1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – tercera instancia. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Henry Bautista Hernández contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro.
I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1. El 9 de septiembre de 2024, el señor Henry Bautista Hernández, a través de apoderado judicial, presentó demanda de tutela2 contra el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Pretende que se dejen sin efectos las sentencias del 23 de abril y 6 de agosto de 20243, proferidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho4 que promovió contra del Ministerio del Interior, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo5 a través del cual se le negó el reconocimiento de una relación laboral. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Invocó sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y “derechos laborales”. 3 Notificada el 22 de agosto de 2024. 4 11001-33-35-025-2022-00175-00/02. 5 Oficio OFI2020-5412-OAJ-1400 del 28 de febrero de 2020 emitido por el Ministerio del Interior.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2. El asunto lo conoció el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que mediante sentencia del 23 de abril de 2024 negó las pretensiones de la demanda, al estimar que el requisito de subordinación no se logró acreditar.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D confirmó la decisión de primera instancia en similares términos. 3. La parte actora indicó que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al no examinar en forma exhaustiva el caso, y avalar que el Juzgado escindiera la demanda en 3, y la repartiera a despachos judiciales diferentes, cuando la demanda era una sola: la Nación. 4.
Por otra parte, adujo que en ambas instancias omitieron la efectiva, debida y completa valoración de las pruebas testimoniales, que son la base del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostiene que las mismas daban cuenta de la continua subordinación o dependencia; siendo lo más notorio que fue sometido al cumplimiento de un horario superior a las 8 horas.
Asimismo, se le exigía la suscripción de una planilla previa al ingreso a su lugar de trabajo, a la hora de salida y regreso del almuerzo, y una vez terminada la jornada laboral. Eso quedó consignado en el testimonio de María Mesa Villota, ex funcionaria de la entidad. 5. Adicionó que las labores que realizaba se regulaban por el manual de funciones de empleos de la entidad estatal, y las mismas eran propias del objeto social del Ministerio, aunado a que las realizó desarrolló con instrumentos, herramientas, equipos y dentro de las propias instalaciones de la entidad estatal, donde se le impartieron directrices, instrucciones y lineamientos bajo la instrucción de un superior. 6.
Arguyó que las pruebas a destacar son las testimoniales, pues las documentales “son las certificaciones de la existencia de la relación laboral dentro del proceso”. Informó que el Ministerio del Interior no aportó al proceso los documentos claves y relevantes que tenía en su poder, a pesar de que tanto en la demanda como para la diligencia de interrogatorio de testigos se les pidió, con lo cual incurrió en una falta contra la lealtad procesal; aspecto respecto al cual el Tribunal guardó silencio. 7.
Finalizó diciendo que para el caso en cuestión la legislación aplicable no era la Ley 80 de 1993, sino el Código Sustantivo del Trabajo. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 8. Por auto de 13 de septiembre de 20246, se admitió la presente acción y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas. También se vinculó Ministerio del Interior en calidad de tercero interesado.
Se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 6 Notificado el 18 de septiembre de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 (i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D7 9.
Indicó que confirmó la decisión del A quo, al considerar que las pruebas obrantes en el plenario, con las cuales se pretendió desvirtuar la relación jurídica originada en los contratos de prestación de servicios, no resultaban suficientes a la hora de demostrar el vínculo laboral, comoquiera que si bien se acreditaron los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración, no ocurrió lo mismo con el requisito determinante de la subordinación. En tal sentido es claro que la tutela pretende emplearse como una tercera instancia. 10.
Respecto al argumento referente a que resultaba incomprensible que se hubiesen desarticulado las pretensiones de la demanda inicial, señaló que dicho asunto ya fue decidido por esa Corporación mediante providencia del 14 de marzo de 2023. (ii) Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá8 11. Señaló que negó las pretensiones al considerar que el material probatorio recaudado no fue contundente ni suficiente para demostrar que el señor Bautista Hernández estuvo sometido a la continua subordinación y dependencia de la Administración, toda vez que las documentales aportadas como los contratos, actas de supervisión, pagos de seguridad social y legalización de gastos no exhiben la desnaturalización de la relación contractual, pues solo dan cuenta del desarrollo histórico de la vinculación. 12.
Respecto a la orden de escindir las demandas, explicó que la misma obedeció a una indebida acumulación de pretensiones que no cumplía con lo dispuesto en el artículo 88 del C.G.P., toda vez que el demandante pretendía que se declarara la existencia de una relación laboral con tres entidades distintas -Ministerio del Interior, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- entidades independientes y autónomas, donde existieron circunstancias de modo, tiempo y lugar diferentes, y los contratos se efectuaron con salarios, horarios, jefes, protocolos y manual de funciones propios.
(iii) Ministerio del Interior9 13. Expresó que la acción de la referencia es a todas luces improcedente en lo que respecta a esa cartera ministerial, toda vez que del escrito de tutela se colige que esa autoridad administrativa no ha vulnerado, ni amenaza con vulnerar los derechos fundamentales de la parte actora. Solicitó ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no existe nexo de causalidad entre la presunta 7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 5 folios. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 3 folios. 9 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 12 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 vulneración de los derechos fundamentados invocados por la parte actora y su proceder. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 14.
No se accederá a la solicitud de desvinculación del Ministerio del Interior, en la medida en que fue vinculado al presente asunto como tercero con interés, debido a que es la entidad demandada dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se profirió la sentencia objeto de cuestionamiento, y cualquier decisión podría afectar sus intereses.
D. Análisis del caso concreto 15. La Sala declarará improcedente la tutela por falta de relevancia constitucional. Resulta evidente que la parte actora pretende convertir esta acción en una tercera instancia. 16. Se observa que en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 23 de abril de 2024, el demandante también alegó que los testimonios recaudados dan cuenta de la existencia de los tres elementos de la relación laboral y, específicamente, que con el de la señora María Constancia Meza Villota se demuestra la subordinación, en tanto le exigieron el cumplimiento de órdenes de un superior, tuvo que cumplir un horario -controla por planillas-, y desarrollaba funciones de un empleado de planta.
Del mismo modo, expuso su inconformidad por haberse escindido su demanda. 17. Dichos reparos fueron resueltos en el fallo acusado. Sobre los mismos, el Tribunal sostuvo que de los testimonios rendidos por la señora Meza Villota y el señor Óscar Mosquera Feria no se lograban obtener elementos de juicio suficientes que llevaran a concluir que el demandante se encontraba efectivamente bajo la continua subordinación por parte de la entidad demandada, pues las afirmaciones relacionadas con que acataba las instrucciones de un jefe, que desempeñaba las actividades empleando los elementos suministrados por la entidad o el eventual cumplimiento de un horario, corresponden a circunstancias que no limitan por sí solas su independencia o autonomía para la ejecución de las actividades pactadas; por lo que no constituían prueba suficiente para la formación del convencimiento sobre la verificación de la exigida subordinación, máxime cuando no se allegaron al plenario pruebas documentales que corroboraran lo dicho por los testigos. 18.
En lo relacionado con las manifestaciones hechas por el demandante en el interrogatorio de parte, hizo énfasis en la sentencia SL637-2024 del 26 de febrero de 2024 dictada por la Corte Suprema de Justicia, donde se indicó que no es un medio de convicción por cuanto vulneraría el principio según el cual la parte no puede Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 fabricar su propia prueba.
Además, afirmó que no obraban dentro del plenario otros medios probatorios que permitieran su valoración en conjunto. 19. Continuó diciendo que la parte actora alegó que se observaba la subordinación por la imposición de un horario de trabajo, labores supervisadas y elaboración de informes; frente a lo cual explicó que la presentación de los informes a cargo del contratista es un deber enmarcado dentro de las obligaciones contractuales para poder obtener el pago de los honorarios, en la medida que se exige el cumplimiento a entera satisfacción de su gestión, lo cual tenía que ser verificado por el supervisor o coordinador del contrato.
Además, el Consejo de Estado10 ha manifestado que el cumplimiento de un horario o la recepción de instrucciones sobre la ejecución del contrato, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, pues en algunos casos, dichas acciones hacen parte de las relaciones de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio contratado. 20.
Adicional a lo anterior, estableció que el juez en la sentencia recurrida analizó la totalidad de las pruebas aportadas legalmente dentro del proceso, entre las cuales se encontraban las testimoniales, confrontando la versión de los hechos dada por los deponentes con los documentos obrantes en el plenario, las cuales fueron valoradas bajo las reglas de la sana crítica. 21.
Por otra parte, en cuanto a la función para la cual fue contratado el accionante, advirtió que no obraba prueba dentro del plenario que permitiera inferir que dichas labores eran ejecutadas exclusivamente por personal de planta de la entidad demandada. Consideró que la falta de actividad probatoria que demostrara que el demandante debió cumplir órdenes e instrucciones por parte de sus superiores, si le efectuaron llamados de atención o se le impusieron memorandos, entre otros, imposibilitó la verificación de este elemento necesario para la declaración perseguida. 22.
Seguidamente indicó que, en relación con el tiempo de duración de los contratos de prestación de servicios, aquellos se mantuvieron por aproximadamente 9 meses, lo cual estaba en consonancia con lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, que definió el concepto de término estrictamente indispensable de que trata el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 23.
Finalmente, respecto al argumento de la parte demandante relativo a que “resulta incomprensible que sin razón legal alguna se hubiesen desarticulado las pretensiones de la demanda inicial”, sostuvo que dicho asunto ya había sido decidido por la Corporación mediante providencia del 14 de marzo de 2023, por medio de la 10 Hizo relaciona a la sentencia del 13 de febrero de 2014, Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, Radicación número: 68001-23- 31-000-2010-00449-01(1807-13).
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró la indebida acumulación de pretensiones y ordenó escindir la demanda. 24.
Conforme con lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada resolvió de forma razonable y sustentada el asunto puesto a su consideración dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta las escasas pruebas documentales allegadas al plenario, los testimonios y la declaración de parte.
Cuestión diferente es que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, considerara que dichos los elementos probatorios no eran suficientes para encontrar acreditado el elemento de la subordinación; pues si el demandante pretendía desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado, estaba obligado a probar los argumentos expuestos en la demanda. 25.
Ahora, a pesar de que el actor alude que se omitió la valoración de los testimonios, especialmente el de la señora María Constancia Meza Villota, la Sala observa que aquella afirmación es contraria a la verdad, pues en el fallo no solo se citó lo dicho por aquella, sino que al momento de analizarlo, la accionada consideró que junto con el otro testimonio y la declaración de parte, no eran suficientes para concluir que el demandante se encontraba efectivamente bajo subordinación, debido a que no allegó al plenario pruebas documentales que corroboraran lo declarado.
Ello deja ver que existió un análisis de todas las pruebas aportadas al plenario, pero contrario a lo pretendido por el actor, las mismas no llevaban al convencimiento de la configuración del elemento de subordinación. 26. Del mismo modo, se observa que la parte accionante pretende que se tenga por probado el tercer elemento de la relación laboral exclusivamente con los testimonios y la declaración de parte, cuando es claro que tenía a su cargo el deber de allegar los documentos que corroboraran sus afirmaciones y no lo hizo.
Máxime cuando alega que cumplía horarios y firmaba una planilla de entrada y salida de su trabajo, pero no allegó ese supuesto documento; o que cumplía con las mismas funciones de un empleado de planta, pero no adjuntó el manual de funciones que regula los empleos del organismo, u otro documento que permitiera inferir que las labores que ejecutaba eran exclusivamente del personal de planta de la entidad demandada. 27.
Aunado a lo anterior, también se ve que reprocha el hecho que el Ministerio del Interior supuestamente no aportó al proceso documentos claves y relevantes que tenía en su poder. Sin embargo, al revisar el proceso ordinario allegado en préstamo, se advierte que aquella afirmación no es acorde con la realidad, pues la única prueba documental solicitada y decretada en la audiencia inicial que estaba en cabeza del señalado Ministerio, era el expediente administrativo del actor.
El mismo fue aportado en la audiencia de pruebas del 20 de marzo de 2024, y se incorporó al proceso en debida forma; decisión que fue notificada en estrado sin que se haya presentado Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 recurso alguno. Por lo que en esa misma audiencia se cerró la etapa probatoria, disposición contra la cual tampoco se presentaron recursos. 28.
Por ende, no se vislumbra cuál fue la prueba que no allegó el Ministerio demandado, ni el accionante lo indica de forma expresa; así como no explica el motivo por el cual aquellas tenían la potencialidad de cambiar la decisión objeto de reproche. Sumando al hecho que tal debate debía surtirse en la etapa procesal respectiva, es decir, antes de cerrarse la etapa probatoria, momento en el cual guardó silencio. 29.
En cuanto a la decisión de escindir la demanda en 3 procesos distintos, tal como lo expresaron las accionadas en sus contestaciones y se pudo comprobar con el expediente allegado en préstamo, ese aspecto fue definido en una providencia previa. Por auto de 28 de noviembre de 2022, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó la admisión parcial del asunto por considerar que había una indebida acumulación de pretensiones.
Esa decisión fue apelada por la parte actora, y en proveído de 14 de marzo de 2023, la Sección Segunda - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la apelación presentada por el demandante y ordenó dar trámite al recurso como uno de reposición. De acuerdo a ello, en auto de 2 de mayo de 2023 el Juzgado decidió no reponer la providencia de 28 de noviembre de 2022. 30.
En ese sentido, frente a dicho reparo no solo se evidencia la intención de instrumentalizar la tutela como una tercera instancia, en tanto el Tribunal absolvió ese punto en la sentencia; sino también es evidente que corresponde a una decisión que ya había sido superada en unos proveídos específicos que no fueron cuestionados a través de este mecanismo constitucional, y el actor tampoco formuló en su momento alguna objeción constitucional al respecto. 31.
Finalmente, respecto a la aplicación de la Ley 80 de 1993 y no del Código Sustantivo del Trabajo, es claro que al no haberse encontrado configurado el elemento de subordinación y, por ende, la existencia real de una relación laboral entre el demandante y la entidad demandada no era necesaria su aplicación. 32. En consonancia con lo anterior, se aprecia que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden en realidad, a una mera discrepancia sin incidencia constitucional, que descarta la intervención del juez de tutela. 33.
En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces naturales de la causa. Razón por la cual declarará improcedente la presente tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04806-00 Accionante: Henry Bautista Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 34.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF