima de vacaciones y la indemnización de vacaciones del año 1998.
Que interpuso recurso de reposición solicitando la modificación de la liquidación, siendo resuelto a través del acto GER-150-2014 del 2 de mayo de 2014. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 18 de mayo de 2017 y notificada a la demandada quien se opuso a las pretensiones formulando la excepción que denominó «falta de causa para pedir», indicando que en ningún momento se negó a cancelar la sentencia y que, en vigencia del Acuerdo de Restructuración de Pasivos, se aprobó la incorporación de la sentencia en el mes de marzo de 2014 pagadera en cuotas mensuales conforme lo dispone la Ley 550 de 1999.
La audiencia inicial se desarrolló el 16 de marzo de 2018, en la que fijó el litigio y se decretaron pruebas, practicadas en audiencia y se corrió traslado a las partes para alegar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones considerando que el Hospital Regional de Aguachica incluyó en su acuerdo de restructuración de pasivos la condena judicial en favor del actor, siendo cancelada en varias cuotas, destacando que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el adecuado, porque al reclamar el cumplimiento de una decisión de un juez, correspondía iniciar el proceso ejecutivo. 3 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) Que no puede entenderse que la decisión inicial que ordenó el pago de prestaciones sociales en su favor haya incluido la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, puesto que la orden se dirigió al pago de los emolumentos entre los años 1998 y 2001, debidamente indexados, siendo esta última incompatible con la indemnización solicitada1.
Que como la condena a favor del demandante fue ordenada a título de indemnización por los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo ilegal, la suma reconocida e indexada no daba lugar a la sanción moratoria luego de proferida la sentencia. Que en el acto administrativo demandado se hizo referencia a múltiples etapas del acuerdo de restructuración de pasivos que podían considerarse como actos definitivos y que podían ser objeto de control judicial, pero que al no ser censurados no resultaba procedente analizar la legalidad de los mismos.
RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación oponiéndose a la conclusión del Tribunal de que debió demandar los actos concursales, pues no le puede exigir atacar dichas decisiones cuando él ni siquiera contaba con esos documentos para saber si su acreencia hizo parte del proceso de restructuración, de forma que solo podía requerirle el cumplimiento de la obligación a través del derecho de petición, tal como ocurrió en el presente asunto, luego, el a quo incurrió en el error de no valorar la integridad del acervo probatorio Que la sentencia incurre en error al concluir que es improcedente cobrar indexación con la sanción moratoria, toda vez que ambas tienen fuentes distintas, pues la indemnización se rige por la Ley 244 de 1995, mientras que la indexación nace del cumplimiento de la sentencia en la que se reconoció la relación laboral encubierta.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada se pronunció indicando que no debe nada de lo solicitado en la demanda. El demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación. El ministerio público guardó silencio en esta etapa. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, 1 Citó apartes de la sentencia del 14 de abril de 2016 proferida por esta Subsección en el proceso con radicación 13001-23-31-000-2001-02033-02 (0089-12) 4 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe establecer si los actos administrativos demandados pueden ser objeto de control judicial y, en caso afirmativo, si procede ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria regulada en la Ley 244 de 1995 como consecuencia de la mora en el pago de las cesantías reconocidas mediante sentencia judicial.
Marco normativo y jurisprudencial Para esta Corporación, acto administrativo es toda manifestación de voluntad, juicio o conocimiento de una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos2. Y para que un acto jurídico se constituya en un acto administrativo, requiere que se conjuguen los siguientes elementos: i) una declaración de voluntad unilateral; ii) expedida en ejercicio de la función administrativa; y iii) que produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate, y por consiguiente, que sea vinculante3.
Para la formación del acto administrativo no se exigen fórmulas o formalidades específicas, pues puede ser verbal o escrito toda vez que su existencia no la materializa el documento donde conste, sino la decisión en sí misma con la que se crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta4. En consecuencia, independientemente de la forma en que se adopte o la denominación que se le dé, cualquier manifestación de voluntad de la administración o de un particular que ejerza funciones públicas, generadora por sí misma de efectos jurídicos, constituye un acto administrativo5.
De igual forma, esta subsección ha señalado que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad general o 2 Ver sentencia del 2 de junio de 2011 de la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia de la consejera María Elizabeth García González.
Proceso con radicación 6600123310002005051901, citada en sentencia del 25 de agosto de 2022 de la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez. Proceso con radicación 11001032400020060014300. 3 Ver sentencia del 10 de abril de 2008 de la Sección Primera, con ponencia del consejero Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, con radicación 25000232400020020058301.
Citada en sentencia del 25 de agosto de 2022 de la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez. Proceso con radicación 11001032400020060014300. 4 Ver sentencia del 6 de agosto de 2009 con ponencia del consejero Hugo Fernando Bastidas Bárcenas de la Sección Cuarta de esta Corporación en proceso con radicación 08001233100019971309101.
Citada en sentencia del 25 de agosto de 2022 de la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez. Proceso con radicación 11001032400020060014300. 5 Así se concluye en sentencia del 25 de agosto de 2022 de la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez.
Proceso con radicación 11001032400020060014300. 5 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) eventualmente, concreta o específica, unilateral de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones o situaciones jurídicas subjetivas»6.
Sobre los actos de ejecución, la jurisprudencia de esta Corporación es pacífica en cuanto a que, por regla general, no pueden ser objeto de control judicial; sin embargo, existen casos determinados donde es posible aplicar excepciones a la regla. Por ejemplo, esta Subsección ha sostenido que «[…] es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial»7.
De igual forma, la Sección Primera ha señalado que la regla general «se exceptúa cuando se advierte que a partir del acto surge una situación jurídica nueva, diferente a la dispuesta en la sentencia o en el acto ejecutado»8. Frente a la sanción moratoria, esta Sección ha sostenido que se trata de una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de dicha prestación social, en favor del servidor público, de manera que su propósito se orienta a procurar el pago oportuno de la prestación y no a resarcir o indemnizar al trabajador por los perjuicios derivados de ese retardo9.
Concluyendo que no se trata de un derecho, prerrogativa o acreencia derivada de la relación laboral, pues no está encaminada a compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni mucho menos remunerarlo, ni posee connotaciones resarcitorias de perjuicios10. De acuerdo con la Ley 244 de 1995, esta se causa cuando no se comprueba el pago de las cesantías definitivas pasados 45 días hábiles siguientes a que quedó en firme al acto de la administración que reconoció la prestación; o al vencimiento de los 65 o 70 días hábiles11 siguientes a la reclamación de las cesantías siempre que la administración guardara silencio o se pronunciara positivamente de manera extemporánea. 6 Así se reiteró en sentencia del 24 de marzo de 2022, con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández dentro del proceso con radicación 11001032500020120068000 (2361-2012) 7 Auto del 27 de octubre de 2022, proferido en el proceso con radicación 68001233300020170133201 (2782- 2018).
Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve contra el Departamento de Santander – Asamblea departamental. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 8 Ver auto del 1.° de febrero de 2023, proferido en proceso con radicación 11001032400020210035200. Frigosinú S.A. vs Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge. Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 9 Así se indicó en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, en el proceso con radicación 73001-23-33- 000-2014-00580-01 (4961-2015) 10 Ver sentencia del 11 de mayo de 2023 dictada en el proceso con radicación 08001-23-33-000-2017-01380- 01 (2219-2022) de Natalia Margarita Manotas Guzmán contra el distrito de Barranquilla. 11 Según la norma que regulara el término de ejecutoriedad de los actos administrativos que se encontrara vigente (CCA o CPACA). 6 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) En este sentido, esta Subsección ha expuesto las características propias de la sanción moratoria, según las cuales: i) la norma que la regula fija los términos para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas; ii) la sanción se creó con el fin de conminar a las entidades encargadas al pago oportuno de la prestación social del auxilio de cesantías ya que, generalmente, como consecuencia de la burocracia y la tramitología, era común la demora en el citado pago; y iii) en el momento de recibir el pago efectivo de la prestación social, únicamente se pagaba lo certificado por la entidad pagadora meses o años atrás, cuando el dinero había perdido su poder adquisitivo; por lo que iv) el legislador buscó que la administración resolviera de forma oportuna y expedita las solicitudes de reconocimiento de cesantías, reglamentando una sanción a cargo del empleador que incumple con los plazos allí consagrados12.
Resolución del caso concreto En el presente caso lo pretendido por el demandante es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria regulada en la Ley 244 de 1995, sustentado en que el Consejo de Estado al resolver su demanda previa en la que se declaró la existencia de una relación laboral encubierta entre este y la ESE Hospital José David Padilla Villafañe, habría reconocido que la sanción operaba a partir de la ejecutoria de la sentencia. Por consiguiente, solicita la nulidad de los actos por medio de los cuales la accionada le informa que el crédito derivado de la condena judicial fue aceptado e incorporado al proceso de reestructuración de pasivos en el que se encontraba, y dentro del cual no se incluyó lo relacionado con la sanción mencionada.
Se observa que el demandante presentó solicitud de cumplimiento de la sentencia el 25 de julio de 201213, en la que incluyó lo relacionado con la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995, considerando que en ella14 se había reconocido la misma al indicar que «la morosidad empieza a contarse a partir de la sentencia». En el Oficio GER-111-201415 del 3 de abril de 2014 se le informó al actor que el comité de vigilancia del acuerdo de restructuración de pasivos había aprobado «la incorporación de la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado» y que la suma a pagar correspondía a $171.665.289 que sería cancelada en cuotas mensuales conforme lo pactado en el señalado acuerdo.
Frente al anterior, radicó memoriales16 manifestando su desacuerdo con la cuantía propuesta y su forma de pago, lo que llevó a la demandada a expedir el Oficio 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A Sentencia del 21 de octubre de 2016. Radicado: 19001-23-31-000-2010-00200-01(3988-13). 13 Documento visible a folios 32 a 38. 14 Proferida por esta Subsección en el proceso con radicación 20001233100020030222401 (0081-08), visible a folios 40 a 67. 15 Folio 24. 16 Folios 9, 18, 19 y 20. 7 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) HJDPV-GER-150-2014 del 2 de mayo de 2014, en la cual se indicó al demandante, entre otros, lo siguiente: «La liquidación de la sentencia fue realizada de acuerdo con los factores efectivamente reconocidos en cumplimiento de lo señalado en la sentencia, arrojando la suma de $75.214.932.
Posteriormente se llevo a cabo la indexación del monto efectivamente reconocido, lo que arrojó la suma de $171.665.289, valor que fue debidamente comunicado a su entonces apoderado […] mediante oficio HJDPV GER 421 del 18 de noviembre de 2013, quien en este tiempo guardó silencio en relación al tema, por lo que no es entonces la oportunidad para manifestar inconformidades en relación a los valores ya liquidados.
Es importante aclarar que revisada la liquidación allegada por usted, se observa que esta contiene valores por conceptos de INTERESES MORATORIOS, que no corresponden al reconocimiento hecho por el Honorable Consejo de Estado, ni se ajustan a lo establecido en el Numeral 1° del parágrafo 7, de la Cláusula 5 del Acuerdo de Restructuración de pasivos […]» De acuerdo con lo anterior, para esta Sala los actos acusados son, en principio, de ejecución, toda vez que con ellos se dio cumplimiento a la orden judicial contenida en la sentencia del 11 de junio de 200917 proferida por esta Corporación, por lo que, siguiendo la tesis del demandante, la sanción moratoria tendría que ser discutida en el marco del proceso ejecutivo como señaló el tribunal.
No obstante, esta Subsección considera que, contrario a lo afirmado por el actor, la sanción regulada en la Ley 244 de 1995 no hace parte del restablecimiento del derecho reconocido en la sentencia que declaró la existencia de la relación laboral, por lo que corresponde hacer un pronunciamiento de fondo respecto a la procedencia de su derecho, con la finalidad de garantizar el derecho al acceso efectivo a la administración de justicia y, en ese sentido, se concluye que, en este caso, el acto acusado sí resulta pasible de control judicial al estar negando el reconocimiento y pago de la indemnización deprecada, lo que constituye un hecho nuevo en el marco del litigio.
En efecto, la sentencia del 11 de junio de 2009 señaló en su parte considerativa lo siguiente: «sobre las sumas causadas, debe precisarse que, como inicialmente se indicó, no opera el fenómeno prescriptivo por tratarse ésta de una sentencia de carácter constitutivo, a partir de la cual nace el derecho a favor del actor; razón por la que sobre las cesantías reconocidas no hay lugar a la aplicación de la Ley 244 de 1995, pues la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia». 17 Proferida por esta Subsección en el proceso con radicación 20001233100020030222401 (0081-08), visible a folios 40 a 67. 8 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) Por su parte, el numeral 5 de la parte resolutiva de la decisión judicial indicó expresamente que: «Como restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Hospital “José David Padilla Villafañe” de Aguachica reconocer y pagar a favor del actor, las prestaciones sociales correspondientes a los períodos en los cuales demostró la existencia de la relación laboral entre los años 1998 y 2001, sumas que serán ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de la presente providencia».
A partir de lo anterior, la Sala considera que no es posible acceder a las pretensiones en el presente caso, pues, se reitera, de la sentencia que reconoció la existencia de la relación laboral no se desprende la orden de pagar sanción moratoria contabilizada a partir de que quedó ejecutoriada la sentencia, y en cuyo caso la discusión correspondería al proceso ejecutivo.
Y porque esta subsección en sentencia del 11 de mayo de 2023 resolvió un caso similar, indicando que los supuestos fácticos previstos por el legislador en la Ley 244 de 1995, e incluso en la Ley 1071 de 2006 que la subrogó, implican que la penalidad económica se hace exigible por la mora en el pago de las cesantías y su propósito es el de procurar el pago oportuno de la prestación y que no puede aplicarse al caso de las cesantías reconocidas en sentencia judicial18.
En la providencia aludida esta subsección consideró lo siguiente: «se hace necesario precisar que, a pesar de que la condena ordenada mediante sentencia del 28 de septiembre de 2012, dentro del proceso primigenio, reconoció a título de restablecimiento del derecho unas prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías, es evidente que al haberse reconocido tales conceptos dentro de una orden judicial, el pago y acatamiento de la sentencia e incluso las sanciones por incumplimiento o mora, están sometidos a los términos que la ley dispone para el cumplimiento del fallo.
En este sentido, es claro que la indemnización moratoria no está orientada a castigar al sujeto pasivo de una orden judicial por su incumplimiento. Así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación25, al señalar que: «[…] la Ley 244 de 1995 es precisa en fijar los términos con que cuenta el empleador para expedir el acto administrativo y pagar las cesantías definitivas a sus trabajadores cuando termina la relación laboral, pero en modo alguno esa disposición puede hacerse extensiva a las cesantías que se ordenan pagar en una sentencia judicial […]»» Es claro que la Ley 244 de 1995 no hace extensiva la sanción de que trata el parágrafo de su artículo 2.° a los eventos en que se ordenó el reconocimiento de cesantías por decisión judicial, porque el hecho generador de la sanción es el incumplimiento del empleador en pagar oportunamente las cesantías de sus trabajadores en los términos allí previstos. 18 Así lo indicó esta Sala en sentencia del 11 de mayo de 2023 en sentencia dictada dentro del proceso 08001- 23-33-000-2017-01380-01 (2219-2022). 9 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) Por todo lo anterior, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, pero por las razones aquí expuestas.
De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio enunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses por lo que, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 27 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Ricardo Cruz Vanegas Morón contra la ESE Hospital José David Padilla Villafañe de Aguachica, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO. Reconocer personería para actuar como apoderado del demandante al abogado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en los términos del poder allegado a 10 Radicación: 20001-23-33-000-2014-00336-02 (2285-2019) índices 26 y 27 de la plataforma Samai.
CUARTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ