Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Demandante: María Esperanza Guzmán Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintidós (22) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora María Esperanza Guzmán Rodríguez instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el día 27 de octubre de 2019, frente a la petición radicada el día 26 de julio de 2019 con radicado n.° 201900502333412, por medio de la cual la entidad demandada negó la pensión gracia. 1 Ver índice 6, SAMAI Tribunal Administrativo de Boyacá, Expediente Digital, archivo 0002DemandaAnexos.pdf.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia desde el momento en el que adquirió el estatus (24 de julio de 2013), equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios; con efectos fiscales desde el 26 de julio de 2016 por prescripción trienal, incluyendo los ajustes correspondientes y los intereses moratorios.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la demandante nació el 10 de marzo de 1955 e inició la prestación de sus servicios como docente a favor del departamento de Boyacá desde el 16 de marzo de 1975 hasta el 22 de diciembre de 1975, luego, desempeñó sus labores para la Alcaldía de El Espino del 9 de septiembre de 1993 al 8 de noviembre de 1993.
Que finalmente, trabajó desde el 13 de octubre de 1994 hasta el 31 de enero de 2019. Manifestó que para el 24 de julio de 2013 ya contaba con más de 20 años al servicio de la educación territorial, por lo que el 26 de julio de 2019 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de su pensión, pero esta le fue negada. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con el acto administrativo demandado se transgredieron: el artículo 13 de la Constitución Política, las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 37 de 1933, 115 de 1994, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, el Decreto 2277 de 1989 y las sentencias de radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 y 76001-23-31-000-2009- 00657-01 del Consejo de Estado.
Que cumplió con los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para adquirir el derecho a la pensión gracia en tanto acreditó el tiempo de servicio como educadora territorial y a la fecha de solicitud de la prestación ya contaba con 50 años de edad. Que conforme lo ha determinado el Consejo de Estado, la vinculación de un docente no depende del certificado expedido por las entidades sino de los actos administrativos de nombramiento.
Que con la negativa de su derecho se vulnera la normatividad referida y el artículo 13 de la Carta Política en tanto en iguales circunstancias de hecho y de derecho se ha reconocido la pensión gracia a docentes que completan el tiempo de servicios. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 4 de junio de 20212 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que conforme al certificado de salario del 7 de diciembre de 2018 y el formato de historia laboral del 5 de diciembre de 2018, el tipo de vinculación de la docente fue del orden nacional, por lo que la prerrogativa no puede ser reconocida a su favor.
Que incluso, si se tuvieran en cuenta los tiempos laborados pese a la vinculación nacional, esta tampoco podría acceder al beneficio pensional en tanto no cumplió con la totalidad de requisitos al 31 de diciembre de 1989, pues aquellos docentes con vinculaciones posteriores al 1.° de enero de 1990 cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos y solo tienen derecho a una sola pensión, que sería la de jubilación. Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva (de manera subsidiaria solicitó la integración del litisconsorte necesario para que el FOMAG sea vinculado al proceso), (ii) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, (iii) inexistencia de la vulneración de principios constitucionales y legales, (iv) prescripción de mesadas, y (v) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.
El 9 de junio de 20224 el tribunal de origen declaró no probada la excepción de no comprender en la demanda a todos los litisconsortes necesarios, y sobre las demás propuestas, no las consideró como previas para resolverlas; prescindió de la celebración de la audiencia inicial; fijó el litigio, y efectuó el decreto de pruebas en orden de dictar sentencia anticipada.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2022, accedió a las pretensiones. Expuso que, la docente prestó sus servicios desde el 16 de marzo de 1975 hasta el 22 de diciembre de 1975 bajo el orden territorial, pues conforme a la Ley 60 de 1993, se determinó que las entidades territoriales prestarían directamente el servicio de la educación. Que a su vez laboró desde el 9 de septiembre de 1993 hasta el 8 de noviembre de 1993, y desde el 13 de octubre de 1994 hasta el 31 de enero de 2019, como docente nacionalizada, esto teniendo en cuenta que en su nombramiento no hubo intervención de la Nación. 2 Ver índice 17, SAMAI del Tribunal Administrativo de Boyacá. 3 Ver índice 21, SAMAI del Tribunal Administrativo de Boyacá. 4 Ver índice 25, SAMAI del Tribunal Administrativo de Boyacá. 5Ver índice 39, SAMAI del Tribunal Administrativo de Boyacá. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Que la educadora adquirió el estatus el 12 de noviembre de 2013 y declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 26 de julio de 2016.
Sin condena en costas. RECURSOS DE APELACIÓN6 La parte demandada interpuso recurso de apelación. Expresó que la actora no cumple el requisito de Ley 114 de 1913 correspondiente a la acumulación de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, esto considerando que la Secretaría de Educación de Boyacá en certificado de salario del 7 de diciembre de 2018 y en formato de historial laboral del 5 de diciembre de 2018 señaló que el tiempo laborado desde septiembre de 1993 hasta enero de 2019 fue del orden nacional.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 30 de abril de 20247 y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El agente del Ministerio Público rindió concepto8 solicitando que se confirme el fallo apelado al considerar que la docente prestó sus servicios como docente del orden nacionalizado y/o territorial, teniendo en cuenta que sus nombramientos fueron ejecutados por la Gobernación y la Alcaldía de Boyacá y sus emolumentos fueron pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 6 Ver índice 45, SAMAI del Tribunal Administrativo de Boyacá. 7 Ver índice 4 en SAMAI. 8 Ver índice 9 en SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 10 de marzo de 19559, de modo que cumplió los 50 años el 10 de marzo de 2005.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. 9 Según copia de la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento obrantes en el índice 6 de SAMAI- Tribunales, archivo: 0002DemandaAnexos.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) • Periodo I: del 16 de marzo de 1975 al 1.° de febrero de 1976 Obra en el expediente el acto administrativo de nombramiento, el Decreto 133 del 11 de marzo de 197510, a partir del cual puede definirse el tipo de plaza ocupada por la actora, pues el gobernador de Boyacá la nominó como docente departamental, específicamente como directora de la R.D. El Cubo en el municipio de Caldas; apreciándose que la decisión de designación fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad departamental en representación de la Nación efectuara la nominación en comento, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
Tampoco se señala en el acto en mención que la plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional.
Contrario a lo anterior, a partir del medio probatorio analizado, se extrae con claridad que el nombramiento de la accionante tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del mentado ente territorial, lo que indica que su vínculo fue en calidad de docente territorial. En ese orden de ideas, la situación de la docente se ajusta a lo señalado en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Ahora, si bien hay certeza de la calidad territorial del nombramiento de la docente efectuado por el referido acto administrativo de fecha del 11 de marzo de 1975, a partir de los elementos probatorios aportados no fue posible obtener los extremos temporales en orden de contabilizar el servicio prestado.
Por esta razón y en virtud de la diligencia de esta corporación para aclarar puntos oscuros del debate en búsqueda de la verdad material, el 1.° de mayo de 202511, se decretó una prueba de oficio dirigida a la gobernación de Boyacá, a fin de que 10 Ver índice 6 de SAMAI-Tribunales, archivo: 0002DemandaAnexos, página 35. 11 Ver índice 26 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) dicha autoridad allegara soporte documental sobre el tiempo durante el cual la actora desempeñó sus labores como directora de la R.D. El Cubo en el municipio de Caldas. Ante dicho requerimiento, la entidad oficiada aportó12, además del decreto de nombramiento, el acto administrativo por el cual se da por terminado el vínculo (Decreto 126 de 1976), así como el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral consecutivo n.° 949.
A partir de la historia laboral allegada, se observa que en virtud del Decreto 133 de 1975 la docente se posesionó en el cargo designado el 16 de marzo de 1975, y que su labor finalizó el 22 de diciembre de 1975. No obstante, en cuanto a la fecha de terminación, se precisa que según el Decreto 126 de 1976 la entidad aceptó su renuncia a partir del 2 de febrero de 1976, por lo que será esta la fecha de terminación que deberá tenerse en cuenta para efectos del cómputo.
De tal manera, los extremos temporales en los que la demandante fungió como docente territorial, esto es, 16 de marzo de 1975 al 1.° de febrero de 1976 (10 meses y 16 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. • Periodo II: del 9 de septiembre de 1993 al 8 de noviembre de 1993 En atención al Decreto 20 de 199313, se observa que la docente fue nombrada de manera provisional por el alcalde municipal de El Espino, para prestar sus servicios en el colegio nacionalizado «El Espino», en virtud de una comisión concedida a otro educador, por el término de 60 días contados a partir de la fecha de posesión, esto es, desde el 9 de septiembre de 1975 según consta en el acta14.
Respecto a la calidad del vínculo sostenido en el mencionado interregno, se tiene que la autoridad municipal nombró a la docente en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto). 12 Ver índice 30 de SAMAI. 13 Ver índice 6 de SAMAI-Tribunales, archivo: 0002DemandaAnexos, página 35. 14 Ibid, página 38.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, y que además se deben verificar las causas y contextos de la vinculación para determinar la connotación de la plaza ocupada.
Pues bien, en el presente caso, el referido acto fue expedido por la máxima autoridad de la entidad territorial sin advertirse intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio del alcalde en calidad de representante de la mencionada cartera; pero sí se evidencia una participación del delegado ante el FER de Boyacá, pues en las consideraciones del acto administrativo se establece que dicho funcionario certificó que existe la disponibilidad presupuestal y la vacancia temporal del cargo docente en dicho colegio nacionalizado, lo cual permite concluir que la plaza fue creada en cumplimiento del artículo 1015 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6. °16 de dicha norma.
Además, del contenido del decreto citado se advierte que el cargo docente estaba destinado exclusivamente a un colegio nacionalizado del municipio, siendo claro que la plaza a ocupar detentaba esta misma calidad. Cabe señalar que en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral consecutivo n.° 949, allegado por la gobernación de Boyacá en respuesta a la prueba de sala antes referida, se avaló un vínculo nacional; sin embargo, aunque en dicho documento se establezca tal calidad, lo cierto es que el acto administrativo de nombramiento da cuenta de una situación diferente, en la medida que allí consta la naturaleza nacionalizada como ya se concluyó. Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante durante el lapso transcurrido entre el 9 de septiembre de 1993 y el 8 de noviembre de 1993 (2 meses), estos ameritan ser incluidos para efectos del reconocimiento de la pensión. • Periodo III: del 13 de octubre de 1994 al 5 de febrero de 2019 Para la acreditación del lapso referido, de acuerdo con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral n.° 949, se indica que la demandante 15 «ARTÍCULO 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» 16 «ARTÍCULO 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) laboró como docente nacional desde el 13 de octubre de 1994 y finalizó sus actividades el 5 de febrero de 2019 por retiro voluntario.
Dicho esto, se procede a examinar la naturaleza de plaza ocupada, sobre la cual se destaca que en el expediente reposa el Decreto 94-27 de 199417, expedido por el acalde de Güicán en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9.° de la Ley 29 de 1989, mediante el cual se designó a la actora para ejercer sus funciones docentes en la Normal Nacionalizada Nuestra Señora del Rosario.
A su vez, se advierte la participación del delegado ante el FER de Boyacá, quien certificó la existencia de disponibilidad presupuestal para dicho nombramiento. Siguiendo la misma línea argumentativa aplicada al periodo anterior, de la valoración integral de los elementos normativos y fácticos de este nombramiento, se puede establecer que la relación laboral es de carácter nacionalizado, esto pese a que en el certificado de historia laboral también se señale un vínculo nacional, el cual, como ya se manifestó antes, es contradictorio a la categoría observada a partir del acto administrativo.
Por consiguiente, el periodo aquí analizado, esto es entre el 13 de octubre de 1994 y el 5 de febrero de 2019 (24 años, 3 meses y 23 días), resulta válido computarlo junto a los demás analizados previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 25 años, 4 meses y 9 días.
Debe señalarse que en las páginas 7 a 14 del Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral n.° 949 aportado por la Gobernación de Boyacá, se consigna que la docente también prestó sus servicios en los siguientes periodos: del 7 de agosto de 1988 al 25 de septiembre de 1988; del 7 de octubre de 1988 al 29 de noviembre de 1988; del 7 de enero de 1989 al 8 de febrero de 1989, y del 1.° de marzo de 1994 al 7 de mayo de 1995.
Si bien estos lapsos no fueron expresamente referidos por la actora en el escrito de la demanda, sí pueden determinarse con claridad a partir del medio de convicción analizado. Sin embargo, a pesar de la acreditación de dichos periodos, estos no pueden ser considerados para el reconocimiento del derecho, en la medida en que la prueba aportada no permite establecer que la vinculación durante los mencionados lapsos tuviera una naturaleza territorial o nacionalizada.
En particular, respecto del interregno comprendido entre el 7 de octubre de 1988 y el 29 de noviembre de 1988, no se relaciona ningún tipo de vínculo en el certificado, y en cuanto a los restantes, estos corresponden a plazas de carácter nacional según indica el formato de historial laboral, razón por la cual no resultan computables para el fin pretendido. 17 Ver índice 6 de SAMAI-Tribunales, archivo: 0002DemandaAnexos, página 36.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la demandante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Boyacá bajo una relación legal y reglamentaria del orden territorial desde el 16 de marzo de 1975 hasta el 1.° de febrero de 1976, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Según lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora. No obstante, al revisar la fecha de efectividad de la pensión determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que la demandante acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente nacionalizada y territorial, pues en primera instancia se estimó a partir del 12 de noviembre de 2013, pero, al efectuar un cálculo preciso y adecuado sobre el momento en que la actora consolidó materialmente la prerrogativa bajo examen, se encuentra que dicha fecha ocurrió el 26 de septiembre de 201318.
A pesar de ello, debido a los principios procesales de justicia rogada, congruencia y debido proceso, no será del caso emitir un pronunciamiento respecto a dicha situación, toda vez que no solo la parte activa no reclamó ni demandó lo propio, sino que esta instancia se habilitó con motivo de la impugnación del apelante único que en este caso es la UGPP, quien formuló argumentos frente a la decisión de acceder al reconocimiento pensional sin mencionar fundamento alguno acerca de la configuración del estatus pensional; más aún cuando cualquier disposición sobre el particular agravaría las condiciones ya definidas en su contra, vulnerándose el principio de la non reformatio in pejus previsto en el artículo 328 del CGP.19 18 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA DÍAS MESES AÑOS 16/03/1975 01/02/1976 16 10 0 09/09/1993 08/11/1993 0 2 0 13/10/1994 26/09/2013 14 11 18 TOTAL TIEMPO 30 D 23 M+1 M =2 A 18A + 2 A=20 A 19 «[…] Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Así las cosas, se confirmará en su totalidad la sentencia apelada incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que el demandante presentó petición de reconocimiento de pensión solo hasta el 26 de julio de 2019 y la demanda dentro del término (20 de octubre de 2020), interrumpiendo la prescripción solo hasta la fecha de reclamación administrativa, configurándose el fenómeno en las mesadas anteriores al 26 de julio de 2016, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
De la condena en costas en segunda instancia Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202120 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por la recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida del veintidós (22) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Reconocer personería al abogado Richard Giovanny Suárez Torres, portador de la tarjeta profesional 103.505, quien a su vez es el representante legal de RST Asociados Projects, S.A.S., identificada con NIT 900.264.538-8, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 24 de la plataforma SAMAI. […]El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.[…]» 20 «Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 15001-23-33-000-2020-02307-01 (1377-2024) Cuarto. Reconocer personería a la abogada Sandra Liliana Muñoz Gómez, portadora de la tarjeta profesional 215.697, en calidad de apoderada sustituta de la UGPP conforme al memorial en el índice 24 de la plataforma SAMAI.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente