Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) F.T: 193 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: JAIRO RAFAEL VILLALBA DE ÁNGEL Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, SALA DE CONJUECES, Y OTRO Temas: Acción de tutela en contra de providencias judiciales, mediante las cuales se rechazó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y fue confirmada esa decisión. Ausencia de defecto sustantivo e incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en relación con el defecto fáctico.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Jairo Rafael Villalba de Ángel instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la nulidad del Oficio DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, por medio del cual le fue negada su solicitud de reliquidación de su remuneración y de las prestaciones sociales, conforme a la declaratoria de nulidad de que fueron objeto algunos apartes de los decretos salariales de los años 1993 a 2007, relacionados con la prima especial (artículo14 de la Ley 4ª de 1992) aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó reconocer y pagar el 30 % de la asignación básica mensual dejada de cancelar, al haberse convertido, erróneamente, por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en prima especial, a partir del año 1993 y hasta la fecha en que permaneciera en el cargo de juez.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 7 de septiembre de 2018 el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio inadmitió la demanda, debido a que en el expediente no se encontraba ningún medio de convicción que evidenciara el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la interposición de los recursos administrativos que, de acuerdo con la ley, eran obligatorios.
Por lo anterior, la parte demandante presentó escrito de subsanación, en el cual manifestó que no era obligatorio el agotamiento del requisito de procedibilidad mencionado, comoquiera que la entidad demandada no le notificó en debida forma el acto administrativo controvertido, ya que solo efectuó la entrega material del mismo, sin levantar el acta de notificación personal en el que se informaran los recursos de procedían, la oportunidad para interponerlos y la autoridad a la que debían presentarse.
El 22 de noviembre de 2018 la autoridad judicial precitada rechazó la demanda, al concluir que no se encontraba satisfecho el requisito de procedibilidad, comoquiera que el hecho de que no se hubiese levantado el acta de notificación, en la cual se hiciera constar la fecha de notificación del acto y de los recursos que procedían, no era impedimento para que la parte demandante interpusiera los recursos correspondientes, habida cuenta que a aquel le fue suministrada copia del acto administrativo, en el cual se indicaban los medios judiciales para controvertirlo, por lo que la eventual irregularidad se entendía saneada por la notificación por conducta concluyente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 del CPACA.
Inconforme con la anterior decisión, el 29 del mismo mes y año la parte demandante presentó recurso de apelación y el 12 de noviembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Magdalena, Sala de Conjueces, confirmó la providencia de primera instancia. Decisión que fue notificada por estado electrónico el 4 de marzo de 2021. b) Inconformidad El accionante consideró que el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, al expedir las providencias del 22 de noviembre de 2018 y 12 de noviembre de 2020, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Para el efecto, adujo que aquellas autoridades incurrieron en las siguientes causales específicas de procedibilidad: 1.
Defecto sustantivo, (i) por la indebida aplicación del inciso 1.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, puesto que no era necesario exigir el agotamiento de los recursos, comoquiera que en la demanda no manifestó haber conocido la decisión administrativa desde un día específico, pues simplemente indicó, en los hechos, que en la parte final del acto cuestionado se observaba una constancia de recibo con una fecha, sin que se admitiera que este fue recibido por parte de aquel o de su apoderado, por lo que no puede considerarse que desde ese momento se configuró una notificación Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 por conducta concluyente de la decisión, ya que el sujeto que supuestamente recibió la decisión no se encuentra identificado, y (ii) por no acoger lo dispuesto en el inciso 2.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no garantizó las condiciones formales y sustanciales previstas en el artículo 67 ejusdem para agotar el ejercicio de los recursos administrativos correspondientes. 2.
Defecto fáctico, por valorar inadecuadamente la nota de recibido que se encontraba en el Oficio núm. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, debido a que no se cotejaron las firmas del demandante y de su apoderado con la que aparece en el oficio, y, en esa medida, es posible concluir que, primero, no fueron las personas que recibieron el documento que contenía el acto demandado, segundo, en la nota de recibido no es factible identificar el nombre y número de identidad de la persona que supuestamente recibió el oficio, tercero, el demandante nunca manifestó, en la demanda, que haya conocido la decisión desde la fecha que aparece referenciada en la nota de recibido y, cuarto, desde la presentación de aquellos, se reclamó el desconocimiento del principio de publicidad de las decisiones administrativas.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales previamente citados y, en consecuencia, requirió dejar sin efectos los autos proferidos el 22 de noviembre de 2018 y el 12 de noviembre de 2020 por el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, y, en su lugar, ordenar a las autoridades precitadas continuar el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2015-00457-00.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces. El conjuez Camilo David Hoyos, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, afirmó que en la providencia censurada se determinó que debía confirmarse la decisión de primera instancia, en atención a que el hecho de no haberse levantado acta de notificación del acto acusado, en el cual se indicara la fecha de la diligencia y los recursos procedentes, no era óbice para que la parte demandada los interpusiera, por cuanto le fue suministrada copia del acto acusado, donde se indicaban los medios de impugnación correspondientes, saneándose de este modo la irregularidad, con la notificación efectuada por conducta concluyente.
En esa medida, consideró que no se incurrió en yerro ni vulneración alguna de los derechos del accionante, al expedirse la providencia atacada. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Adicionalmente, sostuvo que el sentido y los fundamentos de la decisión cuestionada se encuentran plasmados en ella, sin que sea posible adelantar alguna discusión en sede de tutela, puesto que la misma fue objeto de un profundo escrutinio, al momento de resolverse la litis, y el mecanismo de amparo no puede emplearse como una tercera instancia para casos como el que hoy se estudia.
Sin embargo, solicitó, en el evento de que el juez constitucional estime necesario pronunciarse de fondo sobre las inconformidades alegadas, tener en cuenta los hechos y las razones que sirvieron de fundamento en la referida providencia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 6 de mayo de 2022 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la presente acción de tutela, puesto que, frente al defecto sustantivo, no se encontraba satisfecho el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que los argumentos que lo sustentaba no atacaban la razonabilidad de la aplicación normativa que las autoridades accionadas adoptaron para resolver la controversia, sino que se redujeron a insistir en las mismas posturas planteadas desde la demanda, el escrito de subsanación y el recurso de apelación, aspectos frente a los cuales los jueces naturales ya se pronunciaron, de manera que lo pretendido es reabrir discusiones de mera legalidad, que ya fueron debatidas en el proceso ordinario, y que están por fuera de la órbita del juez de tutela, por no involucrar, bajo la configuración de un defecto, la vulneración de derechos fundamentales.
Asimismo, en cuanto al defecto fáctico, afirmó que no se cumplen los presupuestos de subsidiariedad y relevancia constitucional, debido a que el accionante busca, a través de la acción de tutela, replantear la discusión sobre la valoración de los medios de prueba, con el fin de que se acredite el cumplimiento del requisito de procedibilidad que los jueces ordinarios consideraron incumplido, a partir de circunstancias relacionadas con la veracidad de la nota de recibido que se encuentra en el contenido del acto demandado, que no tuvieron la oportunidad de ser analizadas por dichas autoridades.
En esa medida, advirtió que no le compete al fallador constitucional emitir un pronunciamiento, pues estaría ignorando el escenario natural de protección de derechos fundamentales, esto es, el proceso ordinario, y consintiendo la negligencia de quien promueve el amparo, al no buscar agotar los mecanismos judiciales disponibles para el resguardo de sus garantías constitucionales.
Adicionalmente, resaltó que el peticionario invoca ese cargo, con la intención de ampliar los argumentos ya aducidos en el recurso de apelación interpuesto e incluso en el escrito de subsanación de la demanda radicado, y, en especial, exponer una teoría del caso, sobre la valoración probatoria de ese tipo de conflictos jurídicos, distinta a la que ya fue puesta en conocimiento, por parte de quien promueve la defensa de sus derechos, en el proceso ordinario, y que no tuvo la posibilidad de ser definida por el juez de la causa.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual afirmó que la demanda no recae sobre aspectos secundarios o triviales de un proceso, y mucho menos corresponde a una simple diferencia conceptual que riñe con el principio de la autonomía judicial, pues el reclamo de protección constitucional encuentra su génesis en una valoración judicial que restringe injustificadamente el derecho de acción y la garantía fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia. Al respecto, precisó que el agotamiento de los recursos administrativos está condicionado a la debida notificación de las decisiones, ya que el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 contiene un mandato claro e indiscutible, en el sentido de que la información respecto a la procedencia de los recursos debe suministrarse en el acta que documenta la diligencia de notificación personal, por lo que al no existir aquella, no puede enrostrarse al usuario el deber de interponer recursos ni la exigencia de términos para ejercerlos, porque el punto de partida lo constituye la consumación del principio de publicidad, el cual, en el caso concreto nunca se surtió. Asimismo, expuso que en el caso en concreto no se configuró la notificación por conducta concluyente, pues no existió acta de notificación personal, nunca ha convalidado el proceder irregular de la autoridad que expidió el acto y quien recibió informalmente la decisión administrativa no fue él. En ese orden de ideas, coligió que, con la omisión de realizar la diligencia formal de notificación personal y la entrega informal del acto a un tercero, cuya identidad se desconoce, la autoridad privó al actor de la posibilidad de ejercer los recursos y se coartó a sí misma el derecho de resolver las eventuales controversias de conveniencia o legalidad que se ciernen sobre la decisión. En este sentido, es claro el precepto contenido en el artículo 161, numeral 2, inciso 2.° de la Ley 1437 de 2011, que fue la norma, cuya aplicación omitió el juez en la providencia que motivó la presentación de la tutela.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Cuestión previa La Subsección considera oportuno explicar que si bien es cierto que, en principio, podría pensarse que hay lugar a manifestar un impedimento para pronunciarse sobre esta acción, debido a que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas providencias hoy pretenden controvertirse, se discute la inclusión de la prima especial fijada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, en una cuantía equivalente al 30 % de la asignación básica mensual, también lo es que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado5, al resolver los impedimentos formulados por los magistrados Guillermo Sánchez Luque y Nicolás Yepes Corrales, bajo el mismo argumento expuesto, determinó que debían declararse infundados, puesto que el asunto que se discute en esta sede constitucional no radica en una sentencia, en la que se haya estudiado el régimen salarial y prestacional previsto en la Ley 4a de 1992, sino en unos autos que examinaron, a partir de la normativa y de las pruebas del expediente, el cumplimiento de los requisitos para admitir una demanda, los cuales no guarda incidencia directa con los derechos o expectativas, de carácter laboral, que pudieran tener los funcionarios judiciales involucrados.
En esa medida, en aras de garantizar la celeridad propia de este mecanismo constitucional, la Subsección no manifestará su impedimento para conocer y tramitar la acción de la referencia. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se advierte que el estudio de fondo se centrará únicamente en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, al ser la autoridad judicial que confirmó la decisión adoptada por el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio, mediante la cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la parte accionante.
Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 5 Al respecto, se aclara que la sala de decisión fue integrada por el magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas y los conjueces Solmarina de la Rosa Flórez y Luis Ferney Moreno Castillo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.
¿La acción de tutela instaurada por el señor Jairo Rafael Villalba de Ángel cumple con el requisito de relevancia constitucional? 2. ¿El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, desconoció lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011? 3. ¿El accionante agotó el mecanismo de defensa judicial con el que contaba para discutir la inconformidad relativa al defecto fáctico? 4.
En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto, (III) defecto sustantivo, (IV) análisis de la decisión adoptada por el Tribunal accionado, (V) exigencia general de subsidiariedad, (VI) análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, (VII) perjuicio irremediable y (VIII) inexistencia de ese perjuicio en el caso bajo estudio.
Veamos: I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional6. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso.
En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo 6 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito. II. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto El señor Jairo Rafael Villalba de Ángel solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados por el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, al proferir las providencias del 22 de noviembre de 2018 y el 12 de noviembre de 2020, puesto que incurrieron en (i) defecto sustantivo, por la indebida aplicación del inciso 1.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, comoquiera que no debieron exigir el agotamiento de los recursos, en la medida en que en ninguna parte de la demanda aquel manifestó haber conocido la decisión administrativa desde una fecha específica y por no acoger lo dispuesto en el inciso 2.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no garantizó las condiciones formales y sustanciales para el ejercicio de los recursos administrativos correspondientes, y (ii) en defecto fáctico, al valorar inadecuadamente la nota de recibido que se encontraba en el Oficio núm. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015.
En sentencia de primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que el presente asunto carece de relevancia constitucional, puesto que, por un lado, los argumentos para fundamentar el defecto sustantivo se centraban en las mismas posturas planteadas desde la demanda, el escrito de subsanación y el recurso de apelación y de las cuales los jueces naturales ya se habían pronunciado, y, por el otro, en cuanto al defecto fáctico, se pretendía nuevamente plantear la discusión sobre la valoración probatoria.
Pues bien, en atención a lo expuesto, esta Subsección encuentra necesario examinar si en el presente asunto se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional, para lo cual es necesario reiterar que esta exigencia persigue tres finalidades, las cuales consisten en: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. En ese orden, al realizar una lectura integral del escrito inicial, la Subsección considera que no se trata de un asunto de mera legalidad; en segundo lugar, el accionante, con el anterior disenso, no pretende convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional ni reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario, sino que lo que busca es controvertir los argumentos consignados en las providencias, mediante las cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que, en su criterio, incurrieron en algunas de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales; y, en tercer lugar, tampoco se avizora que el propósito de aquel sea desconocer la autonomía e independencia del juez natural de la causa.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Así las cosas, la Subsección concluye que la presente acción goza de relevancia constitucional; de manera que, contrario a lo definido por el fallador de primera instancia, se encuentra superada esta exigencia. Por tanto, en los siguientes acápites, al encontrarse reunidos los demás requisitos generales de procedibilidad, con respecto al defecto sustantivo, se analizará de fondo esta causal y, adicionalmente, se examinará si el cargo relativo al defecto fáctico cumple el requisito de subsidiaridad. - Segundo problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, desconoció lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011? III.
Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos7, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones8: 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada o ha sido declarada inconstitucional. 2.
La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3. Se fija la magnitud de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5.
Se emplea una norma que, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.
IV. Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal accionado El señor Jairo Rafael Villalba de Ángel invocó la protección de sus derechos fundamentales, al considerar que el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y el Tribunal 7 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006 y SU-159 de 2002. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, al expedir las providencias del 22 de noviembre de 2018 y el 12 de noviembre de 2020, incurrieron en defecto sustantivo (i) por la indebida aplicación del inciso 1.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, puesto que no era necesario exigir el agotamiento de los recursos, comoquiera que en ninguna parte de la demanda manifestó haber conocido la decisión administrativa desde un día específico, pues simplemente se indicó, en los hechos, que en la parte final del acto cuestionado se observaba una constancia de recibo con una fecha, sin que se admitiera que este fue recibido por parte de aquel o de su apoderado, por lo que no podía considerarse que desde aquella se configuró una notificación por conducta concluyente de la decisión, ya que el sujeto que supuestamente recibió la decisión no se encuentra identificado, y (ii) por no acoger lo dispuesto en el inciso 2.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no garantizó las condiciones formales y sustanciales previstas en el artículo 67 ejusdem, para agotar el ejercicio de los recursos administrativos correspondientes.
Pues bien, para resolver las anteriores inconformidades, es necesario referirse a los argumentos en que se apoyó el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, en la providencia del 12 de noviembre de 2020, para confirmar la decisión adoptada el 22 de noviembre de 2018 por el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio, consistentes en rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el hoy accionante.
Así, se aprecia que la autoridad judicial referida, en la providencia hoy censurada, en primer lugar, explicó que el artículo 161 de la CPACA de 2011 previó como presupuesto de todo medio de control el agotamiento del requisito de procedibilidad atinente a la interposición de los recursos que, de acuerdo con la ley, son obligatorios contra el acto demandado.
Adicionalmente, señaló que los actos administrativos de carácter particular y concreto, por regla general, se publicitan con su notificación y en el caso en que este trámite se ejerza sin atender a las disposiciones reguladas en los artículos 66 al 73 ibidem no producirá efecto alguno. Al respecto, aclaró que el artículo 72 ejusdem prevé que cuando se notifica de forma irregular un acto administrativo esta se tendrá por no hecha.
Sin embargo, precisó que esta norma consagra la notificación por conducta concluyente, la cual ocurre cuando el interesado revela que conoce el acto, consiente la decisión o interpone los recursos legales. En ese orden de ideas, al analizar el caso en concreto, expuso lo siguiente: «[…] [c]onsiderando los elementos facticos de la demanda la parte demandante indicó que la parte accionada emitió respuesta en torno a la solicitud del oficio DESJ15- 1276 (sic) de fecha de 28 de mayo de 2015, la cual fue recibida conforme a lo afirmado en la demanda, es decir que la parte actora tuvo conocimiento de la decisión contenida en el acto demandado, pues, el mismo fue aportado con la demanda y en el mismo obra constancia de recibido de fecha 3 de junio de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así mismo, se debe precisar que el hecho de que no se hubiere levantado acta alguna de notificación en el cual se hiciera constar la fecha de notificación del oficio DESJ15- 1276 (sic) de fecha de 28 de mayo de 2015 y se informara sobre los recursos que procedían, no es obstáculo para que la parte demandada interpusiera los recursos correspondientes, habida cuenta que al actor le fue suministrada copia del acto administrativo demandado, en donde se indican los recursos correspondientes, y en consecuencia, la irregularidad advertida se encuentra saneada por la notificación efectuada por conducta concluyente […]» De lo anterior se desprende que el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, determinó que el demandante tuvo conocimiento de la decisión adoptada en el Oficio DESAJ15-1276, puesto que el mismo fue aportado con la demanda y en él obraba constancia de recibido del 3 de junio de 2015, por lo que el hecho de que no se hubiese levantado el acta de notificación personal, no impedía que se interpusieran los medios de impugnación correspondientes, comoquiera que en la copia del acto administrativo se indicaban los recursos procedentes en contra de dicha decisión. En esa medida, la Subsección considera que, contrario a lo sostenido por la parte accionante, la autoridad judicial precitada no realizó una indebida interpretación del inciso 1.° del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, comoquiera que, al analizar los elementos fácticos, definió que el accionante tenía conocimiento del acto administrativo, pues, se itera, con la demanda aportó copia del precitado Oficio, por lo que a pesar de que la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no levantó el acta de notificación personal, dicha irregularidad fue saneada con la notificación de conducta concluyente y, en esa medida, debía cumplirse la exigencia de procedibilidad, relacionado con la interposición de los recursos administrativos que, de acuerdo a la ley, eran obligatorios.
Así las cosas, se concluye que no le asiste razón al señor Villalba de Ángel sobre la configuración de la causal específica invocada, pues un análisis juicioso de esta permite concluir que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, no incurrió en ella. En consecuencia, se negará el amparo solicitado con respecto a la inconformidad sobre el defecto sustantivo. - Tercer problema jurídico ¿El accionante agotó el mecanismo de defensa judicial con el que contaba para discutir la inconformidad relativa al defecto fáctico? V. Exigencia general de subsidiariedad Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La jurisprudencia de la Corte Constitucional9 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. VI. Análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial El señor Jairo Rafael Villalba de Ángel afirmó que el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, al proferir las providencias del 22 de noviembre de 2018 y el 12 de noviembre de 2020, incurrieron en defecto fáctico, por la indebida valoración de la nota de recibido que se encontraba en el Oficio núm. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, debido a que no cotejaron las firmas del demandante y de su apoderado con la que aparece en el oficio, lo que hubiera permitido inferir que no fueron las personas que recibieron el documento que contenía el acto demandado, que en la nota de recibido no es factible identificar el nombre y número de identidad de quien supuestamente recibió el oficio, que el demandante nunca manifestó en la demanda que haya conocido la decisión desde la fecha que aparece referenciada en la nota de recibido y que desde la presentación de la demanda, se reclamó el desconocimiento del principio de publicidad de las decisiones administrativas.
Pues bien, como el fallador de primer grado determinó que la acción de tutela no superaba el requisito de subsidiariedad, frente al anterior reparo, esta Subsección considera imperioso, en primer lugar, definir si se encuentra satisfecho esta exigencia. Así, del recuento de las actuaciones judiciales realizado en precedencia, se advierte que el señor Jairo Rafael Villalba de Ángel, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00457-00, interpuso recurso de apelación en contra de la providencia emitida el 22 de noviembre de 9 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2018, mediante la cual el juez ad-hoc Jorge Charris Atencio, rechazó la demanda promovida por aquel, para lo cual expuso que desde la presentación de la demanda ha sido enfático en manifestar que el acto acusado nunca fue notificado en legal forma, pues a la fecha de presentación de ese recurso, no existía el acta en la que constara que fue informado de los recursos procedentes, el plazo y la autoridad ante la cual debían ser formulados.
Seguidamente, manifestó que el trámite de notificación es una carga que en la Ley 1437 de 2011 se atribuyó a la administración, con el objeto de garantizar el principio de publicidad y el debido proceso administrativo, cuyo trámite se encuentra consagrado en los artículos 66 y 67 del CPACA, donde se señala que si la publicidad de los actos administrativos se realiza sin observar los requisitos objetivos consagrados en ella, la notificación se entenderá inválida.
En ese contexto, se repara en que el desacuerdo planteado por el accionante en esta sede de amparo, consistente en que las autoridades judiciales accionadas valoraron de forma inadecuada la nota de recibido que se encontraba en el Oficio núm. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015 expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la oportunidad concedida para ello.
En efecto, nótese que el accionante en el recurso de apelación no expuso ningún argumento tendiente a que el ad quem estudiara ese desacuerdo. En ese orden de ideas, no es factible que, como lo pretende el accionante, en esta instancia se examine y se realice un pronunciamiento sobre dicha inconformidad, cuando al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no la alegó, pues, en principio, el demandante se encuentra obligado a proponer los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales que reclama, a través de las vías ordinarias previstas en la ley procesal, con el fin de que la autoridad judicial emita un pronunciamiento en torno a ello, situación que en el sub lite no ocurrió. Esclarecido lo anterior, es relevante precisar que la acción de tutela no puede utilizarse para subsanar los errores cometidos en la defensa de las partes procesales o para revivir instancias que se encuentran debidamente resueltas, al no haber ejercido su defensa en debida forma, ya sea por negligencia o descuido de quien solicita el amparo constitucional, porque de ser así, se vulneraría el derecho al debido proceso de los demás intervinientes en el proceso y se desnaturalizaría el carácter excepcional y subsidiario de esta acción. Por tanto, se concluye que la acción de la referencia no cumple con el requisito general de subsidiariedad para la procedibilidad de la tutela en contra de providencias judiciales, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, antes de formular el mecanismo de amparo.
En todo caso, se procederá a verificar si se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general y amerite estudiar de fondo el presente asunto. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 - Cuarto problema jurídico ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? VII.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional10, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.
Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. VIII.
Inexistencia de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se repara en que la accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable. Igualmente, se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar la existencia de una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, ni se dan los presupuestos para considerar una afectación o amenaza urgente de los derechos fundamentales que el peticionario reclama, por lo cual no es posible analizar el asunto de fondo, máxime si se tiene en cuenta que aquel tampoco explicó las razones por las cuales no agotó adecuadamente el mecanismo judicial con el que contaba para resolver lo alegado en esta sede constitucional, lo que lleva a concluir que no hay lugar a estudiar el fondo del presente asunto, en atención al carácter residual de esta acción de amparo.
En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación, únicamente en cuanto declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Jairo Rafael Villalba de Ángel en contra del juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, en relación con el defecto sustantivo por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03892-01 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 para, en su lugar, negar el amparo solicitado, y confirmarla en lo demás, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación, únicamente en cuanto declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Jairo Rafael Villalba de Ángel en contra del juez ad-hoc Jorge Charris Atencio y del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, en relación con el defecto sustantivo por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, para, en su lugar, negar el amparo solicitado, y confirmarla en lo demás, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF