CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: RODOLFO RODRÍGUEZ GAMBOA Y OTRO Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: AFECTACIÓN DEL DOMINIO PRIVADO POR RESTRICCIONES AMBIENTALES – No se encontró acreditada porque no se ha registrado una afectación concreta en el folio de matrícula correspondiente al inmueble de los accionantes; porque los usos y fines establecidos para esta zona de protección no comportan una restricción que afecte el núcleo esencial del derecho de dominio y porque las autoridades no han desplegado actuaciones encaminadas a impedir que los demandantes realicen actividades de uso y aprovechamiento del inmueble con base en la declaración y delimitación de la zona protectora, la Sala concluye que debe confirmarse la decisión desestimatoria de las pretensiones contenida en el fallo apelado.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO Se pretende la declaratoria de responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por la afectación que sobre el derecho de dominio del inmueble de matrícula 300-109057, le causó a los señores Rodolfo y Humberto Rodríguez Gamboa, con ocasión de la delimitación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán, adoptada mediante acuerdos 1236 del 16 de enero de 2013 y 1238 del 27 de febrero de la misma anualidad. 2 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa II.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 23 de abril de 2015 (fl. 20 c. ppal.), los señores Rodolfo Rodríguez Gamboa y Humberto Rodríguez Gamboa, actuando por conducto de apoderado judicial (fl. 10 c. ppal.), interpusieron demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -en adelante CDMB-, con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 1C c. ppal.): Primera.

Que la CORPORACION DE DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA-C.D.M.B. es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a los señores Rodolfo Rodríguez Gamboa y Humberto Rodríguez Gamboa, por falla o falta del servicio o de la administración en la declaración y creación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán, al limitar de manera absoluta el dominio de su predio, sin que existiera compensación económica alguna previamente.

Segunda. Condenar, en consecuencia, a la CORPORACIÓN DE DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - C.D.M.B. - a la reparación del daño ocasionado, y por consiguiente a pagar a los actores, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de SETECIENTOS MILLONES DE PESOS ($700.000.000.), o lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica.

Tercera. La condena respectiva será actualizada, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. Cuarta. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 187, 188 y 189 del C.P.A.C.A. Quinta.

Condenar a la parte demandada, al pago de las correspondientes costas. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se adujo lo siguiente: La CDMB expidió los acuerdos 1236 del 16 de enero y 1238 del 27 de febrero de 2013, en virtud de los cuales se declaró y alinderó el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. 3 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa En la alinderación que se hizo de estos parques se incluyó la franja de terreno que corresponde al predio Villa Nueva, que se encuentra localizado en el municipio de Vetas, Santander y que es de propiedad de los accionantes.

Debido a que el área que ocupa ese parque no admite un uso distinto al de conservación, los accionantes vieron afectados los atributos de su derecho de dominio, en tanto no pueden utilizar su predio para un fin distinto al señalado por la autoridad ambiental. Esta afectación se impuso sin que previamente se adelantara un procedimiento de compra o expropiación por parte de la CDMB y generó en los accionantes un desarraigo que debe ser indemnizado. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 24 de junio de 2015 (fl. 21 c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, actuación que fue notificada en debida forma a la parte demandada, al Ministerio Público y a la ANDJE (fls. 29 a 32 c. ppal.). 2.2. La CDMB se opuso a las pretensiones (fl. 34 c. ppal.) con base en cuatro argumentos.

En primer lugar, adujo que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico, debido a que la supuesta limitación a la propiedad no se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble de los accionantes. Esto se adujo en los siguientes términos (fl. 40 c. ppal.): Es necesario manifestar al Despacho que efectivamente la CDMB expidió el Acuerdo de Consejo Directivo CDMB N° 1236 de enero 16 de 2013 por medio del cual se acuerda declarar, reservar, delimitar, y alinderar como Parque Natural Regional Páramo de Santurbán un área de 11.700 hectáreas, ubicadas en la jurisdicción de los municipios de Suratá, California y Vetas en el Departamento de Santander.

Posteriormente, fue necesario realizar unas correcciones aritméticas al aludido acuerdo, que para nada modificaron el polígono de delimitación, y en consecuencia se expide el Acuerdo de Consejo Directivo CDMB N° 1238 de febrero 27 de 2013 "Por el cual se corrige el acuerdo de consejo Directivo CDMB 1236 de enero 16 de 2013. Sin embargo, la CDMB no ha procedido a realizar el registro de los actos administrativos en el folio de matrícula inmobiliaria del predio [de] propiedad de los demandantes, esto es, del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 300-109057 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga, y en consecuencia sobre el predio no pesa ninguna limitación de las alegadas por los demandantes, pudiendo perfectamente venderlo, comercializarlo, explotarlo económicamente sin ningún tipo de restricción distintas a las que exige la ley para tales menesteres. 4 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa En efecto, se debe precisar a los demandantes que el solo hecho de que la CDMB haya realizado la declaración de Parque Natural Regional Páramo de Santurbán, en manera alguna implica que los predios identificados en el Acuerdo de Consejo Directivo CDMB N° 1236 de enero 16 de 2013 hayan quedado afectados, pues para que ello ocurra primero debe registrarse en el folio de matrícula inmobiliaria de cada predio, en los términos señalados en la Ley 1579 de 2012.

Situación que a la fecha no se ha generado, se insiste. También se argumentó que “los demandantes no demuestran la realización de actividades económicas en el predio referido en la demanda, en la medida que no se aprecia en el plenario certificado de cámara de comercio ni libros de contabilidad, ni declaraciones de renta, o documento alguno que le permita a la jurisdicción evidenciar una posible explotación económica del predio y mucho menos que esta explotación se haya visto afectada en razón de la declaratoria de Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. En consecuencia, no se evidencia daño o perjuicio económico alguno” (fl. 41 c. ppal.).

En tercer lugar, se adujo que los accionantes adquirieron el inmueble por valor de $2.400.000, tal como consta en la escritura pública 1695 del 4 de mayo de 2001 de la Notaría Tercera del Círculo de Bucaramanga, razón por la cual no se comprende por qué si en la demanda se sostiene que el inmueble se depreció en un 70% la cifra pretendida para reparar ese perjuicio asciende a los $400.000.000, máxime si no se acreditó que en dicho predio se realizara alguna actividad económica que variara el valor comercial del inmueble.

Por último, la CDMB alegó que “los demandantes no han sido desalojados del predio referido en la demanda, y en consecuencia hoy lo disfrutan sin ningún tipo de restricción o limitación, siendo entonces contrario a la verdad que se haya producido un desarraigo de los demandantes. En efecto sea necesario establecer la CDMB no ha realizado ninguna actuación para que los demandantes abandonen el predio, y prueba de ello es que con la demanda no se allega ningún requerimiento formulado por la CDMB a los demandantes tendiente a que los hermanos RODRÍGUEZ GAMBOA se retiren del predio (…), ni tampoco se aporta acta o documento en virtud del cual los demandantes entreguen la posesión de su predio a la CDMB, hecho que permitiría deducir que los hoy demandantes en verdad tuvieron que abandonar el predio” (fl. 43 c. ppal.). 5 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa 2.3.

El 20 de junio de 2016 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio en los siguientes términos (fl. 371 c. ppal.): En resumen, recae en los efectos que implica el hecho según el cual, el predio de propiedad de los aqui demandantes, denominado Villa Nueva, ubicado en el municipio de Vetas, se encuentre dentro de la delimitación o categoría de Área de Páramo, Parque Natural Regional Páramo Santurbán que hizo la demandada en el Acuerdo No. 1236 del 16 de Enero/2013.

Para la parte Demandante, de tal situación se deriva la limitación absoluta del dominio de ese predio "Villa Nueva", y en consecuencia tiene derecho a una "compensación económica previa" y a la "reparación de los daños y perjuicios de orden material y moral" referidos en el escrito de demanda. Para la parte demandada: i) no es procedente la indemnización previa que se reclama, porque no se está frente a un proceso de expropiación. ii) No es cierta la limitación absoluta de dominio aducida. puesto que no se ha hecho en el certificado de libertad y tradición del inmueble el registro de documento alguno que imponga por parte de la CDMB una afectación específica a la propiedad.

"Aún no se han ejecutado las órdenes contenidas en los actos administrativos indicados en la demanda y por ello no se puede predicar el daño alegado. Los demandantes no han sido despojados o desarraigados del predio indicado en la demanda y en esta medida no se ha causado un daño. 2.4. Los días 27 y 28 de junio de 2016 (fls. 381 a 385 c. ppal) y 8 de septiembre de 2016 (fl. 433 c. ppal.) se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se practicó la prueba testimonial y pericial decretada previamente.

Al cabo de esta diligencia se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 2.5. La parte actora alegó de conclusión y solicitó que se accediera a las pretensiones, para lo cual señaló (fl. 436 c. ppal.): Tres son los aspectos que sustentan las pretensiones de mi demanda, todos probados hasta la saciedad a través del proceso, son a saber los siguientes:

1. CREACIÓN DEL PARQUE NATURAL REGIONAL PÁRAMO DE SANTURBÁN, cuyo objeto es según el artículo 2 del Acuerdo 1236 de 2013, declarar su existencia, reservada para fines muy particulares como el mantener a perpetuidad la oferta hídrica, garantizar la preservación de las zonas de captación de acuíferos, preservar el ecosistema del páramo, conservar las especies de flora y fauna, proteger los espacios de aves migratorias entre otras más, del mismo modo y en estas mismas disposiciones delimita y alindera, dejando comprendida en su área la propiedad de mis mandantes. 2.

Que con la anterior declaración contenida en los acuerdos 1236 de 2013 y 1238 de 2013, se limitó de modo absoluto el dominio, propiedad, uso, disfrute y goce de la propiedad de mis clientes Humberto y Rodolfo Rodríguez Gamboa, causando con ello un daño de carácter económico y moral. 6 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa 3.

El daño anterior tiene una causa obligada y directa en la omisión de la CDMB, de salvaguardar los DERECHOS ADQUIRIDOS con justo título, que obligaban de modo imperativo la realización de una adquisición directa (negociación directa), expropiación administrativa o expropiación forzosa. 2.6. A su vez, el Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó que se negaran las pretensiones, por considerar que “no se demostró que en el presente asunto se haya provocado un daño antijurídico a los demandantes con la expedición del Acuerdo que fijó el predio de los demandantes como parte del Parque Natural Páramo de Santurbán como un área de protección, el cual no restringe el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada y se trata de una obligación derivada de la función social y ecológica que no vulnera el equilibrio frente a las cargas públicas.

Adicionalmente, porque no se encontró que se hubiera transgredido el principio de confianza legítima por algún daño provocado por el desconocimiento de expectativas legítimas o de intereses creados al amparo de la confianza” (fl. 455 c. ppal.). La CDMB guardó silencio en esta etapa procesal. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de febrero de 2017 (fl. 458 c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico.

Al respecto, se precisó que no obra en el plenario medio de prueba alguno que permita concluir que los accionantes adelantaban alguna actividad económica en su predio que se viera truncada con la delimitación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. Esto se precisó de la siguiente manera (fl. 462 c. ppal.): Destaca la Sala que junto a la demanda no se allega alguna prueba que permita conocer la destinación que daba la p. actora al bien inmueble Villa Nueva desde que son propietarios del mismo, pese a que ello ocurrió en 2001.

Destaca la Sala que es importante conocer dentro del presente proceso las actividades que como señores y dueños se realizaron sobre el plurimencionado bien durante 12 años, pues el derecho real de dominio puede ejercerse de diferentes maneras, según los intereses de cada uno de los individuos. La extensión considerable del Parque Regional Páramo de Santurbán abre la posibilidad que los diferentes inmuebles privados que lo conforman se destinen a todas actividades con características muy particulares que deben ser aclaradas por los interesados que aleguen la causación de un daño antijurídico por la intervención al derecho de propiedad. 7 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa De las pruebas decretadas durante la audiencia inicial, en referencia a los anotados hechos de interés se tiene que sólo el dictamen pericial podría darles claridad.

En él el perito señala que no encontró facturas sobre las actividades económicas. Estas que son prueba directa de posibles perjuicios también podrían llegar a probar la existencia de un daño si dichas actividades no se realizan luego de enero de 2013. El perito afirma que en el predio se explotaba la ganadería, lo cual resulta extraño pues en la demanda el apoderado de los demandantes señaló que allí había una explotación agropecuaria.

Ahora bien, el dictamen pericial no permite saber cómo el perito pudo conocer sobre la realización de una actividad que él mismo reconoce que se suspendió tres años antes de que él realizara su experticio. En conclusión, se tiene que la parte actora no probó las actividades desarrolladas en el predio "Villa Nueva" antes de la creación del Parque Regional Natural de Santurbán. Esta situación genera un grave efecto sobre la prosperidad de las pretensiones pues no es posible saber si los demandantes realizaban actividades que luego serían prohibidas.

También se explicó que no hay prueba de que los demandantes hubiesen sufrido el desarraigo alegado en la demanda, por cuanto quedó establecido que la CDMB no ha realizado actos tendientes a lograr que los señores Rodríguez Gamboa abandonen su predio. 4.- El recurso de apelación De manera oportuna, la parte actora formuló recurso de apelación por considerar que con la sola delimitación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán se causó un daño antijurídico consistente en la afectación o limitación al derecho de dominio, así (fl. 468 c. ppal.): Sorprende de verdad la afirmación del juzgador de instancia, en cuanto que no se pudo constatar que nunca ha tenido alguna limitación el predio de los demandantes por parte de la Corporación Autónoma de la Meseta de Bucaramanga, ello significa nada más ni nada menos que olvidar, dejando de lado o desentendiéndose del verdadero fenómeno que parte necesariamente de la delimitación, demarcación y encerramiento de lo que constituye el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán, esa es la delimitación fundamental y de la cual nace o se genera la acción que aquí nos ocupa.

Es la delimitación o demarcación del parque la fuente material de toda esta controversia, por eso extraño resulta a esta parte, semejante aseveración. Del mismo modo resultará inadmisible que el fallador señale que no se ha prohibido su uso, esto igualmente demuestra que el planteamiento jurídico, como la consecuencia derivada de la limitación del dominio por la destinación como bien público que hace la Corporación Autónoma de Bucaramanga, tampoco le merecía el fallador, alcance o significación alguna, por el contrario, 8 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa se desprecia por completo, entonces el fenómeno planteado, esto es, el atentado al patrimonio, al derecho de dominio en la concepción que otorga, señala y establece con claridad el código civil, para nada correspondió al fallador este planteamiento (…).

Es igualmente evidente e indiscutible y sobre ello no existe la menor duda, que al convertir el área de interés público, con fines específicos de conservación ambiental e hídrica, como de flora y fauna, de preservación absoluta del ecosistema de páramo, el dominio o lo que llamamos propiedad desde el derecho civil, quedó limitado y de manera absoluta, causando necesariamente un daño de carácter económico a sus propietarios, concretamente a mis clientes Rodríguez Gamboa (…).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 5 de julio de 2017 (fl. 477 c. ppal.). 5.- Trámite en segunda instancia 5.1. Mediante proveído del 17 de agosto de 2017, esta Corporación admitió el recurso de apelación (fl. 486 c. ppal.). Luego, en auto del 28 de septiembre siguiente se dispuso se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 490 c. ppal.). 5.2.

La CDMB solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, debido a que (i) no se ha efectuado anotación alguna en el folio de matrícula inmobiliaria del predio de los accionantes, (ii) no se han realizado actos que materialmente tiendan al desalojo del inmueble y (iii) porque en los acuerdos que delimitaron el parque se establecen unos mecanismos de compensación económica para las afectaciones de los predios localizados en “áreas abastecedoras de acueductos y ecosistemas estratégicos”, lo cual no ocurre en el presente asunto, pues los accionantes siguen ejerciendo libre y plenamente los atributos de su derecho de dominio (fl. 494 c. ppal.). 5.3.

La parte actora reiteró que con la sola delimitación de la zona que abarcaba el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán se causó el daño antijurídico alegado, sobre todo si se tiene en cuenta lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-598 de 2010, según la cual las autoridades ambientales tienen a su cargo la administración de los parques naturales. 5.4.

El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia “por cuanto no se demostró que en el presente asunto se haya provocado un daño 9 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa antijurídico a los demandantes con la expedición del Acuerdo que fijó el predio de los demandantes como parte del Parque Natural Páramo de Santurbán como un área de protección, el cual no restringe el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada y se trata de una obligación derivada de la función social y ecológica que no vulnera el equilibrio frente a las cargas públicas.

Adicionalmente, porque no se encontró que se hubiera transgredido el principio de confianza legítima por algún daño provocado por el desconocimiento de expectativas legítimas o de intereses creados al amparo de la confianza” (fl. 508 c. ppal.). III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en la medida en que se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en un proceso que tiene vocación de doble instancia. 2.- Idoneidad del medio de control y la oportunidad para su ejercicio Para establecer si el derecho de acción fue ejercido oportunamente, la Sala estima pertinente verificar que el medio de control empleado por la parte actora haya sido el adecuado.

En ese contexto, debe recordarse que en el presente asunto se pretendió la reparación de los perjuicios causados a los señores Rodríguez Gamboa con la imposición de limitaciones a la propiedad privada. A juicio de los demandantes, esta situación devino de la sola declaratoria del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán adoptaba por la CDMB, mediante el acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013, corregido por el acuerdo 1238 de 27 de febrero de la misma anualidad.

De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del CPACA y en la jurisprudencia de esta Corporación1, la escogencia de los medios de control en 1 Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, expediente 33628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico 10 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.

Así, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, en tanto que el medio de control de reparación directa procede en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa2.

Sin embargo, se ha considerado que el medio de control de reparación directa también procede cuando se pretende la condena por los perjuicios causados con la expedición y ejecución de un acto administrativo sobre el que no se discute su legalidad, o por la ejecución de una acto administrativo general que fue declarado nulo3, pero siempre que entre dicho acto y la situación individual no haya mediado un acto administrativo de carácter particular, pues en esta última situación el medio de control idóneo para reclamar el reconocimiento de tales perjuicios es el de nulidad y restablecimiento del derecho4.

Como quedó expresado desde la fijación del litigio efectuada en la audiencia inicial5, en el sub judice no se debate la legalidad de los acuerdos 1236 del 16 de enero de de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”.

En vigencia de la Ley 1437 de 2011 véase: auto del 12 de mayo de 2016, exp. 68001-23-33-000- 2015-00511-01 (55032); auto del 10 de diciembre de 2014, exp. 76001-23-33-000-2014-00387-01 C.P. Hernán Andrade Rincón (E). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 5 Aunque en la demanda se expresó tangencialmente que la afectación alegada se impuso sin que previamente se adelantara un procedimiento de compra o expropiación por parte de la CDMB, una lectura integral del libelo introductorio permite comprender que no se formularon cargos de nulidad contra los acuerdos que declararon y delimitaron el parque natural regional.

Esto explica por qué en la fase admisoria de la demanda no se adecuó el medio de control, y en las actuaciones de parte posteriores (contestación de la demanda, anuencia en la formulación del problema jurídico, alegatos de conclusión) siempre ambas partes en litigio siempre debatieron sobre la responsabilidad 11 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa 2013 y 1238 de 27 de febrero de la misma anualidad, sino que se discuten los efectos dañinos de esos actos generales, sobre la base de su incuestionada legalidad y respecto de los cuales no se expidió un acto de carácter particular destinado a los accionantes.

Por tal razón, en el presente asunto resulta procedente el medio de control de reparación directa. El numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA6, reguló lo concerniente al ejercicio oportuno del derecho de acción, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, la demanda deberá presentarse “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En reciente pronunciamiento de la Subsección7 se abordó con detenimiento la cuestión del cómputo de la caducidad en los eventos en que se demanda la declaratoria de responsabilidad del Estado por la ocupación material y jurídica de un bien inmueble. En dicha providencia se precisó: En la jurisprudencia actual, con evidente sentido didáctico más que jurídico, se han identificado dos tipologías de ocupación según su forma de expresión, puede ser física o material y jurídica o abstracta.

En el primer evento, la ocupación se produce de forma tangible, bien por la disposición de maquinaria, tropas, infraestructura u obras en el inmueble; en el segundo, la ocupación tiene lugar, por virtud de una restricción intangible, de orden legal, que impide al titular de la cosa ejercer los derechos de dominio que le corresponden conforme con las leyes civiles8 (…). extracontractual de la administración, sobre la base del reconocimiento de la legalidad de los mencionados actos administrativos. 6 “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 17 de febrero de 2021, exp. 48671. M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 8 “(…) puede suceder que la entidad declare de utilidad pública un inmueble pero no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener su enajenación voluntaria ni tramite el proceso de expropiación ni lo ocupe materialmente, pero se niegue a expedir las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario puedan realizar construcciones sobre el mismo, reformarlo, urbanizarlo, lotearlo, etc.

Es decir, que se hubiera producido una ocupación jurídica, en tanto si bien no se despoja materialmente del bien a su titular, sí se le limita el ejercicio de las facultades propias de los derechos reales o de la posesión que se ejerce respecto del predio”, sentencia del 9 de mayo de 2014, exp. 24679. 12 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa En relación con la ocupación material, se ha considerado que el término con el que cuenta el afectado para reclamar por los daños recibidos debe contarse en atención a la temporalidad de la ocupación causante de daños.

Así, cuando se reclama indemnización por una ocupación de carácter material transitoria, el término de caducidad inicia a partir de que ésta finaliza, al margen de su fuente (…). Por su parte, en los casos que se persigue la reparación por una ocupación material con vocación de permanencia, el plazo perentorio definido por la ley comienza su cómputo a partir de la finalización del proyecto u obra que le hubiera dado origen, con la salvedad que ha definido la jurisprudencia en torno a que, si la obra o intervención estatal es de gran envergadura e implica un desarrollo de labores por fases dada su complejidad, el término no está llamado a contarse desde la finalización de la totalidad de la obra o proyecto que genera la ocupación, sino desde la terminación de ésta en el predio del demandante9.

Lo anterior, sin perjuicio de que: i) cuando, por razones excusables10, el afectado no pudo tener conocimiento del daño en el momento en que la ocupación finalizó en su predio, dicho término se compute desde cuando aquél pudo advertirlo, o ii) que se cuente antes de la finalización de la obra o intervención que originó la ocupación (transitoria o permanente), si el lesionado la conoció y tuvo la oportunidad de dimensionar sus consecuencias, pues no debe olvidarse que una cosa es el daño y su posterior agravación11 y ya que la caducidad de la acción se funda en la seguridad jurídica y el interés público no puede estar a la espera de que el lesionado decida invocarlo, teniendo pleno 9 “el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general; esto es, que el término no empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran” Sentencia del 25 de marzo de 2015, exp. 35992. 10 “cuando la ocupación ocurre ‘por cualquier otra causa’, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma”, sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida por esta Subsección y con ponencia del suscrito Magistrado Ponente, en exp. 49362. 11 “Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño continuado, con la agravación de éste.

En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros” Sentencia del 28 de enero de 1994, exp. 8610. ‘En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la caducidad no cambian; éste debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias no coincidan.

En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se contaría desde la caída del muro, sino desde que se evidenció el daño o se tuvo noticia de éste” Sentencia del 18 de octubre de 2007, exp. 19099. 13 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa conocimiento del daño12, en tanto que desde que pueda dimensionarlo, nace para el afectado el interés actual y vigente de reclamar su indemnización13.

En torno a la forma de contar la caducidad en los casos de limitaciones a la propiedad provenientes de una decisión legal o administrativa -ocupación jurídica de un inmueble-, la jurisprudencia ha abordado la temática casi que en forma casuística; así, en algunos pronunciamientos ha señalado que el término corre desde el momento en que se efectúa el registro de la restricción administrativa en el folio de matrícula inmobiliaria del bien sobre el cual pesa la medida14 (condición objetiva) y en otros ha considerado que inicia a correr desde el momento en que el propietario tuvo conocimiento de la restricción impuesta (condición subjetiva), como en los eventos en los que, se solicitan licencias de construcción o modificación estructural y éstas son negadas por una disposición administrativa15 (…).

En consecuencia, si el acervo probatorio del juicio permite establecer que el afectado conoció la restricción que se impuso sobre los bienes de su propiedad en el momento mismo en que el Estado así lo determinó por medio de un acto administrativo, no hay duda de que es a partir de este momento que comenzará a correr el plazo de ley; pero si las pruebas válidamente obtenidas indican que lo conoció en un momento posterior a tal circunstancia, nada obsta que sea a partir de este instante que la caducidad comience su cómputo, en tanto que es desde esa oportunidad que nace el interés actual y vigente del lesionado para exigir la protección de los derechos que por Ley le corresponden y la indemnización de los perjuicios que la restricción administrativa generó, agregándose, además, que el conocimiento tardío no puede tener como explicación el abandono o descuido del derecho que se entiende afectado, lo que impone en cada caso, la carga de verificar la razonabilidad y justificación de esa circunstancia. 12 “el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, pues el mismo debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general.

El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás”, sentencia del 24 de junio de 2015, exp. 34898. 13 “Se trata de afirmar como criterio aquel según el cual el cómputo de la caducidad debe tener en cuenta la fecha en la que la víctima o demandante conoció la existencia del hecho dañoso ‘por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción” sentencia del 11 de mayo de 2000, exp. 12200, reiterada en las siguientes providencias: 10 de noviembre de 2000, exp. 18805; de 27 de febrero de 2003, exp. 23446; 2 de febrero de 2005, exp. 27994; de 11 de mayo de 2006, exp. 30325; de 18 de julio de 2007, exp. 30512. 14 “Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la Administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación”. 15 “el eventual afectado deberá adelantar la acción de reparación directa, ‘la cual puede interponer dentro del término previsto en la ley, contado a partir del momento en que tenga certeza de que el titular está imposibilitado para hacer uso de las facultades que el derecho le reconoce en tal calidad’”, sentencia del 9 de mayo de 2014, exp. 24679, citada en la sentencia del 28 de junio de 2019, exp. 43892. 14 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa Para el caso específico del cómputo de caducidad en los eventos en que se aleguen afectaciones al dominio privado derivadas de la delimitación de zonas de protección ambiental, esta Corporación, en sentencia del 18 de noviembre de 202116 señaló: [D]e conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación17, en los casos de responsabilidad del Estado por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales o parques nacionales, por regla general el término de caducidad se contabiliza a partir de la inscripción de la afectación en el registro de instrumentos públicos.

En este sentido en sentencia del 27 de abril de 201618, esta Sección consideró que: “(…) en relación con el cómputo del término de caducidad en casos que, como este, se demanda la responsabilidad del Estado por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales o parques nacionales, esta Subsección ha considerado lo siguiente: “Dado que la vía procesal a la cual acudió el actor fue la de la reparación directa, que la ocupación objeto de esta demanda fue decretada mediante Acuerdo número 057 del 27 de agosto de 1987 de la Junta Directiva del INDERENA, aprobada por medio de la Resolución Ejecutiva Número 84 del 13 de mayo de 1988 y que la demanda fue presentada el 12 de agosto de 1993, le corresponde a esta Sala analizar si al momento de presentación de la demanda ya había operado la caducidad de la acción, es decir, si para ese momento ya habían transcurrido los dos años a los que hace referencia el numeral 8 del artículo 136 C.C.A. (…).

“Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la Administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación. En efecto, según el artículo 67 del Decreto-ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales Renovables: ‘De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbres sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 18 de noviembre de 2021, exp. 44670 C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 17 [cita del original] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 34623, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 [cita del original] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de mayo de 2012, exp. 21.906;

M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez; citada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 34623, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 15 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa ‘Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro. ‘Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre”19.

Lo anterior se acompasa con la naturaleza del servicio público registral, tema respecto del cual se ha considerado que: “… la jurisprudencia de esta Corporación20 ha expresado que uno de los aspectos más importantes del servicio público registral lo constituye el hecho de que sirve, justamente, de publicidad21, en tanto da a conocer a terceros quién es el propietario del bien y, en consecuencia, quién puede disponer del mismo, así como su real situación jurídica …”22.

Pues bien, en el presente caso, la afectación que dispuso el INDERENA respecto del predio denominado Las Cejas –Acuerdo 4 de 1969– fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria de ese predio –identificado con el número 228-0004858– el 8 de agosto de 1985, motivo por el cual el término para ejercer la acción de reparación directa inició a partir del 9 de los mismos mes y año y feneció el 9 de agosto de 1987, de conformidad con la jurisprudencia antes descrita”.

Aunque, de acuerdo con la jurisprudencia en comento, la caducidad en estos casos debe contarse, por regla general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, la Sala precisa que dicha regla no puede aplicarse de manera rígida y acrítica. Esto es así, porque hay situaciones en las que, aunque no haya una inscripción de la limitación al dominio privado en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria, con la expedición del acto general que declara y delimita una zona protectora se puede causar este efecto si con el solo acto general se proscriben de manera absoluta las actividades económicas que se venían realizando en los predios o se prohíbe expresamente la ejecución hacia el futuro de cualquier actividad de esa índole. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de mayo de 2012, exp. 21.906;

M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 20 [cita del original]: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 14 de abril de 2010. Expediente 16744. 21 [cita del original]: VELÁSQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo; Bienes, Editorial Temis, Bogotá, Novena edición, 2004, p. 309. 22 [cita del original] Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 13 de mayo de 2014, exp. 23.128;

M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 16 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa Existen también situaciones en las que, pese a no haberse efectuado la mencionada inscripción, hay actuaciones posteriores de la administración que concretan las mencionadas afectaciones.

Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando se expide el correspondiente plan de manejo ambiental en el que se zonifica el área protectora y se establecen los usos permitidos para cada uno de los predios localizados en su interior -aspecto sobre el que la Sala volverá párrafos más adelante-, o cuando la administración deniega la concesión de un permiso de construcción, de aprovechamiento de recursos o de funcionamiento de una actividad comercial, debido a que el predio sobre el que recaería ese permiso está superpuesto con esa área protectora.

Para el caso concreto, la Sala precisa que mediante el acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013, corregido por el acuerdo 1238 del 27 de febrero siguiente, la CDMB declaró, reservó, delimitó y alinderó un área de 11.700 hectáreas localizada en los municipios de Suratá, California y Vetas del departamento de Santander, para crear allí el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. En el artículo 8° del acuerdo 1236 de 2013, se estableció que la afectación derivada de la delimitación del parque natural debía ser inscrita en los folios de matrícula inmobiliaria de todos los predios23; sin embargo, al apreciar el certificado de tradición y libertad del predio de matrícula 300-109057, de propiedad de los accionantes, se verificó que dicha afectación no se inscribió. En un caso como el que ahora se resuelve, en el que se analizó la responsabilidad del Estado por las afectaciones impuestas a un inmueble con la delimitación de una zona protectora que no fue inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, esta Corporación precisó que el punto de partida para el cómputo de caducidad debe ser la fecha de conocimiento del daño, así: Así las cosas, según la jurisprudencia de la Sala el momento a partir del cual se debe contar la caducidad de la acción de reparación directa por ocupación de bien inmueble es el de la ocurrencia del hecho o el de su conocimiento por parte del afectado, puesto que es partir de la ocurrencia de alguno de estos eventos que se entiende que el daño se ha consolidado en cabeza del propietario. 23 “Artículo 8º.

Se ordena la publicación del presente acuerdo en el Diario Oficial, las Alcaldías Municipales de Suratá, California y Vetas, y la Gobernación de Santander, y su inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria correspondiente a cada uno de los predios que se involucran dentro de los linderos del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán descritos en el presente acuerdo”. 17 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la Administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación (…).

Pues bien, en el folio de matrícula inmobiliaria número 230-0000094 (fl. 11 a 12 c 1), correspondiente al inmueble objeto de la demanda que dio inicio al presente proceso, no se encuentra anotación alguna referente a la inscripción de la declaratoria de Reserva Forestal, por lo tanto, no se podría considerar que al momento de interposición de la demanda ya hubiere transcurrido el término de caducidad.

Ahora bien, a partir de las pruebas aportadas al proceso, se puede afirmar que el particular tuvo conocimiento de la declaratoria de su inmueble como Zona de Reserva Forestal Protectora, desde el mes de mayo de 1988, fecha en la cual se expidió la Resolución Ejecutiva No. 84 de 1988 (…). Sin embargo, de las afirmaciones hechas por las partes y de los elementos probatorios allegados al proceso, la Sala encuentra que el actor solicitó desde junio de 1988 el desenglobe del predio para efectos de su sustracción de la Zona de Reserva Forestal Protectora o su cambio de destinación a Zona de Reserva Forestal Protectora-Productora y la entidad demandada dio respuesta negativa a dicha solicitud en el mes de noviembre de 1991 (…).

Para la Sala, el hecho de que el particular haya solicitado en repetidas ocasiones a la entidad demandada y de manera ininterrumpida, entre el período en que se realizó la declaratoria y la interposición de la demanda, el desenglobe o el cambio de afectación del mismo, aunado al hecho de que las respuestas del INDERENA se dieron después de un largo lapso –para el caso del desenglobe la solicitud se elevó en junio de 1988 y no fue contestada sino hasta noviembre de 1991–, implican que el hecho dañoso no se hubiere consolidado sino hasta el momento en el cual la Administración dio una respuesta definitiva a la solicitud de desenglobe del predio, es decir en noviembre de 1991 (…).

En consecuencia, teniendo en cuenta lo anterior, la Sala encuentra que al momento de la presentación de la demanda, 17 de agosto de 1993, no habían transcurrido los 2 años a los que hace referencia el numeral 8 del artículo 136 C.C.A., por lo tanto la acción se presentó en debido tiempo y la Sala procederá a analizar el fondo del asunto sometido a su conocimiento24.

Visto lo anterior, la Sala pone de relieve que en la demanda se pretende la declaratoria de responsabilidad de la CDMB por la “declaración y creación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán, al limitar de manera absoluta el 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 18 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa dominio de su predio”, idea que se reiteró en el recurso de apelación, cuando se sostuvo que la sentencia de primera instancia debía revocarse porque la afectación al dominio privado alegada devino de la sola delimitación de la zona protectora (fl. 468 c. ppal.).

De acuerdo con esto, el punto de partida para el cómputo de la caducidad es el día siguiente a la promulgación del acuerdo 1236 de 2013, en atención a los fundamentos de la responsabilidad expresados por la parte actora y debido a que no existen medios de prueba que permitan comprender que la fecha de conocimiento del daño antijurídico alegado fue otra.

Así las cosas, como el acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013 comenzó a regir desde su publicación en el Diario Oficial 48.700 del 10 de febrero de 2013 (fl. 1B c. ppal.), el término para presentar la demanda de reparación directa corría hasta el 11 de febrero de 2015. Sin embargo, como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 6 de febrero de 2015 y dicho trámite se agotó con la expedición de la constancia del 22 de abril siguiente (fl. 12 c. ppal.), la oportunidad para demandar se extendió hasta el 27 de abril de 2015.

En ese contexto, la demanda radicada el 23 de abril de 2015 (fl. 20 c. ppal.) fue interpuesta oportunamente. 3.- Legitimación en la causa Los señores Rodolfo y Humberto Rodríguez Gamboa se encuentran legitimados en la causa por activa, por cuanto demostraron que son los propietarios del inmueble con matrícula 300-109057, respecto del cual se alega la afectación derivada de la delimitación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán (fl. 17 c. ppal.).

A su vez, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en atención a que fue la entidad que expidió los actos mediante los cuales se creó el referido parque natural regional -acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013, corregido por el acuerdo 1238 del 27 de febrero siguiente- (fl. 1B c. ppal.). 4.- Caso concreto Corresponde a la Sala establecer si la CDMB debe responder patrimonialmente por 19 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa la afectación a la propiedad privada de los señores Rodolfo y Humberto Rodríguez Gamboa, al haberse expedido legalmente los acuerdos 1236 del 16 de enero de 2013 y 1238 del 27 de febrero de la misma anualidad, mediante los cuales se declaró, reservó, delimitó y alinderó un área destinada a la creación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. La jurisprudencia de esta Sección ha considerado en diversas providencias25 que las afectaciones sobre bienes inmuebles corresponden, por regla general, a una carga que el propietario está en la obligación de soportar, dada la función social y ecológica de la propiedad26.

Sin embargo, también se ha reconocido que dichas afectaciones pueden dar lugar a la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando la decisión de la administración exceda los límites de intervención pública sobre la propiedad privada, de modo que se limite de manera absoluta y permanente el derecho de dominio, lo que vacía de contenido su núcleo esencial y deja al propietario totalmente privado del bien.

Al respecto, esta Corporación ha precisado: Sin embargo, ello no implica que los particulares deban soportar todo tipo de limitación sobre sus derechos patrimoniales en aras de garantizar el cumplimiento del interés general (…). [E]n la medida en que la afectación implica una limitación de los derechos de los particulares, se deberá mantener el equilibrio de las cargas públicas, equilibrio que se puede garantizar por el mismo ordenamiento jurídico al establecer compensaciones tarifarias o bien por el juez al momento de analizar el alcance de la intervención estatal, ya sea mediante el análisis de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se cuestione la legalidad del acto que hace efectiva la afectación, o mediante la acción de reparación directa cuando quiera que se alegue la responsabilidad del Estado por la declaratoria de afectación al interés general.

Como consecuencia de ello la responsabilidad del Estado por violación del equilibrio de las cargas públicas podrá realizarse, en muchos eventos, en aplicación de la teoría del daño especial (…). Por lo tanto, para determinar en qué medida una afectación al interés general tiene alcances expropiatorios se deberá determinar como parámetro definitorio si, una vez realizada la afectación, el titular del derecho real sobre el bien cuenta con una genérica utilidad privada de carácter económico, cuyo alcance deberá ser establecido por el juez en cada caso concreto (…). 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906.

Cf., también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Citada en: sentencia del 19 de febrero de 2021, expe.63087, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 20 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa De manera general, si el juez, a la luz de los hechos probados en el proceso, encuentra que la afectación al interés general excede las cargas derivadas de la función social y ecológica de la propiedad se configurará la existencia de un daño antijurídico y se ordenará la indemnización de los perjuicios materiales causados por la afectación, es decir, el daño emergente y el lucro cesante, cuando a ello hubiere lugar, puesto que en este evento la afectación tendrá alcance expropiatorio.

Por su alcance, este tipo de afectaciones al interés general se puede asimilar a la noción de ocupación permanente de bienes inmuebles y se deberá dar aplicación al artículo 220 C.C.A.27. También se ha reconocido la existencia de otro tipo de intervenciones o afectaciones al dominio privado que no son suficientes para vaciarlo de contenido, es decir, dejan intacto el núcleo esencial del derecho, pero que pueden dar lugar a declarar la responsabilidad del Estado si el juez verifica que las compensaciones reconocidas son insuficientes para el resarcimiento del perjuicio sufrido por el accionante, o cuando ni siquiera se reconoce tal compensación. Sobre este punto, en providencia del 26 de agosto de 201528, esta Corporación precisó: Aquellos casos en los que no se vacía de contenido el derecho de propiedad del demandante –o algún otro derecho de contenido patrimonial que se ejerza sobre un bien-, pero sí se disminuye.

En esta segunda hipótesis se podrán identificar tres eventos: a. La aminoración del derecho se identifica como una carga tolerable que debe ser soportada por el titular del derecho de propiedad atendiendo el caso concreto; b. La limitación del derecho de propiedad –o de otros de contenido patrimonial respecto de un bien- es particular y especial, pero el ordenamiento jurídico establece mecanismos de compensación de dicha aminoración, en cuyo caso le corresponderá al juez de la reparación directa determinar si la compensación establecida por el ordenamiento jurídico es suficiente respecto de la aminoración patrimonial sufrida por el titular del derecho; y, finalmente, c. La limitación del derecho de propiedad – o de otros de contenido patrimonial respecto de un bien- es particular y especial, pero el ordenamiento jurídico no creó mecanismos de compensación, caso el cual le compete al juez establecer la manera más adecuada de compensar el detrimento del derecho de propiedad.

De acuerdo con lo anterior, para resolver el caso concreto deberá precisarse el grado de afectación de la medida adoptada por la CDMB, en el sentido de especificar si el demandante demostró la imposibilidad de explotación jurídica y económica del inmueble de su propiedad como consecuencia de la declaratoria de afectación al interés general.

En tal sentido, si de las pruebas obrantes en el plenario se infiere que la afectación 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906. Cf., también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Citada en: sentencia del 19 de febrero de 2021, exp.63087, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, exp. 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón. 21 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa tiene efectos expropiatorios, es decir, imposibilita toda explotación jurídica o económica del inmueble, deberá ordenarse el pago de una indemnización por la totalidad del valor del predio29 y la sentencia fungirá como título traslaticio de dominio -art. 220 C.C.A.-.

Por otra parte, si de la naturaleza de la afectación y de lo probado en el proceso se infiere que la limitación al dominio privado tiene carácter parcial o que el ordenamiento jurídico permite usos adecuados a la afectación y compensaciones tarifarias, esto se deberá tener en cuenta con el fin de establecer el alcance específico de los perjuicios.

Para el caso concreto, se encuentra acreditado que los señores Rodolfo y Humberto Rodríguez Gamboa son los propietarios del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 300-109057, el cual se encuentra localizado en el municipio de Vetas, Santander (fl. 17 c. ppal.). Mediante el acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013 -corregido mediante el acuerdo 1238 del 27 de febrero de 2013-, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga declaró y delimitó el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. El predio de los accionantes quedó comprendido dentro del área delimitada para este parque, hecho que, desde la fijación del litigio se excluyó del tema de la prueba por no ser objeto de controversia30 (fl. 371 c. ppal.).

Aunque el predio de los señores Rodríguez Gamboa está localizado dentro del polígono que comprende el mencionado parque natural, lo cierto es que las limitaciones al dominio privado por ellos alegadas no se encuentran acreditadas, en la medida en que (i) no se ha registrado una afectación concreta en el folio de matrícula correspondiente al inmueble de los accionantes, (ii) porque los usos y fines establecidos para esta zona de protección no comportan una restricción que afecte el núcleo esencial del derecho de dominio (iii) y porque las autoridades no han desplegado actuaciones encaminadas a impedir que los demandantes realicen 29 Descontando la valorización generada por la afectación en los términos del artículo 219 C.C.A. si a ello hubiere lugar. 30 Específicamente, en la audiencia inicial se señaló: “Declarar relevado del debate probatorio, por coincidencia de las Partes en ello que se refuerza con la prueba documental que aquí se decreta y recauda, lo que sigue: 1.

Que la CDMB aquí demandada, mediante los Acuerdos proferidos por su Consejo Directivo, distinguidos con los Nos. 1236 del 16 de Enero/2013, modificado por el Acuerdo 1238 de Febrero/2013, crea el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. 2. Que los aquí actores son propietarios del predio llamado Villa Nueva" que se halla alinderado según lo describe la escritura pública No.1696 del 04 de mayo/2001 cuya copia se decreta y recauda a folios 13 a 16 del expediente. 3.

Que el predio anterior "Villa Nueva", de propiedad de los aquí demandantes, quedó incluido en el área que la demandada alinderó como Parque Natural Regional Páramo de Santurbán sin que a la fecha le haya reconocido un valor económico de dinero o en especie por ello (…)”. 22 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa actividades de uso y aprovechamiento del inmueble con base en la declaración y delimitación de la zona protectora.

Mediante el acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013, la CDMB señaló los objetivos de conservación por los cuales se declaraba el Parque Natural Regional31, estableció la prohibición expresa de autorizar o ejecutar explotaciones o exploraciones mineras en ese territorio32 y concedió un plazo de 12 meses para que la autoridad ambiental definiera la zonificación, uso y actividades permitidas, de acuerdo con lo señalado en el Decreto 2372 de 201033.

Según lo previsto en el artículo 8° del acuerdo 1236 del 16 de enero de 2013, las limitaciones a los usos establecidas en dicho acto administrativo debían ser inscritas en cada uno de los “folios de matrícula inmobiliaria correspondiente a cada uno de los predios que se involucran dentro de los linderos del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán”.

La anterior determinación concuerda con lo previsto en el Decreto-ley 2811 de 197434 35, que establece la necesidad de inscribir en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria las restricciones y limitaciones al dominio privado derivadas de las determinaciones de carácter ambiental como la que ahora se analiza. En igual sentido, el artículo 32 del Decreto 2372 de 2010, reglamentario del Decreto- ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, estableció para el Sistema Nacional de Áreas Protegida que el “acto administrativo mediante el cual se reserva, delimita, declara o sustrae un área protegida pública, por ser de carácter general, debe publicarse en el Diario Oficial e inscribirse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes, 31 Artículo 4° ibídem. 32 Artículo 5° ibídem. 33 Hoy compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente - 1076 de 2015. 34 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 35 “Artículo 67.- De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbre sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes.

Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptada como las que se impongan mediante resolución o sentencia ejecutoriada, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos, sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro. Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre”. 23 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa de conformidad con los códigos creados para este fin por la Superintendencia de Notariado y Registro.

La inscripción citada, no tendrá costo alguno”. Una lectura armónica de estas disposiciones y de las previsiones de los artículos 3336, 35 y 47 del Decreto 2372 de 2010, permite comprender que la determinación específica de las limitaciones o afectaciones a la propiedad privada derivadas del establecimiento de una zona protectora implica la expedición del correspondiente plan de manejo ambiental en el que se zonifique la respectiva área, de acuerdo con los usos permitidos y prohibidos requeridos para el cumplimiento de los fines perseguidos con cada área protectora.

Específicamente, en el artículo 47 del citado Decreto 2372 de 2010, se establece: Artículo 47. Plan de manejo de las áreas protegidas. Cada una de las áreas protegidas que integran el Sinap contará con un plan de manejo que será el principal instrumento de planificación que orienta su gestión de conservación para un periodo de cinco (5) años de manera que se evidencien resultados frente al logro de los objetivos de conservación que motivaron su designación y su contribución al desarrollo del Sinap.

Este plan deberá formularse dentro del año siguiente a la declaratoria o en el caso de las áreas existentes que se integren al Sinap dentro del año siguiente al registro y tener como mínimo lo siguiente: Componente diagnóstico: Ilustra la información básica del área, su contexto regional, y analiza espacial y temporalmente los objetivos de conservación, precisando la condición actual del área y su problemática.

Componente de ordenamiento: Contempla la información que regula el manejo del área, aquí se define la zonificación y las reglas para el uso de los recursos y el desarrollo de actividades. Componente estratégico: Formula las estrategias, procedimientos y actividades más adecuadas con las que se busca lograr los objetivos de conservación. 36 “Artículo 33.

Función social y ecológica de la propiedad y limitación de uso. Cuando se trate de áreas protegidas públicas, su reserva, delimitación, alinderación, declaración y manejo implican una limitación al atributo del uso de los predios de propiedad pública o privada sobre los cuales recae. Esa afectación, conlleva la imposición de ciertas restricciones o limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad por su titular, o la imposición de obligaciones de hacer o no hacer al propietario, acordes con esa finalidad y derivadas de la función ecológica que le es propia, que varían en intensidad de acuerdo a la categoría de manejo de que se trate, en los términos del presente decreto.

La limitación al dominio en razón de la reserva, delimitación, alinderación, declaración y manejo del área respectiva, faculta a la Administración a intervenir los usos y actividades que se realizan en ellas, para evitar que se contraríen los fines para los cuales se crean, sin perjuicio de los derechos adquiridos legítimamente dentro del marco legal y constitucional vigente.

Igualmente, procede la imposición de las servidumbres necesarias para alcanzar los objetivos de conservación correspondientes en cada caso”. 24 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa Parágrafo 1°. El Plan de Manejo deberá ser construido garantizando la participación de los actores que resulten involucrados en la regulación del manejo del área protegida.

En el caso de las áreas protegidas públicas, el plan de manejo se adoptará por la entidad encargada de la administración del área protegida mediante acto administrativo. Parágrafo 2°. Para el caso de las Reservas Forestales Protectoras Nacionales, el Plan de Manejo será adoptado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Parágrafo 3°. La reglamentación sobre compensaciones ambientales deberá incorporar acciones de conservación y manejo de áreas protegidas integrantes del Sinap. Visto lo anterior, la Sala destaca que en el plenario no hay prueba que acredite la existencia del respectivo plan de manejo ambiental del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán37.

Esta situación guarda plena conexión con lo consignado en el certificado de tradición y libertad del predio de los accionantes (fl. 17 c. ppal.), en el que se observa que no se ha inscrito afectación alguna, puesto que, como es apenas lógico, dicha actuación solo puede adelantarse cuando se expida el correspondiente plan de manejo que zonifique el área protectora, establezca los usos permitidos y prohibidos e identifique con precisión las restricciones específicas para los predios del actor.

En torno a la inexistencia del plan de manejo ambiental para el Parque Natural Regional y la consecuente falta de inscripción de afectación alguna en el folio de matrícula inmobiliaria, en el testimonio rendido por el ingeniero Carlos Alberto Suárez Sánchez, Subdirector de Ordenamiento y Planificación Integral del Territorio de la CDMB, se precisó (Audiencia de pruebas, min. 38:24): (…) cuéntele a este despacho en qué estado se encuentra la ejecución del contenido de los acuerdos 1236 y 1238 de 2013.

Contesta: (…) esos acuerdos (…) a través de los cuales se declara el parque natural regional contemplan en la primera etapa la formulación del plan de manejo. Ese plan de manejo la Corporación una vez se aprobó el parque inició el proceso de formulación del plan de manejo (…) que busca (…) hacer la zonificación ambiental, determinar el régimen de usos porque es importante aclarar que si bien el parque natural regional corresponde a una categoría de conservación importante, de todas maneras hay actividades económicas que se pueden desarrollar inclusive (…) uno de los de los objetivos es precisamente eso, poder desarrollar el ecoturismo como actividad que permite aprovechar los atributos del paisaje y los complejos lagunares y finalmente el plan de manejo conlleva la formulación de los programas y proyectos que la corporación ejecute en esa área protegida 37 Hasta los alegatos en segunda instancia, las partes adujeron que no se había aprobado este instrumento de planificación ambiental. 25 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa para su conservación y para que cumplan los objetivos que motivaron la declaratoria.

Este proceso como les digo se inició (…) y la corporación ya tiene (…) un documento muy muy avanzado pero el plan de manejo tiene una connotación muy especial y es que requiere que (…) tenga una amplia participación de la comunidad o de las personas que están al interior del parque en su zona de influencia y lamentablemente con ocasión de la declaratoria (…) el parque natural regional prácticamente restringe de manera inmediata la actividad minera.

Se nos presentó una situación compleja que nos impidió poder continuar con el proceso más que todo por seguridad de los funcionarios porque estaban en una situación compleja para poderlo desarrollar en esos momentos entonces la corporación resolvió parar por lo pronto la declaratoria (…). La idea es en muy poquito tiempo poder ya tener ese plan de manejo y ese plan de manejo nos va a permitir poder concertar con la comunidad todo lo pertinente a la forma como vamos a conservar el parque y como la comunidad (…) no se va realmente a perjudicar en lo absoluto por la declaratoria de parque porque ese parque tiene una particularidad y es que aproximadamente un 3% del área del parque tiene actividades agropecuarias y la estrategia que se ha planteado (…) y con la que se ha venido trabajando es que esas actividades agropecuarias las personas pueden seguirlas desarrollando (…).

(Min. 47:03) Pregunta: Ingeniero, ¿desde el punto de vista jurídico se ha producido alguna limitación a la propiedad mediante inscripción en folio de matrícula inmobiliaria cuando menos de la determinación de los acuerdos? Contesta: el decreto 2372 establece que (…) los predios que conforman un área protegida deben hacerse el registro en la oficina de instrumentos públicos ese es un requerimiento que hay que hacer.

Hasta el momento la corporación no ha realizado ese esa inscripción, estamos en un proceso como le decía de la formulación y de culminación del plan de manejo para tener un panorama muy claro con la comunidad con relación a cómo se va a manejar y entonces hasta el momento pues ninguna persona puede decir que tiene registrado en instrumentos públicos la anotación en su predio (…).

(Min. 1:02:05) Pregunta: Ingeniero, entonces queda categóricamente aquí confirmado que no existe plan de manejo ambiental. Contesta: Correcto magistrada. Al margen de la falta de prueba de la existencia del referido plan de manejo ambiental y la incidencia que esto tiene en la acreditación de las afectaciones alegadas por los demandantes, la Sala pone de presente que la sola superposición de un predio privado con el parque regional en sí misma no da lugar a la determinación en abstracto de la existencia de las restricciones al dominio, como se sugirió con los argumentos expresados en la apelación. En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2372 de 2010, la zona protectora denominada parque natural regional se define como un “espacio geográfico en el que paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional, mantienen la estructura, composición y función, así como los procesos ecológicos y evolutivos que los sustentan y cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlas a su preservación, restauración, conocimiento y disfrute”. 26 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa Las finalidades de preservación, restauración, conocimiento y disfrute inherentes a todos los parques naturales regionales están definidas por el artículo 35 del Decreto 2372 de 2010, así: Artículo 35.

Definición de los usos y actividades permitidas. De acuerdo a la destinación prevista para cada categoría de manejo, los usos y las consecuentes actividades permitidas, deben regularse para cada área protegida en el Plan de Manejo y ceñirse a las siguientes definiciones: a) Usos de preservación: Comprenden todas aquellas actividades de protección, regulación, ordenamiento y control y vigilancia, dirigidas al mantenimiento de los atributos, composición, estructura y función de la biodiversidad, evitando al máximo la intervención humana y sus efectos. b) Usos de restauración: Comprenden todas las actividades de recuperación y rehabilitación de ecosistemas; manejo, repoblación, reintroducción o trasplante de especies y enriquecimiento y manejo de hábitats, dirigidas a recuperar los atributos de la biodiversidad. c) Usos de Conocimiento: Comprenden todas las actividades de investigación, monitoreo o educación ambiental que aumentan la información, el conocimiento, el intercambio de saberes, la sensibilidad y conciencia frente a temas ambientales y la comprensión de los valores y funciones naturales, sociales y culturales de la biodiversidad (…). e) Usos de disfrute: Comprenden todas las actividades de recreación y ecoturismo, incluyendo la construcción, adecuación o mantenimiento de la infraestructura necesaria para su desarrollo, que no alteran los atributos de la biodiversidad previstos para cada categoría. De acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010, estos usos permitidos deberán estar contemplados en la zonificación que se haga de la respectiva área protectora, así: Artículo 34.

Zonificación. Las áreas protegidas del Sinap deberán zonificarse con fines de manejo, a fin de garantizar el cumplimiento de sus objetivos de conservación. Las zonas y sus consecuentes subzonas dependerán de la destinación que se prevea para el área según la categoría de manejo definida, conforme a lo dispuesto en el presente decreto y podrán ser las siguientes: Zona de preservación. Es un espacio donde el manejo está dirigido ante todo a evitar su alteración, degradación o transformación por la actividad humana.

Un área protegida puede contener una o varias zonas de preservación, las cuales se mantienen como intangibles para el logro de los objetivos de conservación. Cuando por cualquier motivo la intangibilidad no sea condición suficiente para el logro de los objetivos de conservación, esta zona debe catalogarse como de restauración. Zona de restauración. Es un espacio dirigido al restablecimiento parcial o total a un estado anterior, de la composición, estructura y función de la diversidad 27 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa biológica.

En las zonas de restauración se pueden llevar a cabo procesos inducidos por acciones humanas, encaminados al cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida. Un área protegida puede tener una o más zonas de restauración, las cuales son transitorias hasta que se alcance el estado de conservación deseado y conforme los objetivos de conservación del área, caso en el cual se denominará de acuerdo con la zona que corresponda a la nueva situación. Será el administrador del área protegida quien definirá y pondrá en marcha las acciones necesarias para el mantenimiento de la zona restaurada.

Zona de uso sostenible: Incluye los espacios para adelantar actividades productivas y extractivas compatibles con el objetivo de conservación del área protegida. Contiene las siguientes subzonas: a) Subzona para el aprovechamiento sostenible. Son espacios definidos con el fin de aprovechar en forma sostenible la biodiversidad contribuyendo a su preservación o restauración. b) Subzona para el desarrollo: Son espacios donde se permiten actividades controladas, agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales, habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida.

Zona general de uso público. Son aquellos espacios definidos en el plan de manejo con el fin de alcanzar objetivos particulares de gestión a través de la educación, la recreación, el ecoturismo y el desarrollo de infraestructura de apoyo a la investigación. Contiene las siguientes subzonas: a) Subzona para la recreación. Es aquella porción, en la que se permite el acceso a los visitantes a través del desarrollo de una infraestructura mínima tal como senderos o miradores. b) Subzona de alta densidad de uso.

Es aquella porción, en la que se permite el desarrollo controlado de infraestructura mínima para el acojo de los visitantes y el desarrollo de facilidades de interpretación. Como puede observarse, entre los usos que podrían avalarse en el parque regional natural se incluye el de disfrute, que comprende “todas las actividades de recreación y ecoturismo, incluyendo la construcción, adecuación o mantenimiento de la infraestructura necesaria para su desarrollo”.

Este uso es plenamente compatible con la zona general de uso público -subzonas para la recreación y de alta intensidad de uso-, así como con la zona de uso sostenible -subzona para el aprovechamiento sostenible-. En relación con la compatibilidad de usos y zonas del parque regional, el ingeniero Carlos Alberto Suárez Sánchez, en su declaración como testigo, expresamente indicó que la intención del área protectora era desarrollar un uso ecoturístico y de 28 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa educación, aprovechando el recurso paisajístico de la zona.

Además, indicó que, debido a que solamente en el 3% de la extensión total del área protectora había actividades agrícolas, con la implementación del respectivo plan de manejo ambiental se buscaría conservar dichas actividades -en tanto no tenían mayor incidencia para los servicios ecosistémicos prestados por el páramo- o sustituirlas mediante el reconocimiento de pagos por servicios ambientales.

Las categorías de uso y zonificación establecidas para el parque regional permiten que los señores Rodríguez Gamboa realicen actividades económicas sobre el bien, aunque estas se refieren a ecoturismo, recreación y agrícolas -solo hasta la expedición del PMA y bajo el entendido que se vinieran ejecutando previamente-. De la misma manera los propietarios pueden vender el bien a quien esté interesado en adquirirlo para realizar los fines propuestos por el parque natural.

En tal sentido, se observa que aunque puede reconcomerse la existencia de cierta restricción al derecho de los propietarios, esta no implica un vaciamiento del dominio privado, puesto que el ordenamiento jurídico mantiene un reducto de aprovechamiento económico del bien, inclusive para la explotación económica del mismo38. Como se precisó en párrafos precedentes, la jurisprudencia de la Corporación ha establecido que la cuestión del vaciamiento del derecho de propiedad -por la afectación de su núcleo esencial- se ha considerado como el aspecto determinante en la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando se demanda por las limitaciones a la propiedad derivadas del establecimiento de una zona protectora ambiental.

Debe precisarse igualmente que, aunque en el artículo cuarto del acuerdo 1236 de 2013 se estableció de manera expresa que en el área del parque natural no podría “autorizarse, ni ejecutarse exploraciones o explotaciones mineras”, lo cierto es que en el presente asunto los accionantes no alegaron, ni probaron que estuviesen realizando dicha actividad económica en el predio de su propiedad, 38 En la sentencia del 9 de mayo de 2012, esta Corporación empleó un razonamiento semejante, al reconocer que no había afectación al núcleo esencial de la propiedad en relación con predio incluido en una zona declarada como reserva forestal, respecto del cual podía hacerse “aprovechamiento persistente de los bosques” (art. 2 decreto 877 de 1976) y al uso habitacional.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 29 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa como para que de esta situación pudiera desprenderse el reconocimiento de un perjuicio derivado de tal prohibición. Por lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo alegado en el recurso de apelación, la afectación que en abstracto se impone con la declaración y delimitación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán no implica una afectación al núcleo esencial del derecho de propiedad, en tanto los accionantes conservan a su favor la facultad de gozar o explotar jurídica y económicamente el bien, así como la de disponer de él, en las condiciones del artículo 669 del Código Civil, en el que se concibe a la propiedad como un derecho que se tiene sobre una cosa corporal, “para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”.

La anterior conclusión sobre la ausencia de acreditación del daño se refuerza con la idea de que la administración no ha adelantado actuaciones dirigidas a los accionantes, que tengan como propósito negar algún tipo de licenciamiento o permiso para la ejecución de actividades económicas o de construcción en su predio, en la que se tome como fundamento la existencia de alguna restricción a la propiedad derivada del establecimiento del parque natural regional.

Tampoco existe prueba de que los accionantes hayan sido compelidos o siquiera requeridos a desocupar el inmueble de su propiedad, el cual pueden habitar normalmente, tal como expresó el testigo Carlos Alberto Suárez Sánchez, al señalar que “nosotros [la CDMB] no tenemos (…) afectación (…) sobre una persona que tenga una casa en un predio del área protegida o sea ni vamos a actuar ni (…) vamos a decirle a la persona ni que tenga que salirse ni que tenga que tumbar la casa” (Audiencia de pruebas min. 1:06:55).

Esta aseveración fue corroborada por el perito, quien para rendir su informe visitó el inmueble objeto de discusión y constató que en el inmueble había tres viviendas, y que en dos de ellas vivían personas, sin que se les hubiera efectuado requerimiento alguno para que desalojaran (Audiencia de pruebas min. 15:48). En consecuencia, al no encontrarse acreditada la afectación al dominio alegada en la demanda, se confirmará la sentencia apelada, en tanto (i) no se ha registrado una afectación concreta en el folio de matrícula correspondiente al inmueble de los accionantes, (ii) porque los usos y fines establecidos para esta zona de 30 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa protección no comportan una restricción que afecte el núcleo esencial del derecho de dominio (iii) y porque las autoridades no han desplegado actuaciones encaminadas a impedir que los demandantes realicen actividades de uso y aprovechamiento del inmueble con base en la declaración y delimitación de la zona protectora. 5.- Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA, en la sentencia debe disponerse sobre la imposición de costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.

Como esa condena obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino los supuestos consagrados por la norma. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso, mientras que el artículo 361 ibídem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.

Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 ejusdem. Así las cosas, se condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso39.

En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se debe tener en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. 39 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 31 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa En ese sentido se observa que se trata de un proceso de reparación directa, asunto en el que la parte demandante resultó vencida en segunda instancia porque no se accedió a lo pretendido con el recurso de apelación. A manera de precisión y para justificar con mayor razón lo expuesto anteriormente, resulta importante destacar que la fijación de agencias en derecho no se ve afectada en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio, sin apoderado, pues aún en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de agencias para retribuir su actuación, tal como se desprende de lo señalado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP.

Por lo anterior, si la parte actuó a nombre propio y tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado que lo representara, igual razonamiento debe aplicarse cuando se trata de una entidad pública que actúa a través de un apoderado que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas.

De conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda40, en materia de tarifas de agencias en derecho se debe observar lo prescrito en el Acuerdo 1887 de 2003. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 1% de las pretensiones negadas a la parte actora, cifra pagadera a la entidad demandada, que deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida en el recurso -parte demandante- y que corresponde a la suma de $7.000.00041.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 40 La demanda se presentó el 19 de marzo de 2013. El Acuerdo 1887 de 2003 se encontraba vigente para ese momento. 41 En la demanda se pretendió el reconocimiento de perjuicios por $700.000.000. 32 Radicación: 68001-23-33-000-2015-00448-01 (59715) Actor: Rodolfo Rodríguez Gamboa y otro Demandado: CDMB Referencia: Medio de control de Reparación Directa F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante. Como agencias en derecho en esta instancia, se fija a favor de la entidad demandada la suma de $7.000.000. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF