Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2024) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos Demandado: Distrito de Santiago de Cali Tema: Reajuste Salarial.
Sobresueldo 15% maestro de práctica docente y/o maestro consejero Sentencia de segunda instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Clara Elisa Rengifo de Hoyos presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto negativo o presunto por la falta de respuesta de la entidad demandada a la petición del 23 de enero de 2013, por medio de la cual solicitó el reconocimiento del sobresueldo o bonificación equivalente al 15% de su asignación básica por su condición de maestra consejera y/o maestra de práctica docente. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento del sobresueldo equivalente al 15% de su asignación 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos básica por ocupar el cargo de maestra consejera y/o maestra de práctica docente, a partir de enero de 2003; ii) el pago de los intereses moratorios a los que haya lugar y de la indexación de las sumas que resultaren de la condena según lo previsto en el CPACA; y iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos dispuestos en los artículos 192 y siguientes ibidem. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se indicaron los siguientes: 3.1. Clara Elisa Rengifo de Hoyos, a través del Decreto 1255 de 1995, modificado por la Resolución 0136 de ese año, fue incorporada como maestra consejera en la Escuela Joaquín de Caicedo y Cuero, anexa a la Normal de Varones de Cali, hoy Normal Superior de Santiago de Cali, donde al momento de la presentación de la demanda seguía ejerciendo ese cargo. 3.2.
Por tal función, el departamento del Valle del Cauca le reconocía un 15% de sobresueldo adicional sobre su asignación básica mensual; sin embargo, a partir del año 2003 se le dejó de pagar al haber sido «incorporado al Ente Territorial de Santiago de Cali» [sic] a través del Decreto 0500 del 21 de octubre de 2003. 3.3. A través de diferentes escritos, el último del 23 de enero de 2013, ha solicitado a la entidad demandada el reconocimiento y pago, a partir de enero de 2003, del sobresueldo o bonificación en un 15% de su asignación básica por su condición de maestra consejera y/o maestra de práctica docente; sin embargo, la petición no fue contestada. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; y 115 de la Ley 115 de 1994; y los decretos 244 de 1972; 386 de 1990; 624 de 1980; 52 de 1994; 82 de 1995; 45 de 1996; 45 de 1997; 47 de 1998; 51 de 1999; 2729 de 2000; y 2713 de 2001. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente2: 5.1.
De conformidad con las normas que han regulado el régimen salarial y prestacional de los docentes, dentro de las que se encontraban los decretos 47 de 1998 y 51 de 1999, los maestros de práctica docente o consejeros han tenido derecho a percibir un sobresueldo del 15% sobre la asignación mensual, cuyos 2 Folios 49 a 52. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos requisitos para su concesión eran haber sido nombrado con anterioridad al 31 de diciembre de 1996 en establecimientos de educación primaria que estuvieran anexos a los de educación media en bachillerato pedagógico y ejercer las funciones propias del cargo. 5.2.
En el caso concreto, estaba demostrado i) que el ingreso de la actora a la docencia como maestra consejera se dio en el año 1994 por nombramiento a través del Decreto 1255 de ese año; y ii) el ejercicio de ese cargo, que al momento era en la Escuela Joaquín de Caicedo y Cuero anexa a la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali. 5.3.
Los decretos 45 de 1997, 47 de 1998, 51 de 1999, 2729 de 2000 y 2713 de 2001, que fijaron la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente [Decreto 2277 de 1979], expedidos por el gobierno nacional con base en la Ley 4 de 1992, establecieron lo siguiente: «A partir del 1º de enero de 2001, quienes desempeñen los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirán un porcentaje adicional, calculado sobre la asignación básica que les corresponda según el grado en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, así: […] o) Docentes nombrados como maestros de práctica docente en los establecimientos educativos de educación básica primaria, anexos a establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejerzan las funciones propias de este cargo y acrediten título docente, el 15%. […] Parágrafo 1°.
En virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, sólo quienes a 31 de diciembre de 1997 desempeñaban los cargos contemplados en los literales n), o) y p) del presente artículo, continuarán percibiendo el porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos». 5.4. Así entonces, le asistía el derecho al reconocimiento del sobresueldo o bonificación del 15% adicional sobre su asignación básica por su condición de maestra consejera o maestra de práctica docente. 1.2.
Contestación de la demanda 6. El Distrito de Santiago de Cali se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones3: 3 Folios 130 a 147. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 6.1. La entidad territorial no continúo con el pago del sobresueldo del 15% en consideración a que el Decreto 688 del 10 de abril de 2002, por medio del cual «se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial», no lo estableció para los maestros de práctica docente. 6.2.
A través de la directiva ministerial 11 del 16 de junio de 2009, respecto de la identificación, liquidación y pago de las deudas laborales por concepto de salarios y prestaciones sociales con los docentes, directivos docentes y administrativos del sector educativo, el Ministerio de Educación Nacional estipuló de podían ser pagadas siempre y cuando estuvieran debidamente soportadas y certificadas por la entidad, en virtud de lo establecido en las leyes 812 de 2003 y 1157 de 2007. 6.3.
En atención a esa directiva, la Secretaría del Distrito de Santiago de Cali procedió a reportar las deudas laborales, entre ellas el 15% por concepto de sobresueldos de maestros consejeros. 6.4. Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2009IE19923 del 13 de agosto de 2008, consideró que «a partir del año 2002 los Decretos de salarios no contemplan la bonificación del 15% para los maestros de práctica docente en consideración a que las normas debieron reestructurarse por mandato de la ley 115 de 1994, así como por la definición de planta de personal ordenada por el Decreto 3020 de 2002 por tanto cambiaron para los docentes sus funciones y en consecuencia los entonces “maestros de práctica docente “ya no existen y por ende el reconocimiento y pago del porcentaje adicional objeto de consulta carece de soporte normativo”» [sic]. 6.5. 6.6.
En igual sentido se pronunció la directora de Descentralización del Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2008EE45292 del 19 de agosto de 2009. 6.7. Con base en la reestructuración de las escuelas normales, en virtud de la Ley 115 de 1994, la función de maestro de práctica docente o maestro consejero en establecimientos de educación básica primaria anexos a instituciones que otorgaban el título de bachillerato pedagógico desapareció. 6.8.
Los actos administrativos a través de los cuales se incorporó a la demandante a la planta de cargos del municipio de Santiago de Cali no evidenciaron que el nombramiento haya sido como maestra consejera, por el contrario, indicaron que fue como docente. Por tanto, al no haber desempeñado las funciones propias del cargo de maestro consejero no podía recibir el sobresueldo. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 6.9.
Propuso como excepciones las que denominó: i) cobro de lo no debido; ii) falta de competencia constitucional y legal para acceder a lo pedido; y iii) innominada. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 2 de junio de 2022 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Al efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente4: 7.1. A través de los decretos 82 de 1995, 45 de 1996, 47 de 1997, 47 de 1998 y 51 de 1999, entre otros, el gobierno nacional reglamentó el sobresueldo del 15% para los docentes estatales que tuvieran la condición de práctica docente o maestros consejeros, es decir, para aquellos que tuvieran como función asesorar a los estudiantes de normales e instituciones de bachillerato pedagógico en sus prácticas adelantadas en los anexos de básica primaria. 7.2.
Con la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1994, se modificó la estructura administrativa y pedagógica de las normales y en virtud de ello en el año 1997 dejaron de funcionar; pero ello no significó que de facto desapareciera junto con la modalidad el sobresueldo del 15% de los maestros consejeros, pues «a pesar de su desaparición, el Gobierno Nacional en los decretos emitidos a partir de 1997 definió la remuneración de los docentes, estableciendo frente a dichos incrementos por práctica docente que en virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, solo aquellos docentes que a 31 de diciembre de 1997, desempeñen los cargos contemplados en los literales n), o) y p), entre ellos maestros de práctica docente, continuarán recibiendo el porcentaje adicional allí definido, siempre que continuaran desempeñando en propiedad esos cargos.
De ahí el nacimiento de los dos requisitos para el reconocimiento del sobresueldo del 15% una vez desaparecieron las escuelas Normales que tenían la modalidad de práctica docente en el bachillerato pedagógico» [sic]. 7.3. En el caso concreto, en consideración de las pruebas obrantes en el expediente, se evidenciaba que la demandante había sido nombrada como maestra consejera en propiedad desde septiembre de 1994, inicialmente a través del departamento del Valle del Cauca incorporada al «Centro Docente No. B73 Joaquín de Caycedo y Cuero anexa a la normal de varones» y, después, en enero de 1996 se posesionó ante ese departamento en ese cargo en el «Centro Docente #73 “Joaquín de Caycedo y Cuero” Distrito Educativo 1B Cali», nombrada en propiedad por medio del Decreto 1255 del 13 de julio de 1995. 4 Folios 213 a 220. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 7.4.
Así las cosas, aquella cumplía con el primer requisito para el reconocimiento y pago del sobresueldo referente a desempeñar el cargo antes del 31 de diciembre de 1997. 7.5. Ahora bien, el 17 de diciembre de 2003, la demandante se posesionó ante la Alcaldía de Santiago de Cali como maestra consejera dependiente de la Secretaría de Educación Municipal sin solución de continuidad, ello en atención a que la Resolución 2749 de diciembre de 2002 certificó al Municipio de Santiago de Cali en cumplimiento del artículo 20 de la Ley 715 de 2001, por lo que se dispuso suscribir acta de entrega de personal docente, directivo docente y administrativo. 7.6.
Posteriormente, mediante el Decreto 0500 de octubre 21 de 2003 se modificó el Decreto municipal 0326 del 15 de julio de 2003, y se incorporó el personal docente y directivo docente proveniente del departamento del Valle del Cauca a la planta de cargos de la administración central municipal con recursos del sistema general de participaciones, entre los cuales se encontraba la demandante en calidad de docente, y se indicó que dicha incorporación se haría en los empleos de los cuales son titulares de conformidad con el grado de escalafón inscrito. 7.7.
Lo anterior evidenciaba que, a pesar del desaparecimiento de las escuelas normales desde el año 1997, la demandante fungió como maestra consejera en el departamento del Valle del Cauca y con la certificación del Municipio de Santiago de Cali se incorporó sin solución de continuidad en igual cargo y escalafón docente. 7.8. No obstante, para el periodo reclamado no se evidenciaba prueba dentro del expediente que acreditara que las funciones que ejerció la docente en el anexo de la Normal Superior de Varones de Cali, Joaquín de Caycedo y Cuero, eran aquellas de maestra consejera. 7.9.
Si bien en el expediente se encontraban certificaciones emitidas el 24 de marzo de 2009 por la rectora de la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali, en donde fue incorporada la accionante en el anexo Joaquín Caycedo y Cuero, en las que se señaló que la demandante laboraba en la Escuela Anexa en el cargo de maestra consejera, lo cierto es que estas no eran prueba de que materialmente haya ejercido las funciones propias del cargo. 7.10.
El solo hecho de su denominación, no constituía prueba que cumplía efectivamente la función, esto a partir del desaparecimiento de la modalidad educativa propia de este tipo de docentes, pues sin duda alguna, el reconocimiento y pago del sobresueldo después del año 1997 se ha encontrado supeditado al ejercicio de las funciones propias del cargo. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 7.11.
En este orden de ideas, no había lugar al reconocimiento del sobresueldo de los maestros de práctica docente, pues si bien se encontraba acreditado el nombramiento, incorporación y posesión en el cargo de maestra consejera, lo cierto es que no se demostró el requisito del cumplimiento material de funciones de este. 7.12. La condena en costas era procedente, pues se evidenció la participación del apoderado de la entidad demandada al haber contestado la demanda, intervenido en la audiencia inicial y presentado alegatos de conclusión. Lo anterior, en consideración de lo previsto en el artículo 188 del CPACA. 1.4.
El recurso de apelación 8. La demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos5: 8.1. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado6, el derecho de percibir el sobresueldo o estímulo equivalente al 15% del salario básico surge siempre y cuando los docentes estuvieran nombrados como maestros de práctica docente y/o maestro consejero en un establecimiento de educación básica primaria anexa a uno de educación media en bachillerato pedagógico y que en el proceso de restructuración de las escuelas normales siguieran desempeñándose como tal. 8.2.
En el caso concreto el primer requisito se demostró, pues la actora fue incorporada por el municipio de Cali como maestra consejera en primaria mediante la Resolución 0136 de septiembre 9 de 1994, en la escuela Joaquín de Caicedo y Cuero anexa a la Normal de Varones de Cali, hoy Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali. 8.3.
Asimismo, el segundo en atención a que la demandante a pesar de la restructuración de las normales continuó desempeñándose como maestra consejera hasta el «16 de febrero del 2016», fecha de su retiro forzoso. 8.4. Su incorporación al municipio de Santiago de Cali a través del Decreto 0500 del 21 de octubre de 2003 se realizó sin solución de continuidad, es decir que pese a la reestructuración no perdió su calidad de maestra consejera o de práctica docente. 5 Samai Tribunal Administrativo del Valle del Cauca radicado 76001-23-33-010-2014-00101-00.
Índice 33, actuación «Apelación de Sentencia», documento «10_APELACIONDESENTENCIA_APELACIONCLARAELIS(.pdf) NroActua 33». 6 Radicación 15001-23-31-000-202-02058-01-(2492-07), MP Bertha Lucía Ramírez de Páez. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 8.5. En la Institución Educativa Escuela Normal Superior Santiago de Cali aún no ha desaparecido la función del maestro consejero o de práctica docente, la que ha colaborado a cumplir con la misión prevista en el proyecto educativo institucional, la cual es «formar maestros de excelente calidad humana y profesional para liderar procesos educativos innovadores en los niveles de educación preescolar y en educación primaria». 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar7. 1.6. Concepto del Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación8, el problema jurídico consiste en determinar ¿si la actora tiene derecho al reconocimiento del sobresueldo equivalente al 15% de su asignación básica, que reclama por haber ejercido las funciones de maestra consejera y/o maestra de práctica docente? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre el sobresueldo para los maestros de práctica docente y/o maestros consejeros 12. A través del Decreto 386 de febrero 22 de 1980, «[p]or el cual se fijan asignaciones básicas mensuales correspondientes a los distintos grados del escalafón nacional docente y se dictan otras disposiciones», el gobierno nacional creó un pago adicional para los docentes que desarrollaran 2 actividades: i) la enseñanza de preescolar; y ii) la docencia como maestros de práctica docente en las escuelas anexas a las escuelas normales.
Al respecto el artículo 4 estableció lo siguiente: 7 Tal y como se indicó en el auto del 8 de noviembre de 2022. Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4. 8 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 9 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos «Artículo 4.
De otras asignaciones. Fíjanse las siguientes asignaciones básicas mensuales para el personal que a continuación se determina: […] f) Para los maestros de práctica docente de las escuelas anexas a las escuelas normales y de enseñanza pre-escolar, la asignación básica que corresponda a su respectivo grado en el escalafón más un diez por ciento (10%) de dicha asignación […] El personal docente a que se refiere el presente artículo, recibirá las asignaciones mensuales fijadas en los ordinales anteriores, mientras permanezca en ejercicio de las funciones correspondientes a tales cargos». 13.
Por medio del Decreto 624 del 14 de marzo de 19809, se modificó el literal f) del artículo 4 del Decreto 386 del 22 de febrero de 1980 en el siguiente sentido: «Artículo 1°. Los literales e) y f) del artículo 4° del Decreto número 386 del 22 de febrero de 1980, quedarán así: […] f) Para los maestros de prácticas docente de las escuelas anexas a las escuelas normales y de enseñanza preescolar, la asignación básica que corresponda a la que acrediten en el Escalafón más un quince por ciento (15%) de dicha asignación;». 14.
En relación con estos maestros, el gobierno nacional en los decretos mediante los cuales se modificó la remuneración del personal del Escalafón Nacional Docente y se dictaron disposiciones salariales para el sector educativo oficial año a año, como lo es el Decreto 52 de 199410, precisó: «Artículo 18. A partir del 1º de enero de 1994, la remuneración mensual para quienes desempeñen los cargos docentes que más adelante se enumeran, se determinará en la siguiente forma: 1.
La asignación básica, según el grado que tengan en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, y los porcentajes liquidados sobre la asignación básica recibida conforme lo dispone el artículo 1º, así: […] 9 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos números 386 y 387 de febrero de 1980 y se dictan otras disposiciones». 10 «Por el cual se modifica la remuneración del personal del Escalafón Nacional Docente y se dictan otras disposiciones salariales para el sector educativo oficial». 10 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos i. Docentes nombrados como maestros de práctica docente en los establecimientos de educación básica primaria, anexos a establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejerzan las funciones propias de ese cargo y acrediten título docente, el 15%. […] Artículo 20.
Los porcentajes fijados en los artículos 18 y 19 de este decreto, no se reconocerán a los funcionarios que no ejerzan las funciones propias de los cargos discriminados en dichas disposiciones, salvo que se encuentren comisionados para realizar actividades técnico-pedagógicas en instituciones del sector educativo; la sola adscripción de funciones no da derecho al reconocimiento de esos porcentajes ni al pago de las horas cátedra adicionales». 15.
En similares términos, por medio de los decretos 82 de 1995, 45 de 1996, 47 de 1997, 47 de 1998, 51 de 1999, 2729 de 2000, 1465 de 2001 y 2713 de 2001, el gobierno nacional definió un sobresueldo porcentual para los maestros oficiales de práctica docente en los establecimientos de educación básica primaria, anexos a instituciones educativas de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejercieran las funciones propias de ese cargo y acreditaran título docente. 16.
Con la expedición de la Ley 115 de 199411, en su artículo 216 se dispuso que el gobierno nacional determinaría los procedimientos para reestructurar las escuelas normales. En virtud de ello, por medio de los decretos 2903 de 1994 y 968 de 1995 se definió que estas escuelas solo podrían graduar con el título de bachiller pedagógico a quienes terminaran la educación media correspondiente a los años 1996 en el calendario A y 1997 en el calendario B. 17.
En este sentido, el bachillerato pedagógico en las escuelas normales, dentro del cual se cumplía la función de maestro de práctica docente según la norma que creó el sobresueldo, desapareció a partir del año 1997. 18. Por tal razón, los decretos que a partir de 1997, tal es el caso del Decreto 2713 de 2001, definieron la remuneración de los docentes en relación con el incremento del 15% por docencia en práctica docente, así: «Artículo 13.
A partir del 1º de enero de 2001, quienes desempeñen los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirán un porcentaje adicional, calculado sobre la asignación básica que les corresponda según el grado en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, así: […] 11 «Por la cual se expide la ley general de educación». 11 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos o) Docentes nombrados como maestros de práctica docente en los establecimientos educativos de educación básica primaria, anexos a establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejerzan las funciones propias de este cargo y acrediten título docente, el 15%; […]
PARAGRAFO 1 º. En virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, solo quienes a 31 de diciembre de 1997, desempeñen los cargos contemplados en los literales n o y p del presente artículo continuarán recibiendo el porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos». 19.
El Decreto 688 de 2002, «[p]or el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial», en su artículo 9 señaló: «Artículo 9°. A partir de la publicación del presente decreto, quienes desempeñen en las instituciones educativas los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirán una remuneración adicional, calculada como un porcentaje sobre la asignación básica que les corresponda según el grado en el Escalafón Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1° del presente decreto, así: a) Rectores de Escuelas Normales Superiores, el 35%; b) Rectores de establecimientos educativos que tengan el nivel de educación básica y el nivel de educación media completos, el 30%; c) Rectores de establecimientos educativos que tengan el nivel de educación básica completo, el 25%; d) Rectores de establecimientos educativos que tengan sólo el nivel de educación media completo, con 600 o más alumnos, el 30%; e) Rectores de establecimientos educativos que tengan sólo el nivel de educación media completo, con menos de 600 alumnos, el 20%; f) Vicerrectores de Escuelas Normales Superiores y de los INEM, el 25%; g) Vicerrectores académicos de los ITA, el 20%; g) Vicerrectores académicos de los Ita, el 20%; h) Coordinadores de las Escuelas Normales Superiores y de establecimientos educativos que posean el ciclo de educación básica secundaria completa y el nivel de educación media completa, e l 20%; i) Directores de establecimientos educativos rurales que tengan el ciclo de educación básica primaria, cuenten con un mínimo de cuatro (4) grupos, con sus respectivos docentes, siempre y cuando atiendan directamente un grupo y acrediten título docente, el 10%. 12 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos Parágrafo 1°.
Los docentes de preescolar, vinculados en este nivel antes del 23 de febrero de 1984 y que continúan sin solución de continuidad en el mismo, percibirán adicionalmente a la asignación básica mensual el quince por ciento (15%) sobre la asignación básica que devenguen conforme a lo dispuesto en el artículo 1°, y se perderá esta remuneración adicional al cambiar de nivel educativo». 20.
Nótese que esta disposición no estableció una remuneración adicional para los maestros de práctica docente. Asimismo, se dispuso en los decretos siguientes que modificaron la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente, como lo eran el 3621 de 2003, 4164 de 2004, 4250 de 2004, 928 de 2005, 595 de 2006, 633 de 2007, 626 de 2008, 700 de 2009, 1369 de 2010, 1055 de 2011, 827 de 2012, 1002 de 2013, 172 de 2014, 1902 de 2015 y 122 de 2016. 21.
Así las cosas, con el Decreto 688 de 2002, derogado por el Decreto 3621 de 2003, el cual corrió igual suerte por medio del decreto que modificó la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente para el año siguiente y así sucesivamente, se originó la derogatoria tácita del beneficio de la remuneración adicional del 15%, calculado sobre la asignación básica, para los maestros de práctica docente, extendiéndose a las normas siguientes que fijaron la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial de aquellos. 22.
No obstante, el Consejo de Estado en un estudio de legalidad del Decreto 688 de 2002 en la sentencia del 13 de mayo de 200412 sostuvo que la facultad del gobierno nacional para excluir el pago de los derechos salariales asignados a los directivos docentes en el Decreto 2713 de 2001, derogado por la primera norma, estaba limitada por lo previsto en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 por 2 aspectos: i) la existencia de derechos adquiridos; y ii) las condiciones salariales y prestacionales favorables al empleado. 23.
Por tanto, mientras el funcionario hubiera ejercido el cargo relacionado en el Decreto 2713 de 2001, gozaba de la condición más favorable que la norma otorgaba para el cargo y ella no podía ser desconocida por la administración. Siendo así, el derecho subsistía mientras el cargo descrito en el decreto haya perdurado y el docente o el directivo docente lo hubiera estado ejerciendo. 24.
Al respecto, en la sentencia del 13 de mayo de 2004 se consideró lo siguiente13: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 13 de mayo de 2004, radicación 11001-03- 25-000-2002-0089-01(1194-02), MP Ana Margarita Olaya Forero. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 13 de mayo de 2004, radicación 11001-03- 25-000-2002-0089-01(1194-02), MP Ana Margarita Olaya Forero. 13 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos «El debate se orienta a decidir la legalidad de los artículos 9, 11 y 18 del decreto 688 de 2002, dilucidando la facultad del Gobierno Nacional para excluir el pago de los derechos salariales asignados a los Directivo Docentes en el decreto 2713 de 2001, norma que fue derogada por el decreto demandado. […] Del contenido del artículo 4 de la Ley 4 de 1992 se deduce sin ambages, que el Gobierno Nacional tiene limitada su facultad para fijar el salario de los empleados públicos, en dos aspectos que resultan pertinentes al asunto que se trata: La existencia de derechos adquiridos y las condiciones salariales y prestacionales favorables al empleado.
El derecho adquirido, según ha tenido oportunidad de expresarlo esta Corporación de forma reiterada, ocurre cuando el supuesto fáctico que una norma de carácter laboral estipula ocurre a plenitud y por ello se radica en cabeza del empleado la consecuencia que ella señala, es decir un derecho subjetivo. En las voces del artículo 2º de la ley 4ª de 1992, -que es la expresión legal del mandato estipulado en el artículo 51 de la C.N-., siempre que se haya radicado en cabeza del empleado un derecho de orden laboral, las normas que con posterioridad pretendan desconocer su existencia además de ineficaces, resultan infringiendo la Constitución y la Ley.
De otro lado, una condición salarial y prestacional favorable, -a diferencia del derecho adquirido-, consiste en la expectativa fundada y cierta de obtener los beneficios que las normas estipulan, en el momento en que ocurran los supuestos que ellas contienen. Dichas condiciones salariales y prestacionales favorables adolecen de regulación Constitucional; no obstante, para los empleados públicos gozan de la protección legal que el artículo 2º de la ley 4ª de 1992 señala: “..En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales “.
Por ello se debe entender que las condiciones salariales y prestacionales que un empleo público otorgue a quien lo ocupa, deben preservarse mientras el funcionario permanezca en él. En consecuencia, los cambios normativos que desconozcan o afecten dicha condición favorable resultan ineficaces e infringen la ley 4ª de 1992. Con las precisiones anteriores se aborda el fondo del asunto sometido a juicio: 1.
La remuneración adicional que el decreto 2713 de 2001 estipula tiene naturaleza salarial por ser un pago retributivo y habitual que constituye un ingreso personal del funcionario. 2. Dicha remuneración adicional se asigna en las normas pertinentes como un pago adicional que se causa mientras la persona ocupa el cargo directivo respectivo, según las voces del artículo 14 del decreto 2713 de 2001: “..Los porcentajes fijados..se reconocerán exclusivamente a los funcionarios allí mencionados si ejercen las funciones propias de los cargos discriminados en cada uno de sus literales ”.
Es entonces una condición salarial favorable. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 3. En consecuencia, mientras el funcionario ejerza el cargo relacionado en decreto 2713 de 2001, goza de la condición salarial favorable que dicha norma otorga para el cargo y ella no le puede ser desconocida por la administración. En consecuencia, mientras el funcionario ejerza el cargo relacionado en el decreto 2713 de 2001, goza de la condición salarial favorable que dicha norma otorga para el cargo y ella no le puede ser desconocida por la administración. No obstante, del contenido de los artículos 9 y 11 del decreto demandado no se deduce el desconocimiento de la condición salarial favorable de los empleados directivos docentes que el decreto anterior relacionaba, porque para estos funcionarios la norma que causa el derecho, por contener la condición favorable, es el decreto 2713 de 2001 que se debe continuar aplicando a quienes en su vigencia ocuparon los cargos señalados en dicha norma, durante el tiempo en que dichos cargos existan y mientras sean ocupados por ellos.
Cualquier interpretación diferente se traduce en el desconocimiento del artículo 2º de la ley 4ª de 1992. En estas condiciones la Sala se abstendrá de declarar la nulidad impetrada sobre los artículos 9º y 11 del decreto 688 de 2002. Cosa diferente ocurre con el artículo 18 del decreto demandado. De su texto se observa que el Gobierno Nacional pretende condicionar el cumplimiento de una situación salarial favorable estipulada en la normatividad anterior para algunos directivos docentes, sometiendo dicha aplicación a circunstancias de orden administrativo.
Ello no resulta ajustado al contenido del literal a) del artículo 2º de la ley 4ª de 1992, que contempla una protección absoluta, es decir sin condiciones, de las situaciones salariales favorables definidas en normas anteriores, que por ser tales no puede ser desconocidas o condicionada en normas que se expidan con posterioridad. Por todo lo anterior se accederá parcialmente a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad del artículo 18 del decreto 688 de 2002, por no resultar ajustado a las directrices que el artículo 2º de la ley 4ª de 1992 establece y se denegaran las demás pretensiones en las condiciones señaladas en esta providencia» [sic]. 2.3.
Caso en concreto 25. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 25.1. Clara Elisa Rengifo de Hoyos nació el 14 de noviembre de 1949, según consta en el formato de hoja de vida del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio14 y en el «informe personal» de la Oficina de Posesiones de la Dirección de Desarrollo Administrativo del Distrito de Santiago de Cali15. 25.2.
A través del Decreto 1255 del 13 de julio de 199416, aclarado por la Resolución 14 Folio 118. 15 Folio 123. 16 Según Resolución 0136 del 9 de septiembre de 1994 y el acta de posesión 028 del 11 de enero de 1996. Folios 16 a 18 y 19, respectivamente. 15 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 0136 del 9 de septiembre de 199417, fue nombrada por el Departamento del Valle del Cauca como maestra consejera en el Centro Docente B73 Joaquín de Caicedo y Cuero anexo a la Normal de Varones del Distrito de Santiago de Cali. 25.3.
Según el acta 028 del 11 de enero de 199618, ante el gobernador, la jefe de recursos humanos y el oficial de posesiones del departamento del Valle del Cauca tomó posesión del cargo de maestra consejera del «CENTRO DOCENTE # 73 “JOAQUIN DE CAYCEDO Y CUERO DISTRITO EDUCATIVO 1B CALI», para el que fue nombrada por el Decreto 1255 del 13 de julio de 1994. 25.4.
De conformidad con la liquidación de nómina para diciembre de 2000 y 2001 la actora percibía un sobresueldo equivalente al 15% adicional de su asignación básica mensual19. 25.5. Por medio del Decreto 0326 del 15 de julio de 200320, suscrito por el alcalde, el secretario de educación y el director de desarrollo del Distrito de Santiago de Cali, se incorporó al personal docente y directivo docente proveniente del departamento del Valle del Cauca a la planta de cargos de la administración central municipal. 25.6.
Mediante el Decreto 0500 del 21 de octubre de 200321, expedido por el Distrito de Santiago de Cali, se dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO.- -Modifíquese el Artículo Primero del Decreto Nro. 0326 de fecha julio 15 de 2003 el cual quedará así: incorporase sin solución de continuidad a la planta de personal financiada con recursos del Sistema General de Participaciones en el Municipio de Santiago de Cali, a los Docentes y Directivos Docentes del sector educativo que prestan sus servicios en las Instituciones Educativas oficiales de conformidad con el listado que a continuación se detalla, el cual hace parte integral del Acta formal de entrega efectuada por el Departamento del Valle del Cauca al Municipio de Santiago de Cali.
PLANTA DE PERSONAL CARGO NOMBRES Y APELLIDOS CEDULA TIPO EMPLEO […] INSTITUCIÓN EDUCATIVA MORMAL SUPERIOR SANTIAGO DE CALI
37. DOCENTE RENGIFO DE HOYOS CLARA ELISA 29611788 2 17 Folios 16 a 18. 18 Folio 19. 19 Folios 21 y 22. 20 Folios 94 a 106. 21 Folios 83 a 91. 16 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos […]
ARTICULO SEGUNDO. - Modifiquese el Articulo 4°., del Decreto 0326 de julio 15 de 2003, el cual quedara así: todos los servidores públicos Docente, Directivos Docentes provenientes del Departamento del Valle del Cauca se incorporan a los empleos de los cuales son titulares, de conformidad con el grado de escalafón en el cual se encuentra inscrito dicho personal. […]» [sic]. 25.7.
De conformidad con el acta de posesión del 17 de diciembre 200322, la actora se posesionó ante el alcalde, la secretaria de educación y el director del recurso humano del Distrito de Santiago de Cali como maestra consejera, en virtud de lo establecido en el Decreto 500 del 21 de octubre de 2003. En esta se consignó como observación «SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD». 25.8.
El 28 de abril de 200823, la demandante solicitó al Distrito de Santiago de Cali el reconocimiento del sobresueldo o bonificación equivalente al 15% adicional de su asignación básica por su condición de maestra consejera o maestra de práctica docente. 25.9. A través de las certificaciones laborales del 24 de marzo de 200924, suscritas por la rectora de la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali, se informó lo siguiente: «Que las docentes que se relacionan a continuación laboran hasta la fecha en la Escuela Anexa Joaquín de Caicedo y Cuero, desempeñando el cargo de Maestras Consejeras DOCUMENTO DE INDENTIDAD CATEGORIA NOMBRES 31917921 10 AYACU GALLEGO JULIETA 31843989 12 CASTRO DE AVILA AMANDA 31285840 14 DUARTE MONROY YOLANDA 31291066 13 FRANCO FALLA CARMEN ABDULIA 31219027 14 GIL LOPEZ GLORIA INES 31239572 14 MARMOLEJO MILLAN 22 Folio 20. 23 Folios 2 a 4. 24 Folios 13 a 15. 17 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos JULIETH 31834534 14 OROZCO ARANA CARMEN ELENA 31222221 14 RAMIREZ MALDONADO MARIA CRISTINA 29611788 8 RENGIFO HOYOS CLARA ELISA […]» [sic]. 25.10.
Por medio de la Resolución 828 del 3 de abril de 200925, el secretario de educación del departamento del Valle del Cauca dispuso el reconocimiento y pago a favor de varios maestros de práctica docente, dentro de los que se encontraba la actora, del sobresueldo equivalente al 15% de su asignación básica, dejado de percibir durante la vigencia fiscal 2002.
En este acto administrativo se consideró lo siguiente: «Que mediante escritos radicados en la Central de Correspondencia de la Gobernación del Valle del Cauca, diferentes docentes pertenecientes a las Escuelas Normales del Municipio de Santiago de Cali (V), solicitaron se le reconozca y pague el 15% sobre su asignación básica, al haber desempeñado sus funciones como maestros en práctica docente, el cual fue dejado de cancelar en el año 2002.
Que el 15% solicitado fue dejado de cancelar a los docentes en práctica docente, debido a la expedición del Decreto 688 del 10/04/2002, "Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos el régimen especial del Estatuto Docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial”, toda vez que esta normatividad no contemplaba en su articulado el pago del referido porcentaje, motivo por el cual se suspendió su pago.
Que no obstante lo anterior el Decreto 2713 del 17/12/2001, “Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial", contemplaba en el parágrafo 1° del artículo 8, contemplaba el pago de este porcentaje de la siguiente manera: "PARÁGRAFO 1°.
En virtud de la nueva organización educativa creada por la Lay 115 de 1994, sólo quienes a 31 de diciembre de 1997, desempeñaban los cargos contemplados en los literales n. o y p del presente artículo (sic), continuarán percibiendo si porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando tales cargos”; que el literal O referido, establece: "Docentes nombrados como maestros en práctica docente en los establecimientos educativos de educación básica primaria, anexos o establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejerzan las funciones propias de este cargo y acrediten título docente".
Que con el propósito de resolver la inquietud planteada frente al pago del 15% adicional a los docentes en práctica docente, se solicitó a la Secretaría Jurídica del Departamento del Valle del Cauca, conceptuara sobre la viabilidad jurídica de efectuar este pago, 25 Folios 25 a 28. 18 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos Despacho que conceptuó que en aplicación a los Principios de Favorabilidad y de Derechos Adquiridos, se debía proceder al pago de este porcentaje, siempre y cuando los peticionarios demostraron estar vinculados a este nivel antes del 23/02/1984 y continuaran sin solución en el mismo.
Que con el propósito de resolver las solicitudes efectuadas por los 39 peticionarios y al pertenecer actualmente a la planta de cargos del municipio de Santiago de Cali, certificado para la prestación del servicio educativo en virtud de la expedición de la Ley 715 de 2001, se solicitó aportaran certificado suscrito por el Rector de las Instituciones Educativas, en el cual constara la época de vinculación y el desempeño de las funciones como docentes en practica docente o maestros consejeros, los cuales fueron aportados por los peticionarios, con lo cual se verificó este requisito.
Que de igual manera se verificó en el sistema SIAFT, que ha estos docentes cuando pertenecían a la planta de cargos del Departamento del Valle del Cauca, se les venían pagando continuamente este porcentaje y hasta que fecha. Que al haber verificado el lleno de los requisitos de los peticionarios, se pudo establecer que estos se hacían merecedores al pago del 15% al haber desempeñando funciones de Maestros en práctica docente o maestros consejeros, motivo por el cual se procedió a su liquidación, la cual abarca desde el momento en que cesó en el año 2002 del pago del 15% hasta el mes de diciembre del año 2002, debido o la competencia que tiene el Departamento del Valle del Cauca en virtud de la certificación de la educación. […] Que en virtud de las consideraciones que anteceden este Despacho,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Reconózcase y ordénese pagar a favor del las personas relacionadas a continuación el 15% dejado de percibir durante la vigencia fiscal del año 2002, de la forma y con los valores relacionados a continuación: CEDULA NOMBRE TOTAL A PAGAR […] 29.611.788 CLARA ELISA RENGIFO DE H $1.128.587 […]» [sic]. 25.11.
El 1 de octubre de 200926 y el 23 de enero de 201327, la demandante solicitó al Distrito de Santiago de Cali el reconocimiento del sobresueldo o bonificación equivalente al 15% de su asignación básica por su condición de maestra consejera o maestra de práctica docente; sin embargo, la entidad guardó silencio. 26 Folios 5 a 8. 27 Folios 9 a 12. 19 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 2.4.
Análisis sustancial del caso concreto 26. En el presente asunto, la demandante solicitó el reconocimiento y pago del sobresueldo equivalente al 15% de su asignación básica por haber ejercido las funciones de maestra consejera o maestra de práctica docente. 27. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 2 de junio de 2022 negó las pretensiones de la demanda, pues si bien es cierto que el sobresueldo del 15% para los maestros consejeros y/o maestros de práctica docente no desapareció, también lo es que la actora, pese a su nombramiento, incorporación y posesión del cargo de maestra consejera, no acreditó el requisito del cumplimiento material de sus funciones. 28.
En el recurso de apelación, la parte demandante estuvo en desacuerdo con ello, toda vez que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado28, el derecho de percibir el sobresueldo o estímulo equivalente al 15% del salario básico surge siempre y cuando los docentes estuvieran nombrados como maestros de práctica docente y/o maestros consejeros en un establecimiento de educación básica primaria anexo a uno de educación media en bachillerato pedagógico y que en el proceso de restructuración de las escuelas normales siguieran desempeñándose como tal. 29.
En el caso concreto se demostró el cumplimiento de tales requisitos, pues la actora fue incorporada como maestra consejera en primaria mediante la Resolución 0136 de septiembre 9 de 1994 en la escuela Joaquín de Caicedo y Cuero anexa a la Normal de Varones de Cali, hoy Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali, y que aquella a pesar de la restructuración de las normales continuó desempeñándose como maestra consejera, incluso hasta el 2009 y más allá tal y como lo certificó la rectora de la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali y lo manifestó la parte demandante a lo largo de sus actuaciones procesales. 30.
Al respecto, valga recordar que el sobresueldo creado en las normas que fijaron la asignación salarial para los maestros de práctica docente solo pudo causarse mientras los respectivos maestros cumplían dicha función. Si ella se dejaba de realizar por cualquier causa, desaparecía. 31. La función de maestro de práctica docente en establecimientos de educación básica primaria anexos a instituciones que otorgaban el título de bachillerato pedagógico desapareció a partir del momento en que las escuelas normales se 28 Radicación 15001-23-31-000-202-02058-01-(2492-07), MP Bertha Lucía Ramírez de Páez. 20 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos reestructuraron en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 115 de 1994, pues una vez reestructurados dichos establecimientos educativos, no eran establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, dentro de las cuales se cumplía la función de maestro de práctica docente que se remuneraba con el estímulo invocado. 32.
No obstante, los decretos que a partir de 1997 definieron la remuneración de los docentes, establecieron en relación con el incremento del 15% por docencia en práctica docente que «[e]n virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, solo quienes a 31 de diciembre de 1997, desempeñen los cargos contemplados en los literales n o y p del presente artículo continuarán recibiendo el porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos» (se resalta). 33.
En este sentido, el solo hecho de haber desaparecido las escuelas normales desde 1997 por la reestructuración de la educación pública en Colombia, no quiere decir que automáticamente desapareció el reconocimiento del sobresueldo del 15%, pues si bien dichas funciones se encontraban encaminadas a tal modalidad de bachillerato pedagógico, los decretos reglamentarios del gobierno nacional dispusieron su continuación siempre y cuando se hubiera ejercido el cargo antes del 31 de diciembre de 1997 y se continuara con su desempeño en propiedad. 34.
Lo anterior, en el caso concreto, se puede ver reflejado con los pagos que se le realizaron a la demandante después de 1997 por concepto de sobresueldo equivalente al 15% adicional de su asignación básica mensual, de conformidad con las liquidaciones de nómina, como lo eran las de diciembre de 2000 y 2001, incluso durante la vigencia fiscal del año 2002, tal y como lo estableció la Resolución 828 del 3 de abril de 2009, «(p)or medio de la cual se ordena el reconocimiento y pago de un sobresueldo a docentes en Práctica docente». 35.
Ahora, si bien el Decreto 688 de 2002 no estableció el beneficio del sobresueldo del 15% sobre la asignación para los maestros de práctica docente, lo cierto es que el Consejo de Estado en la sentencia del 13 de mayo de 200429, al estudiar la legalidad de este decreto, estableció que la facultad del gobierno nacional para excluir el pago de los derechos salariales asignados a los directivos docentes en el Decreto 2713 de 2001, derogado por la primera norma, estaba limitada por lo previsto en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 por 2 aspectos: i) la existencia de derechos adquiridos; y ii) las condiciones salariales y prestacionales favorables al empleado. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 13 de mayo de 2004, radicación 11001-03- 25-000-2002-0089-01(1194-02), MP Ana Margarita Olaya Forero. 21 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 36. Así las cosas, mientras el funcionario hubiera ejercido el cargo relacionado en el Decreto 2713 de 2001, gozaba de la condición más favorable que la norma otorgaba para el cargo y ella no podía ser desconocida por la administración. Por tanto, el derecho subsistía mientras el cargo descrito en el decreto haya perdurado y el docente o el directivo docente lo hubiera estado ejerciendo. 37.
Visto lo anterior, la Sala se ocupará de establecer si era procedente el reconocimiento del sobresueldo equivalente al 15% de la asignación básica de la demandante por su condición de maestra consejera y/o maestra de práctica docente. 37.1. Para resolver lo anterior, de lo acreditado en el proceso, se tiene que la demandante fue nombrada por el Departamento del Valle del Cauca como maestra consejera en el Centro Docente B73 Joaquín de Caicedo y Cuero anexo a la Normal de Varones del Distrito de Santiago de Cali, hoy Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali. 38.
Asimismo, que mediante el Decreto 500 de 2003 se incorporó «sin solución de continuidad a la planta de personal financiada con recursos del Sistema General de Participaciones en el Municipio de Santiago de Cali a los Docentes y Directivos Docentes del sector educativo que prestan sus servicios en las Instituciones Educativas oficiales».
Además, se estableció «que todos los servidores públicos Docente, Directivos Docentes provenientes del Departamento del Valle del Cauca se incorporaran a los empleos de los cuales son titulares, de conformidad con el grado de escalafón en el cual se encuentra inscrito dicho personal». Dentro de estos docentes se encontraba la actora como maestra consejera. 39.
En ese sentido, se tiene que al haberse incorporado a los docentes y directivos a la planta de personal del Distrito de Santiago de Cali lo hicieron en iguales condiciones y cargos a los que venían ejerciendo en el Departamento del Valle del Cauca, por tanto, a juicio de la Sala, la demandante continuó con las labores del cargo para el cual fue nombrada por el departamento, tal y como lo certificó la rectora de la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali el 24 de marzo de 2009, y en razón de cual este ente territorial hizo el reconocimiento del sobresueldo a través de la Resolución 828 del 3 de abril de 2009. 40.
Lo anterior, evidencia que, a pesar de que las escuelas normales desaparecieron desde el año 1997, la demandante se desempeñó como maestra consejera en el departamento del Valle del Cauca y luego se incorporó sin solución de continuidad al Distrito de Santiago de Cali en igual cargo y escalafón docente. 22 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 41.
Aunado, según las certificaciones del 24 de marzo de 2009, suscritas por la rectora de la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali, la actora laboraba para ese momento como maestra consejera. 42. Lo anterior, se corrobora de conformidad con el acta de posesión del 17 de diciembre 2003, según la cual la actora se posesionó ante el alcalde, la secretaria de educación y el director del recurso humano del Distrito de Santiago de Cali como maestra consejera, en virtud de lo establecido en el Decreto 500 del 21 de octubre de 2003.
En esta se consignó como observación que su vinculación era «SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD». 43. Bajo este panorama, en el caso concreto se tiene que a la demandante le asiste el derecho al sobresueldo equivalente al 15% de su asignación básica, previsto en el artículo 13, literal o) y parágrafo 1 del Decreto 2713 de 2001, pues desempeñaba el cargo de maestra de práctica docente y/o maestra consejera con anterioridad al 31 de diciembre de 1997 y lo ejercía en la Escuela Joaquín de Caicedo y Cuero anexa a la Institución Educativa Normal Superior del Distrito de Santiago de Cali. 44.
En este punto, es importante señalar que la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali30, es de carácter oficial y se encuentra adscrita a la Secretaría de Educación Distrital de Santiago de Cali. Asimismo, que es una institución formadora de maestros. 45. A su vez, según sus funciones y deberes, actualmente imparte educación formal en los niveles de Preescolar, Básica Primaria, Básica Secundaria y Media Técnica, y sus estudiantes optan por el título de bachiller con profundización en pedagogía. 46.
Así las cosas, se tiene que la Institución Educativa Normal Superior de Cali y sus anexas, como lo es la Escuela Joaquín de Caicedo y Cuero, en la actualidad ofrece el título de bachiller pedagógico, que otorga una formación específica en pedagogía y ciencias de la educación, prepara a los estudiantes para carreras relacionadas con la educación, como magisterio o pedagogía y facilita el ingreso a estudios superiores en áreas pedagógicas y proporciona una base sólida para la futura formación docente.
No obstante, no habilita para el ejercicio de la docencia, pues para ello se requiere el título de normalista superior. 47. Adicional, cuenta con el Programa de Formación Complementaria, a través del cual los bachilleres pueden cursar un ciclo de formación técnica superior (4 semestres para egresados normalistas, 5 semestres para egresados de otro tipo de institución) y optar por el título de normalista superior que los habilita para ejercer 30 Ahora Escuela Normal Superior de Santiago de Cali. 23 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos como docentes en preescolar y básica primaria o como directivo docente en zona rural31. 48.
Respecto de la regulación jurídica de los bachilleres pedagógicos la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de unas normas del Decreto 1278 de 2002, por el cual se expidió el Estatuto de la Profesionalización Docente sostuvo lo siguiente32: «27.- En conclusión de la reconstrucción del marco normativo del ejercicio docente respecto de docentes no egresados de universidades o de institutos de educación superior es posible afirmar que: (i) Durante la vigencia del decreto 2277 1979, el título de bachiller pedagógico era apto para ejercer la carrera docente.
(ii) Los bachilleres pedagógicos son los egresados de las escuelas normales no reestructuradas que culminaron su educación media con énfasis en pedagogía. No obstante, el Decreto 2903 de 1994 de reestructuración de las normales autorizó a esta categoría de bachilleres para que ingresaran a las escuelas normales reestructuradas para que cursaran los 4 semestres requeridos para obtener el título de Normalista Superior.
(iii) A partir de la entrada en vigencia de la Ley General de Educación -115 de 1994-, los títulos diferentes al de normalista expedidos por las escuelas normales reestructuradas- no serían aptos para ingresar a la carrera docente. No obstante, si se trata de bachilleres pedagógicos escalafonados con anterioridad a 1997, los mismos podrán ejercer la docencia en los términos del estatuto docente, mientras demuestren idoneidad en las pruebas de permanencia y ascensos en el mismo.
(iv) El título de bachiller pedagógico fue excluido como título de idoneidad para ejercer la labor docente en los niveles de preescolar y básica primaria a partir de la Ley 115 de 1994. Como puede verse, el legislador de manera paulatina ha aumentado los estándares de preparación académica de los profesionales docentes, pero siempre ha procurado respetar los derechos adquiridos de quienes desempeñan este tipo de labores». 49.
Valga recordar, en relación con las funciones de los empleos públicos, que el artículo 122 de la Constitución Política determinó que todo empleo público debía tener sus funciones detalladas en ley o reglamento. 50. De otra parte, según lo establecido en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004, el empleo público ha sido el núcleo básico de la función pública e implica un conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a su titular con las 31 https://www.ienssc.edu.co/entidad/funciones-y-deberes. 32 Sentencia C-422 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto;
Aclaración de Voto de Alfredo Beltrán Sierra. 24 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos competencias requeridas para llevarlas a cabo, a efectos de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 51. En ese sentido, los empleos se agrupan por niveles, correspondiendo igualmente una serie de responsabilidades y obligaciones de acuerdo a su nivel jerárquico, que como contraprestación el empleado recibirá una asignación básica mensual fijada previamente de acuerdo con las escalas de remuneración establecidas por el gobierno nacional. 52.
Así las cosas, el empleo debe ser entendido como la denominación, el código y el grado salarial que se asignan para su identificación, así como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo. 53. Corolario de lo anterior, el nombramiento de la actora como maestra consejera y/o maestra de práctica docente implicó la asignación de las funciones y responsabilidades propias del cargo de maestra de práctica docente y/o maestra consejera y en consecuencia su desarrollo, por tanto, la Sala no comparte la apreciación del a quo en relación con que no se demostró que la demandante ejercía tales funciones, en especial porque las desarrolló de manera continua desde su vinculación en el año 1994 y las siguió desempeñando en el transcurso del tiempo tal y como se deduce también de la Resolución 828 de 3 de abril de 200933 y de las certificaciones del 24 de marzo de 2009, suscritas por la rectora de la Institución Educativa Normal Superior de Santiago de Cali. 54.
Ahora, en cuanto al estudio del fenómeno jurídico de la prescripción se acogerá la posición mayoritaria de la Sala. En ese sentido, si bien el derecho surgió a partir de enero de 2003, fecha desde la cual cesó el pago del sobresueldo, pues solo fue pagado hasta diciembre de 2002, según liquidaciones de nómina y la mencionada Resolución 828 del 3 de abril de 2009, lo cierto es que este deberá pagarse con efectos fiscales por prescripción desde el 23 de enero de 2010, pues en consideración a que la última reclamación administrativa en la que se solicitó el reconocimiento y pago por tal concepto, se presentó en igual día y mes del 2013.
Este se devengará hasta tanto la demandante haya ejercido el cargo de maestra consejera y/o maestra de práctica docente. 33 Que indicó que «al haber verificado el lleno de los requisitos de los peticionarios, se pudo establecer que estos se hacían merecedores al pago del 15% al haber desempeñando funciones de Maestros en práctica docente o maestros consejeros, motivo por el cual se procedió a su liquidación, la cual abarca desde el momento en que cesó en el año 2002 hasta el mes de diciembre del año 2002» (sic). 25 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 55.
Lo anterior, de conformidad con lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 196827 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 196928. 56. Frente al reconocimiento de los intereses moratorios solicitado por la actora, valga indicar que el inciso 3 del artículo 192 del CPACA establece que «(l)as cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código».
Asimismo, que «(c)umplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud». 57.
A su vez, el numeral 4 del artículo 195 ibidem dispone que «(l)as sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratoria a la tasa comercial» (sic). 58.
Así entonces, la condena aquí impuesta generará intereses moratorios a partir de su ejecutoria, de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 192, en concordancia con lo dispuesto en el numeral cuarto 4 del artículo 195 del CPACA. 58.1. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar acceder al reconocimiento del sobresueldo equivalente al 15% de la asignación básica de la demandante por haber i) ejercido las funciones de maestra consejera y/o maestra de práctica docente sin solución de continuidad desde que fue incorporada en esa condición mediante la Resolución 0136 de septiembre 9 de 1994; y ii) prestado su servicio en en la Escuela Joaquín de Caicedo y cuero, anexa a la Normal de Varones de Cali, hoy Normal Superior de Santiago de Cali. 59.
El reconocimiento del sobresueldo está condicionado al hecho de que la demandante luego del 23 de enero de 2010, (fecha en la que se interrumpió el fenómeno jurídico de la prescripción) siguió como maestra consejera y/o práctica docente, y solo por el tiempo posterior a esa fecha en la que desempeñó en el aludido cargo. 26 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos 2.4.
Costas 60. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 61. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 62.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma34. 63.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 64. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 4.
Conclusión 65. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que a la actora le asiste el derecho al sobresueldo equivalente al 15% de su asignación básica, previsto en el artículo 13, literal o) y parágrafo 1 del Decreto 2713 de 2001, pues desempeñaba el 34 En el igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 27 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos cargo de maestra de práctica docente y/o maestra consejera con anterioridad al 31 de diciembre de 1997 y lo desempeñaba en la Escuela Joaquín de Caicedo y Cuero anexa a la Institución Educativa Normal Superior del Distrito de Santiago de Cali. 66.
El reconocimiento del sobresueldo está condicionado al hecho de que la demandante luego del 23 de enero de 2010, (fecha en la que se interrumpió el fenómeno jurídico de la prescripción) siguió como maestra consejera y/o práctica docente, y solo por el tiempo posterior a esa fecha en la que desempeñó en el aludido cargo. 67. La presente condena generará intereses moratorios a partir de su ejecutoria, según lo previsto en el inciso 3 del artículo 192, en concordancia con lo dispuesto en el numeral cuarto 4 del artículo 195 del CPACA. 68.
En esas condiciones, se revocará la sentencia proferida el 2 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en tanto negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 2 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda presentada por Clara Elisa Rengifo de Hoyos contra el Distrito de Santiago de Cali y condenó en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone: Segundo. Declarar la nulidad del acto ficto negativo o presunto por la falta de respuesta de la entidad demandada a la petición del 23 de enero de 2013, por medio de la cual Clara Elisa Rengifo de Hoyos solicitó el reconocimiento del sobresueldo o bonificación equivalente al 15% de su asignación básica por su condición de maestra consejera y/o maestra de práctica docente.
Tercero. En consecuencia, condenar al Distrito de Santiago de Cali a reconocer y pagar a favor de Clara Elisa Rengifo de Hoyos el sobresueldo equivalente al 15% de su asignación básica. 28 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos El reconocimiento del sobresueldo está condicionado al hecho de que la demandante luego del 23 de enero de 2010, (fecha en la que se interrumpió el fenómeno jurídico de la prescripción) siguió como maestra consejera y/o práctica docente, y solo por el tiempo posterior a esa fecha en la que desempeñó en el aludido cargo.
Cuarto. Ordenar a la demandada hacer la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial Quinto. La presente condena generará intereses moratorios a partir de su ejecutoria, de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 192, en concordancia con lo dispuesto en el numeral cuarto 4 del artículo 195 del CPACA.
Sexto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Séptimo. No condenar en costas en esta instancia. Octavo. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Noveno. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad. AV.05001-23- 33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente 29 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00101-01 (5258-2022) Demandante: Clara Elisa Rengifo de Hoyos CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM