1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: LEYDI TATIANA OROZCO PARRA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / IMPROCEDENCIA – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por la señora Leydi Tatiana Orozco Parra, actuando por conducto de apoderado, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 22 de noviembre de 2024 la parte accionante presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
La señora Leydi Tatiana Orozco Parra presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Hospital Luis Ablanque de la Plata E.S.E. de Buenaventura, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo ficto, configurado el 4 de febrero de 2022 por la falta de respuesta a la petición del 3 de noviembre de 2021, que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y sanción moratoria adeudadas por la entidad. 3.
El proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Mixto de Buenaventura que, por medio de sentencia del 18 de septiembre de 2023, declaró la caducidad del medio de control y se inhibió de resolver el asunto. Contra dicha 1 Que ingresó para fallo el 4 de diciembre de 2024. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 decisión la parte vencida interpuso apelación, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, a través de providencia del 15 de mayo de 2024, confirmó lo fallado en primera instancia. Pretensiones 4.
Solicita la parte accionante lo siguiente: “2.1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que ha sido vulnerado a la accionante con la expedición de la sentencia de segunda instancia del 15 de mayo de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, según las razones que serán explicadas. 2.2.
Consecuente con lo anterior, dejar SIN EFECTO alguno la sentencia de segunda instancia del 15 de mayo de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA. 2.3. Finalmente, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia que decida de fondo el presente asunto, proceda a proferir una sentencia de remplazo en la que se analicen de fondo las pretensiones formuladas en la demanda, dando el valor probatorio que corresponde a la petición del 3 de noviembre de 2021, a través de la cual se solicitó al HOSPITAL LUIS ABLANQUE DE LA PLATA E.S.E. el reconocimiento de la sanción moratoria conforme lo dispone la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, la cual no fue valorada por esa Corporación, por cuanto decidió contabilizar el término de caducidad a partir de una respuesta emitida por el HOSPITAL el día 30 de diciembre de 2019, a pesar de que ello no era procedente, según se explicará”.
(sic en toda la cita) Fundamentos de la demanda de tutela 5. La parte demandante alega que con la sentencia del 15 de mayo de 2024 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, puesto que no tuvo en cuenta que la señora Leydi Tatiana Orozco Parra, mediante otro profesional del derecho, solicitó “el reconocimiento pago de las prestaciones sociales adeudadas y en esa petición se incorporó el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías”. 6.
Manifiesta que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, no puede existir sanción moratoria sin que previamente se haya solicitado el pago de las cesantías como prestación definitiva, por lo que considera que el abogado que la asesoró erró en “la radicación de la petición formulada el 6 de marzo de 2019 al incluir la solicitud de pago de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías en la misma petición en la que estaba pidiendo la liquidación y pago de esa prestación por retiro definitivo; pues se insiste, al no haberse solicitado antes las cesantías, aún no se había causado una sanción que pedir”. 7.
Aduce que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca también erró al valorar la prueba documental contenida en las peticiones presentadas por la parte Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 accionante y los actos administrativos que surgieron de ellas “–expreso (del 30 de diciembre de 2019) y ficto (configurado el 4 de febrero de 2022)–“, pues argumenta que “en la primera petición formulada el 6 de marzo de 2019 se pidió la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006, cuando quedó demostrado que ello no es cierto y que la entidad dio respuesta negativa mediante el acto administrativo del 30 de diciembre de 2019, a pesar de que según se probó esa negativa se circunscribió a la sanción del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo”. 8.
Por lo anterior, encuentra que la conclusión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no es correcta, debido a que el acto administrativo del 30 de diciembre de 2019 “no resolvió lo atinente a la sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006, porque no se solicitó expresamente; además no se había causado para ese momento”; luego entonces, manifiesta que el acto a demandar era el ficto generado por la no respuesta a la petición del 3 de noviembre de 2021 en la que sí se solicitó el pago de la sanción contemplada en la Ley 1071 de 2006.
Trámite en primera instancia 9. Por medio de auto del 25 de noviembre de 2024 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como accionado, y al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura (Valle del Cauca) y al Hospital Luis Ablanque de la Plata E.S.E. de Buenaventura.
De igual modo, se ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Intervenciones 10. El Hospital Luis Ablanque de la Plata E.S.E. de Buenaventura solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto el Consejo de Estado ha mencionado que no existe una relación o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado en situaciones en las que “el acto demandado no es aquel que niega el pago de la liquidación definitiva de prestaciones sociales, sino aquel que resuelve la revocatoria del expedido de forma primigenia”. 11.
Sostuvo que las valoraciones que hicieron los despachos de primera y segunda instancia dentro del proceso ordinario fueron correctas y resaltó que, según la reiterada y abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional, este sólo nace con una inadecuada o errónea valoración probatoria, cuando existe ausencia en la valoración de una prueba que pueda dar fe de los supuestos fácticos del proceso, cuando simplemente deja de decretarse o practicarse sin justificación alguna, o cuando se le da un alcance distinto al que la prueba arroja conforme al objeto del litigio, situaciones todas que no se adecuan por completo al sub examine, por lo que con esta acción se pretende revivir el debate probatorio y jurídico de las providencias atacadas.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 12. El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura realizó un recuento de las actuaciones adelantadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 76109-33-33- 002-2022-00096-00.
Expuso que, desde que esa instancia judicial avocó el conocimiento del asunto, garantizó los derechos de las partes en contienda y, “después de analizar juiciosamente las pruebas obrantes en el expediente” y considerar el marco jurídico y jurisprudencial que regula la materia, adoptó una sentencia conforme a derecho que después fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 13.
Las demás partes guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 14. De conformidad con lo expuesto, la Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en la presente acción por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 15. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2. 16.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber3: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 17.
Revisada la demanda, se evidencia que la señora Leydi Tatiana Orozco Parra acudió a la acción de tutela con el propósito que se estudie nuevamente si, como se discutió en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez de lo contencioso administrativo incurrió en un error al concluir que debió 2 Sentencia T–422 de 2018. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 demandarse el acto administrativo del 30 de diciembre de 2019 durante los cuatro meses siguientes y no el ficto que surgió de la segunda petición de reconocimiento y pago de la sanción contemplada en la Ley 1071 de 2006, y que por tanto había operado la caducidad. 18.
Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la providencia de segunda instancia, a saber: “[…] 1- Que una cosa es la solicitud del pago de la liquidación de prestaciones sociales y otra muy distinta es la solicitud del pago de una sanción moratoria.
Por ello debe tenerse en cuenta que el día 06 de marzo de 2019 tal y como lo informa el material probatorio se solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías, intereses y demás derechos laborales a que tenía derecho la demandante los cuales de por demás -se aclara- podían solicitarse y demandarse dentro de los 3 años siguientes a la finalización de la relación laboral pudiendo incluso interrumpirse por un periodo igual. 2- Que por ello el acto administrativo o respuesta de fecha 30 de diciembre de 2019 lo único que hizo fue liquidar las prestaciones sociales solicitadas, sin que comportara como mal lo infiere el juez, en una respuesta a la sanción moratoria; además, con todo respeto porque era ilógico ya que como todos sabemos la sanción conforme los términos explicados en la demanda tiene su origen a partir del acto que reconoce las cesantías solicitadas. 3- Por todo lo anterior, fue que la accionante al ver que no le pagaron sus prestaciones sociales entre ellas las cesantías y sus intereses, se vio avocada necesariamente a solicitar ahora sí ante la administración para el día 3 de noviembre de 2021 la SANCIÓN MORATORIA, sin que se haya obtenido respuesta frente a tal pedimento.
Por otro lado, en cuanto a la prescripción de los derechos laborales debe tenerse en cuenta que en virtud de la sentencia CE-SUJ2 No. 004 de 2016 de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se unificó el criterio jurisprudencial para señalar que en los asuntos relativos a sanción moratoria el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral sería la disposición que debe invocarse al efecto.
Bajo ese contexto, al haberse solicitado de manera independiente por un lado el pago tanto de la LIQUIDACIÓN por sus derechos laborales (ya liquidada por la entidad con ocasión a la culminación de su trabajo), y por otro la SANCIÓN MORATORIA es claro que el juez debió proceder por un lado a analizar el pago de la primera pretensión y si había o no derecho habida cuenta de que la demandante podía reclamarlos dentro de los 3 años siguientes a la finalización de la relación laboral, esto es, que al haber terminado su relación el 9 de noviembre de 2018 tenía para presentar reclamación hasta el día 9 de noviembre de 2021 (3 años), término que se vio interrumpido por un periodo igual con ocasión a la petición del 6 de marzo de 2019, pudiendo en esa medida reclamar ahora sí judicialmente el derecho prestacional hasta el día 6 de marzo de 2022.
Ahora bien, en cuanto al tema de la SANCIÓN MORATORIA si bien este debía ser reclamado judicialmente dentro de los 4 meses siguientes a su Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 respuesta so pena de la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad, lo cierto es que, -como se indicó- la solicitud DE SANCIÓN se radicó el día 3 de noviembre de 2021 y sobre ella no se obtuvo respuesta alguna.
Se insiste, una cosa es solicitar el pago de prestaciones sociales y salarios, y otra cosa muy distinta es solicitar una sanción. […]”. 19. Aspectos que fueron analizados y resueltos de manera razonada en la providencia del 15 de mayo de 2024, que decidió el recurso de apelación, bajo los siguientes fundamentos: “30. Está demostrado que la vinculación de la demandante con la ESE demandada terminó el 09 de noviembre de 2018.
Que mediante derecho de petición presentado el 06 de marzo de 2019 solicitó el pago de las prestaciones sociales. 31.Mediante oficio del 30 de diciembre de 2019, el Hospital demandado reconoció que adeudaba $13.818.706 por concepto de prestaciones sociales correspondiente al periodo laborado del 10/11/2017 al 09/11/2018 y negó el pago de la sanción mora: “Con respecto a la solicitud de cancelación de indemnización por falta de pago, le preciso: ‘debe indicarse que no corresponde al empleador determinar si procede o no la indemnización moratoria consagrada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, pues en todo caso es una decisión que corresponde al juez de la república, previo análisis que realice de la conducta del empleador’ (…) Por lo tanto, al tratarse de derechos inciertos que no cuentan con reconocimiento directos de la administración a través de acto administrativo, ni le es dable a esta hacerlo directamente como empleador no podemos reconocerle la indemnización moratoria (…)”. 32.
Ahora bien, el 03 de noviembre 2021 la demandante insistió en el pago de la sanción moratoria: Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 33. En este punto de la sentencia cabe resaltar que el oficio del 30 de diciembre 2019, fue el que negó el pago de la sanción moratoria que ahora reclama en la demanda, sin embargo, no fue demandado. 34.
Aunque el oficio del 30 de diciembre de 2019 se refirió a la indemnización moratoria del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, lo cierto es que fue en respuesta al derecho de petición del 22 de agosto de 2018 en el que la demandante había solicitado el pago de “la sanción moratoria”; es decir, consolidó la postura de la entidad de no pagar la sanción moratoria. 35.
Así las cosas, el término de caducidad empezó a correr el 31 de diciembre de 2019 y se completó el 16 de agosto de 2020, pues los 4 meses, empezaron a correr el 31 de diciembre 2019 hasta el 16 de marzo de 2020, en virtud de la suspensión de los términos por motivos de la pandemia del Covid-19, reanudados a partir del 1 de julio de esa anualidad. 36.
La demanda debía presentarse hasta el 16 de agosto de 2020. 37. La solicitud de conciliación se presentó el 25 de marzo de 2022 ya estructurada la caducidad, tal como lo consideró la juez de instancia”. 20. En este contexto, la Sala estima que la tutela ejercida por la accionante busca prolongar el debate ante el juez natural, como si se tratara de un recurso ordinario, situación que claramente escapa de la competencia del juez de tutela, ya que no hay argumento que identifique la cuestión debatida como un asunto de genuina relevancia constitucional. 21.
En conclusión, la Subsección considera que la intención de la parte demandante es someter a un nuevo análisis lo que ya ha sido definido de manera válida y Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06406-00 Accionante: Leydi Tatiana Orozco Parra Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 razonable por el juez natural de la causa, lo que lleva a la improcedencia de la acción de tutela mencionada debido al incumplimiento del requisito mencionado anteriormente. 22.
Así las cosas, de conformidad con lo anterior, se declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Leydi Tatiana Orozco Parra, actuando por conducto de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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