CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Asunto: Saneamiento del proceso ejecutivo, improcedencia de recursos contra el auto que ordena seguir adelante con la ejecución y derecho al debido proceso __________________________________________________________________ Se pronuncia el despacho en relación con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 7 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que ordenó seguir adelante con la ejecución. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda ejecutiva 1. Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas, a través de la acción ejecutiva, pidió que se librara mandamiento de pago en contra de la Ugpp por las siguientes sumas de dinero: Concepto Valor A.- Diferencias en las mesadas dejadas de pagar $ 219.738.407,01 B.- Por concepto de indexación sobre dichas diferencias $ 23.842.459,31 C.- Por concepto de intereses moratorios sobre las diferencias adeudadas $ 262.398.902,67 Valor total adeudado $ 505.979.762,99 2.
De igual forma, solicitó librar mandamiento de pago «por los intereses moratorios que con posterioridad se causen, desde que las obligaciones demandadas se hicieron exigibles hasta cuando se verifique su pago». 1 En adelante Ugpp. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 1.1.1.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos de la demanda, señaló los siguientes: 3.1. En sentencia del 2 de septiembre de 2010, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del 25000-23-25-000-2008-00158-00, negó las pretensiones formuladas en la demanda presentada por Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas. 3.2.
Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, y en segunda instancia, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de febrero de 2012, revocó la providencia impugnada. En consecuencia, dispuso: «1° REVÓCASE la sentencia del dos (2) de septiembre de dos mil diez (2010) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, que denegó las pretensiones de la demanda. 2° DECLÁRASE la nulidad de la Resolución N° 54907 del 23 de noviembre de 2007 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, que negó la reliquidación de la pensión de la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas, dando aplicación al régimen especial a que tiene derecho. 3° A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social a reliquidar la pensión de jubilación de la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas a partir del 1° de mayo de 2004, incluyendo todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicios en el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos en la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo previsto en el Decreto 929 de 1976, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia». 3.3.
La entidad demandada mediante Resolución RDP 008206 del 24 de agosto de 2012 ordenó dar cumplimiento al fallo y reliquidar la pensión de la accionante en cuantía de $1.839.439 a partir del 1 de mayo de 2004. 3.4. De conformidad con el certificado de factores y valores salariales expedido por la Fiscalía General de la Nación, Seccional Valledupar del 2 de mayo de 2007 [que obró como prueba en la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho] la ejecutante tiene derecho a una reliquidación de su pensión de $2.865.854,92 a partir del 1 de mayo de 2004. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 3.5.
En ese sentido, la Ugpp dio cumplimiento parcial al fallo judicial porque en su liquidación no incluyó todos los factores salariales ni el valor devengado por la demandante en los últimos 6 meses de servicio. 1.2. Auto que libró mandamiento de pago y su modificación 4. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 23 de octubre de 2017 dispuso librar parcialmente el mandamiento de pago.
Al respecto, consideró lo siguiente: «[…] aporta la parte demandante a folios 39 a 40 certificados suscritos por la Fiscalía General de la Nación – Seccional Valledupar – Subsisterma de Nómina, de lo devengado y deducido del 2003 al 2004, por la demandante, y de los cuales se puede inferir que tal como es afirmado por la ejecutante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, no dio cabal cumplimiento a lo ordenado en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó las súplicas de la demanda y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, quien por providencia del 9 de febrero de 2.012, revocó la decisión y ordenó a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación incluyendo todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicios.
De la Resolución No. RDP 008206 del 24 de agosto de 2.012 y el certificado de salarios proferido por la Fiscalía General de la Nación – Seccional Valledupar, devengados por la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas durante los últimos 6 meses del servicios, y que comprende el periodo de octubre de 2.003 a abril de 2.004, se puede observar que devengo los siguientes factores salariales: sueldo, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios.
El Despacho realizó la respectiva comparación entre lo reconocido mediante la Resolución No. RDP 008206 del 24 de agosto de 2012, “Por la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Consejo de Estado – Sala Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A”, y el certificado de salarios mencionado, se encontraron diferencias entre los valores que debieron reconocerse y los que efectivamente fueron reconocidos por la entidad respecto de los factores salariales devengados en los últimos 6 meses de servicio.
Se corroboró que en el año 2003, mes de diciembre, la demandante devengó prima de navidad, la cual no fue incluida en la liquidación; de otro lado, respecto del sueldo de los 2 días de abril, el cual arroja un total de $71.846.00, omitiendo el salario de dos meses de enero, febrero y marzo el cual era de $2.155.369, así se puede constatar más inconsistencias en la reliquidación. […] Se deja constancia que el presente proceso fue remitido a la Contadora de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, liquidando los valores objeto de esta demanda y concluyendo que lo adeudado corresponde a cuatrocientos sesenta y 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas siete millones quinientos cincuenta y un mil ciento treinta ocho pesos con noventa y cuatro centavos ($467.551.138,94).
(Fl. 51 – 53) Por lo antes señalado y bajo el entendido que la entidad demandada a través de la Resolución No. RDP 008206 del 24 de agosto de 2.012, no dio cumplimiento a la sentencia de fecha 9 de febrero de 2.012, le asiste razón a la parte demandante al solicitar se libre el mandamiento de pago a su favor, por lo cual este Despacho librará el mandamiento de pago pretendido por el valor de cuatrocientos sesenta y siete millones quinientos cincuenta y un mil ciento treinta ocho pesos con noventa y cuatro centavos ($467.551.138,94)». 5.
En atención de ello, en la providencia indicada resolvió librar mandamiento de pago en los siguientes términos: «Primero: Librar mandamiento de pago a favor de la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas, identificada con C.C. No. 36.156.253 de Neiva, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por la suma de cuatrocientos sesenta y siete millones quinientos cincuenta y un mil ciento treinta ocho pesos con noventa y cuatro centavos ($467.551.138,94), por concepto de diferencias en las mesadas dejadas de pagar, indexación sobre dichas diferencias e intereses moratorios sobre las diferencias adeudadas, de conformidad con las razones presentes. […]» 6.
La ejecutante solicitó aclarar y adicionar el auto que libró el mandamiento de pago en el sentido de i) corregir la cédula de la accionante; ii) reconocer personería a su apoderada y iii) librar mandamiento de pago por los intereses moratorios causados con posterioridad al 1 de enero de 2016. 7. El despacho del magistrado José María Armenta Fuentes en auto del 26 de abril de 2018 resolvió la solicitud de la ejecutante, para lo cual tuvo en cuenta como consideraciones las siguientes: «En cuanto al error en el número de cédula de la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas, consignado en la parte resolutiva de la aludida providencia que libró mandamiento de pago, se advierte que allí se anotó el número 36.156.253, no obstante al revisar el poder que obra a folio 1 se tiene que el número de cédula de ciudadanía de la ejecutante es 20.294.136 expedida en Bogotá, por tanto, tiene razón la apoderada de aquella al solicitar la corrección en que por error de digitación incurrió el despacho.
Ahora, en lo que se refiere a la calidad de apoderada sustituta de la doctora María Elena Gutiérrez Bravo, en efecto a folio 2 del expediente obra documento contentivo de la sustitución de poder que hizo el apoderado principal de la hoy demandante a esa profesional del derecho, razón por la cual procede este despacho a corregir el numeral sexto de la providencia de 23 de octubre de 2017, para en su lugar reconocer personería jurídica como apoderada sustituta de la parte ejecutante a la doctora María Elena 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas Gutiérrez Bravo identificada con C.C. 36.156.253 de Neiva y T.P 39.557 del C.S. de la J. Finalmente, advierte la apoderada de la demandante que en la providencia contentiva del mandamiento de pago se omitió resolver sobre el pedimento relacionado con los intereses moratorios causados con posterioridad al 31 de diciembre de 2015, tal como se desprende del escrito introductorio visible a folio 47 del plenario.
Al revisar el contenido del mandamiento de pago se observa que se ordenó la suma de $467.551.138,94 que equivale a lo adeudado por la UGPP hasta el 1 de enero de 2016, de acuerdo con la liquidación practicada por la Contadora de la Sección Segunda de este Tribunal, que obra a folios 51 a 53, no obstante ningún pronunciamiento se efectuó para ordenar o denegar la solicitud de reconocimiento de intereses sobre el capital adeudado a partir del 2 de enero de 2016, por ello resulta necesario que se adicione el numeral primero del mandamiento de pago, con la orden de indexar aquella suma de dinero, a partir de la anunciada fecha y hasta que se pague la obligación». 8.
En atención de ello, se resolvió el asunto así: «PRIMERO: Modifíquese el numeral primero del proveído de 27 de octubre de 2017, el cual quedará así: “Primero. Librar mandamiento de pago a favor de la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniégas, identificada con C.C. No. 20.294.136 de Bogotá, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por la suma de cuatrocientos sesenta y siete millones quinientos cincuenta y un mil ciento treinta ocho pesos con noventa y cuatro centavos (467.551.138,94), por concepto de diferencias en las mesada dejadas de pagar, indexación sobre dichas diferencias e intereses moratorios sobre las diferencias adeudadas, de conformidad con las razones presentes.
Por la indexación de los cuatrocientos sesenta y siete millones quinientos cincuenta y un mil ciento treinta y ocho pesos con noventa y cuatro centavos ($467.551.138,94), para el periodo entre el 2 de enero de 2016 (día siguiente al corte efectuado en la liquidación que sirve de soporte al mandamiento y hasta la fecha del pago efectivo de las sumas aquí determinadas".
SEGUNDO: Reconocer a la doctora María Elena Gutiérrez Bravo identificada con C.C. 36.156.253 de Neiva y T.P 39.557 del C.S. de la J., como apoderada sustituta de la parte ejecutante en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 2». 1.3. Recurso de reposición 9. El auto que libró mandamiento de pago y su modificatorio se notificaron a la Ugpp el 12 de junio de 2018, de conformidad con el artículo 199 del CPACA.
Así las cosas, el término de 10 días para proponer excepciones, al tenor de lo previsto en el artículo 442 del CGP venció, el 26 de junio de 2018. Dentro del término correspondiente la entidad demandada interpuso recurso de reposición y propuso como excepciones las siguientes: i) cobro de lo no debido; ii) indebida liquidación; 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas iii) improcedencia de indexación cuando se causan intereses moratorios; y vi) caducidad. 10.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 10 de octubre de 2019 decidió no reponer los autos recurridos pues consideró que i) con la demanda se presentaron sentencias judiciales que prestan merito ejecutivo; y ii) de conformidad con el numeral 2 del artículo 442 del CGP, cuando el título ejecutivo está constituido por providencias judiciales, solo proceden las excepciones de pago, compensación, novación, confusión, remisión, prescripción y transacción pero, siempre se basen en hechos acaecidos con posterioridad a la respectiva providencia judicial del derecho o parte de éste. 1.4.
Requerimiento a la demandada 11. En auto del 7 de noviembre de 2019 se requirió a la Ugpp para que certificara los pagos realizados a la ejecutante, su cuantía y a que periodos correspondían. 12. La Ugpp contestó el requerimiento, así: «En consecuencia me permito remitir copia de la resolución RDP008206 del 24 de agosto de 2012, por la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial, junto con la liquidación base de esta.
Aunado a lo anterior, remito certificado del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, donde se evidencian los pagos realizados en virtud de la mencionada resolución, desde el mes de septiembre de 2012, mes de inclusión en nómina. Así mismo, la Subdirección de Nómina de Pensionados informa, que en la nómina del mes de abril de 2013, se efectuó el pago de la suma $27.884.122, por concepto de mesadas atrasadas más la indexación, correspondiente al periodo 1 de mayo de 2004 hasta el 13 de abril de 2012». 1.5.
Otras actuaciones procesales en primera instancia 13. El despacho del magistrado José María Armenta Fuentes en auto del 15 de junio de 2021 consideró innecesario realizar una nueva liquidación. En ese sentido, se indicó que por ello se procedería a «presentar ante la Sala de decisión de la Subsección el proyecto que resuelve el recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago en la primera convocatoria a Sala del mes de julio». 14.
Dicho proyecto no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación, por lo tanto, mediante providencia del 7 de julio de 2021 se pasó el expediente al magistrado Néstor Javier Calvo Chávez, por ser el siguiente en turno; sin embargo, en proveído del 31 de agosto de 2021 dispuso devolver el proceso al despacho de 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas origen pues observó que el proyecto presentado en sala por José María Armenta Fuentes resolvía un recurso de reposición contra el mandamiento de pago, actuación que no correspondía por cuanto ya se había resuelto dicho recurso en una actuación anterior, por lo que solo se encontraba pendiente de correr traslado de las excepciones presentadas y de dictar la sentencia. 15.
El despacho del magistrado José María Armenta Fuentes en auto del 25 de octubre de 2021, señaló: «Al respecto se advierte que las excepciones propuestas mediante recurso de reposición (folio 115-117) se circunscriben: al cobro de lo no debido, indebida forma de liquidación e improcedencia de la indexación cuando se deriva del cobro de intereses moratorios; ninguna de las mencionadas, se encuentra enlistada en el numeral segundo del artículo 442 de CGP, dispuestas para los procesos ejecutivos que se han suscitado con ocasión a una providencia judicial; aunado que las excepciones de mérito deben formularse conforme las reglas establecidas en el numeral primero del mismo artículo, esto es que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, deberá expresar los hechos en que se funden las excepciones propuestas y acompañar las pruebas relacionadas con ellas, luego el recurso de reposición se limita a los requisitos formales del título ejecutivo y las excepciones previas al art. 101 del CGP.
En ese orden de ideas, no resulta procedente correr traslado para las excepciones de mérito, pues estas son inexistentes. Sin embargo, verificado que las pruebas obrantes en el expediente son suficientes, se ordena correr traslado a las partes por el término de diez (10) días para alegar de conclusión de conformidad con el literal b del artículo 182 A de la Ley 2080 de 2021». 16.
Posteriormente, en auto del 25 de agosto de 2023 dispuso, previo a seguir adelante con la ejecución: i) correr traslado de la solicitud de acuerdo de pago presentado por la entidad ejecutada por el término de 5 días; ii) expedir a costa de la Ugpp la copia de la liquidación de crédito expedido por el contador del tribunal; y iii) reconocer personería al apoderado de la accionada. 17.
La demandante presentó escrito en el que indicó que el traslado realizado por el a quo resultaba ser innecesario porque la solicitud de acuerdo de pago se había realizado con base en un decreto que ya no tenía vigencia, asimismo porque había sido presentado por una apoderada de la Ugpp que no era la actual. Por ello, solicitó continuar con el auto que ordena seguir adelante la ejecución. 18.
En auto del 31 de octubre de 2023 se indicó lo siguiente: «Revisado el expediente y previó a proferir sentencia se observa que la liquidación efectuada por la Contadora de la Sección Segunda Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debe ser modificada para que en su lugar se tenga en cuenta una 1/6 parte para liquidar las prestaciones que se causen en forma mensual (sueldo y gastos de representación) y 1/12 parte para las que se causen en forma anual 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas (prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y la bonificación por servicios).
En igual sentido, se solicita actualizar a la fecha la liquidación la cual comprende las diferencias adeudadas y los intereses. Por lo anterior, se considera necesario remitir el presente expediente a la Contadora adscrita a la Sección Segunda de este Tribunal, a efectos de que proceda a revisar la liquidación teniendo en cuenta los parámetros indicados, con el fin de proferir sentencia». 19.
De conformidad con el auto anterior, se realizó la liquidación solicitada. 20. La providencia llevada a Sala el 7 de diciembre de 2023 por el magistrado José María Armenta Fuentes fue derrotada, por lo tanto, se dispuso enviar el expediente al despacho del doctor Néstor Javier Calvo Chávez, por ser el siguiente en turno. 1.6. Auto que ordena seguir adelante la ejecución – providencia recurrida 21.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en auto del 7 de marzo de 2024 resolvió lo siguiente: «PRIMERO: Seguir adelante con la ejecución propuesta por la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas con respecto a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: • Diferencias de las mesadas pensionales indexadas desde el 1 de mayo de 2004 (efectividad de la pensión) hasta el 13 de abril de 2012 (ejecutoria de la sentencia): $131.986.951,16. • Diferencias de las mesadas pensionales causadas desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda): $67.724.950,50. • Intereses causados sobre la suma de $131.986.951,16 (capital causado a la ejecutoria de la sentencia) desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la providencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda): $128.471.232,13. • Intereses moratorios sobre la suma de $131.986.951,16 (capital causado a la ejecutoria de la sentencia) causados desde el 1º de enero de 2016 hasta cuando se acredite el pago total de la obligación.
SEGUNDO: En los términos expuestos por el artículo 440 del C. G. del P. cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento de pago, adjuntando los documentos que la sustenten si fueren necesarios. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas TERCERO: Por Secretaría de la Subsección devuélvase el expediente al Despacho del magistrado José María Armenta Fuentes, para que continúe con el trámite del proceso. […]» 22.
Lo anterior obedeció a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo en consideración lo siguiente: «[s]ería del caso seguir adelante con la ejecución en los términos ordenados en el mandamiento de pago, teniendo en cuenta que la parte ejecutada no formuló excepciones», resultaba necesario sanear unas inconsistencias por lo que correspondía proceder a «realizar nuevamente las operaciones aritméticas para efectos de establecer los valores realmente adeudados a la parte ejecutante, de conformidad con las pretensiones de la demanda. […] Teniendo en cuenta que la sentencia base de recaudo ejecutivo no precisó la forma en cómo se debe tomarse los factores salariales, la Sala tendrá en cuenta el pronunciamiento de la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estados factores salariales de los ex empleados de la Contraloría de la República deben incluirse de acuerdo con el periodo en que se devenguen, es decir, que, si se causó en forma anual, se deberán incluir en la pensión en una doceava parte: […] Así las cosas, teniendo en cuenta que a la parte ejecutante durante el último semestre le fue cancelado dos veces la prima de navidad, la Sala tomará la proporción para que arroje un año así: Prima de navidad: [$2.155.369/360*270= $1.616.526,75 (2003)] + $794.289 (2004) = $2.410.815,75 /12 = $200.901,31.
Respecto de las primas de vacaciones y servicios exf y la bonificación por servicios, se tendrán en su integridad porque se causaron en la anualidad a liquidar, de cuyo valor se obtuvo la doceava parte. En este orden de ideas, una vez comparada la cuantía reconocida por la entidad ejecutada en el acto administrativo de cumplimiento ($1.839.439) con el liquidado por la Sala ($2.764.427,43), se concluye que la UGPP no le reconoció en el monto ordenado, por lo que se procederá a calcular las diferencias de las mesadas pensionales, de la siguiente manera: Para ello, se procederá a reajustar en forma anual la mesada pensional conforme al IPC, al tenor de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, y posteriormente establecer las diferencias entre lo reconocido por la ejecutada desde el 1 de mayo de 2004 (efectividad de la pensión) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda) y lo que realmente le correspondía: […] 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas Luego, se procede a liquidar e indexar las diferencias de las mesadas pensionales causadas por la ejecutante desde el 1 de mayo de 2004 (efectividad de la pensión por prescripción) hasta el 13 de abril de 2012 (ejecutoria de la sentencia), así: […] En este orden de ideas, a la parte ejecutante se le adeuda la suma de $131.986.951,16 por concepto de indexación de las diferencias de las mesadas pensionales desde el 1 de mayo de 2004 (efectividad de la pensión) hasta el 13 de abril de 2012 (ejecutoria de la sentencia).
Como quiera que con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia se siguieron causando diferencias, la Sala las liquidará de la siguiente manera: […] De conformidad con lo anterior, a la parte ejecutante se le adeuda la suma de $67.724.950,50 por concepto de las diferencias de las mesadas pensionales causadas desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda).
Sería del caso ordenar seguir adelante con la ejecución por las diferencias causadas desde el 1 de enero de 2016, pero ello no es posible, toda vez que no fue solicitado en las pretensiones de la demanda. Ahora, en cuanto a los intereses moratorios, la Sala los reconocerá conforme lo estatuido en el artículo 177 del C.C.A., por ser la norma vigente al momento de proferirse el fallo. […] Es pertinente tener en cuenta que el inciso 6 del artículo 177 del C.C.A. dispone que la parte ejecutante dentro de los 6 meses desde la ejecutoria de la providencia debe presentar la solicitud de cumplimiento a la entidad pública condenada, pues de lo contrario cesa la causación de intereses de todo tipo hasta cuando presente la reclamación, por lo que una vez examinando el caso concreto se observa que la parte ejecutante radicó la solicitud el 21 de junio de 2012 (fol. 34), esto es, dentro del término legal, puesto que la sentencia base de recaudo ejecutivo quedó ejecutoriada el 13 de abril de 2012 (fol. 18 vto.).
Por tanto, se reconocerán intereses moratorios desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la providencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda). […] Así las cosas, a la parte ejecutante se le adeuda la suma de $128.471.232,13 por concepto de intereses causados desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la providencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda).
De la misma manera, se seguirá adelante con la ejecución por los intereses moratorios que se causen desde el 1º de enero de 2016 hasta cuando se acredite el pago total de 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas la obligación sobre la suma de $131.986.951,16 (capital causado a la ejecutoria de la sentencia).
Así las cosas, a juicio de la Sala lo procedente modificar el auto que ordenó librar mandamiento de pago, lo anterior en aras de proteger el erario. […] De conformidad con el anterior recuento jurisprudencial se concluye que el principio de la cosa juzgada que se predica de las decisiones judiciales se encuentra exceptuado cuando en el proceso se evidencia una irregularidad continuada o cuando se está en presencia de una providencia ilegal, por lo que en tales eventos se entiende que no se generó derecho alguno, así como que el juez no se encuentra atado a la decisión y puede modificarla para corregir la irregularidad en aras de proteger el ordenamiento jurídico y el erario.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que en el auto por medio del cual se libró mandamiento de pago en la sentencia base de recaudo ejecutivo proferida por esta Sala se incurrió en error judicial10 por defecto sustantivo11 al haber tenido en cuenta una mesada pensional que no le correspondía a la ejecutante y porque se liquidaron intereses con el capital causado con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia […]» 1.7.
Recursos presentados 23. La demandante presentó recurso de reposición en subsidio de apelación contra el auto que ordenó seguir adelante la ejecución. Al respecto, señaló lo siguiente: 23.1. Comoquiera que el recurso de reposición presentado por la Ugpp contra el mandamiento de pago se negó y no se presentaron excepciones, lo procedente era, a través de auto, ordenar seguir adelante con la ejecución en la forma ya establecida en el mandamiento, sin que hubiera lugar a modificarlo.
En ese sentido, no era procedente que el a quo procediera a realizar nuevas operaciones aritméticas a efectos de establecer los valores adeudados por la ejecutada, pues tal actuación desconoce la firmeza del mandamiento de pago y vulnera el derecho al debido proceso. 23.2. El auto recurrido trae consigo un nuevo mandamiento de pago frente a la demanda ejecutiva, lo cual implicaría volver a notificar dicha decisión, lo cual resulta improcedente pues no pueden coexistir dos mandamientos de pago en un solo proceso. 23.3.
A diferencia de lo señalado por el tribunal administrativo, la sentencia base de recaudo si precisó la forma en que deben tomarse los factores salariales, pues en esta se indicó expresamente que para reliquidar la pensión de jubilación de la accionante debían incluirse todos aquellos devengados durante el último semestre 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas de servicios en el cargo de fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos en la Fiscalía General de la Nación. Por lo tanto, no es dable que el a quo estudie de nuevo los factores salariales y la forma de liquidar la pensión pues ello fue resuelto en el proceso declarativo. 23.4.
El auto recurrido disminuyó el valor de la mesada pensional bajo el argumento de que la sentencia objeto de recaudo no había determinado como liquidar la pensión. Ello no es verdad, pues de ser así no se habría librado mandamiento de pago por falta de claridad en el titulo ejecutivo. 23.5. Aunque el tribunal señaló que no era posible seguir adelante la ejecución por las diferencias causadas a partir del 1 de enero de 2016 por no haber sido solicitas como pretensión en la demanda, dicha afirmación resulta ser falsa porque en el libelo demandatorio se indicó que se solicitaba librar mandamiento de pago por las diferencias de las mesadas, indexación e intereses hasta cuando se realizara el pago de lo adeudado. 24.
La Ugpp presentó recurso de reposición en subsidio de apelación contra el auto que ordenó seguir adelante la ejecución. Al respecto, señaló que a través de la Resolución RDP 08206 de 24 de agosto de 2012 la entidad dio cumplimiento a la sentencia objeto de recaudo. En ese sentido, resulta improcedente continuar con la ejecución porque se procedió con el respectivo cumplimiento de la obligación previamente determinada en la sentencia que se profirió en el proceso declarativo. 25.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 11 de junio de 2024 i) declaró improcedentes los recursos de reposición presentados por las partes ya que de conformidad con el inciso 5 del artículo 318 del CGP los autos dictados por las salas de decisión no son susceptibles de ese medio de impugnación; ii) declaró improcedente el recurso de apelación presentado por la ejecutada comoquiera que dentro del término legal no formuló excepciones frente al auto que libró mandamiento de pago; y iii) concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la ejecutante por cuanto la decisión cuestionada modificó el mandamiento de pago.
En consecuencia, se dispuso enviar de forma digital el expediente a esta Corporación a efectos de resolver el recurso de apelación concedido. 2. Consideraciones 26. Sería del caso resolver el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante, de no ser porque se observa que el auto contra el cual se presentó dicho medio de impugnación, desde la literalidad de lo allí resuelto, no es susceptible de recursos, lo cual conlleva a que se deban adoptar medidas para el saneamiento del 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas proceso en aras de proteger los derechos de contradicción y debido proceso de la demandante. 27.
A efectos de realizar el pronunciamiento pertinente en el asunto de la referencia, se analizará la figura del saneamiento del proceso y posteriormente, se estudiará lo concerniente al proceso ejecutivo. Finalmente, se abordará el caso en concreto. 2.1. Del control de legalidad y el saneamiento del proceso 28. El CPACA en el artículo 207 prevé un control de legalidad del proceso en los siguientes términos: «Artículo 207.
Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 29. La disposición en comento señala de manera expresa la figura del saneamiento procesal, la cual, se encuentra contendida también en el artículo 42 del Código General del Proceso como un deber del juez, así: «Artículo 42.
Deberes del juez. Son deberes del juez. (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia» 30.
Así las cosas, se comprende que el saneamiento procesal es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, le impone al Juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto. 2.2.
El proceso ejecutivo 31. El proceso ejecutivo procede cuando la entidad no satisface la obligación o lo hace parcialmente y está previsto en la sección segunda, título único del Código General del Proceso y en los artículos 243, 247 y 297 a 299 del CPACA. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 32.
De conformidad con el estatuto general, el proceso ejecutivo tendrá las siguientes etapas principales: (i) mandamiento de pago; (ii) excepciones; y (iii) orden de seguir adelante con la ejecución, las cuales se explican a continuación: 2.2.1. El mandamiento ejecutivo 33. Esta providencia es la primera decisión en el proceso ejecutivo y «en cierta forma equivale al auto admisorio de la demanda que se dicta en un proceso ordinario, pero con notables diferencias»2.
Esta Subsección la ha definido como «una orden judicial provisional de cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo [ ]»3. 34. De conformidad con lo establecido en el artículo 430 del CGP, radicada la demanda y acompañada del documento que preste mérito ejecutivo, el juez podrá inadmitir la demanda o librar el mandamiento de pago. 35.
Cuando la demanda ejecutiva no contenga los requisitos previstos en los artículos 161 [requisitos previos para demandar4], 162 [contenido de la demanda5], 166 [anexos de la demanda] del CPACA y 906 del CGP, el juez deberá inadmitirla, pero únicamente por estas razones y no, por ejemplo, cuando faltan los documentos necesarios para integrar el título ejecutivo. 36.
En caso contrario, si la demanda cumple con los requisitos antes mencionados, se procederá a librar el mandamiento de pago.El artículo 298 del CPACA, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, estableció lo siguiente: 2 Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Edición 6, 2021, pág. 510. 3 Auto del 8 de agosto de 2017, radicación 68001-23-33-000-2016-01034-01 (1915-17). 4 En este artículo se dispuso que «[e]l requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.» [se subraya] 5 Según este canon, la demanda deberá contener, entre otras cosas, lo siguiente: (i) la designación de las partes y sus representantes; (ii) lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad;
(iii) los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados; (iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones; (v) la petición de las pruebas que el demandante pretende hacer, pero deberá aportar las documentales que se encuentren en su poder; y (vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones.
Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 6 Conforme con el cual, la demanda será inadmitida cuando no reúna los requisitos formales, no se acompañen los anexos ordenados por la ley, las pretensiones acumuladas no reúnan los requisitos legales, quien formule la demanda carezca de derecho de postulación para adelantar el respectivo proceso, entre otros. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas «Artículo 298.
Procedimiento. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Si el título lo constituye una conciliación aprobada por esta jurisdicción o un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, el mandamiento ejecutivo se librará, previa solicitud del acreedor, una vez transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.
En este caso, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias judiciales. [ ]» [se resalta] 37. A su turno, el artículo 430 del CGP estableció 2 opciones para librar el mandamiento ejecutivo: i) cuando fuere procedente, en la forma pedida por la parte ejecutante; y ii) en la que el juez considere legal.
Respecto de esta última, esta Sección ha señalado que el juez «debe sustentar su decisión en argumentos razonables para lo cual puede apoyarse en cálculos y operaciones matemáticas»7. Adicionalmente, en esta providencia se ordenará «al demandado que cumpla la obligación» y los requisitos formales del título, «sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo». 38.
Además, si el proceso versa sobre el pago de sumas de dinero, el juez ordenará el pago con los intereses desde la ejecutoria de la sentencia hasta la «cancelación» de la deuda. En caso de prestaciones periódicas, «la orden de pago comprenderá, además de las sumas vencidas, las que en lo sucesivo se causen», según el artículo 431 ibidem. 39.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 438 del CGP, «[e]l mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo». Idéntica disposición se plasmó en el artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, pues en el numeral 1 dispuso que será apelable el auto «que rechace la demanda o su reforma, y que el niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo», caso en el cual, el recurso deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir [parágrafo 2] y se concederá en el efecto suspensivo.
De 7 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicación 17001-23-33- 000-2018-00112-01 (6127-19). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas conformidad con el literal g) del artículo 125 ibidem8, el conocimiento del recurso de apelación será competencia de la Sala o Subsección. 40.
Lo anterior significa que, cuando el juez libra dicha providencia en la forma pedida por el ejecutante, la decisión no será apelable, mientras que si de los cálculos concluye que la obligación es menor o que no se deben incluir aspectos que no fueron ordenados en el título de recaudo, pero sí fueron solicitados por la parte ejecutante o, simplemente, que no hay lugar a librarlo [por citar un ejemplo], lo negará total o parcialmente, según el caso y procederá el recurso de apelación. 41.
En línea con lo anterior, si el mandamiento de pago se niega total o parcialmente, la competencia radica en la Sala, Sección o Subsección según el literal g) del numeral segundo del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, de cuyo tenor literal se extrae que será competencia de las salas, secciones y subsecciones expedir los autos enunciados «en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas». 42.
Por el contrario, si el mandamiento ejecutivo se libra en la forma pedida por la parte ejecutante, se deberá acudir a la regla prevista en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, esto es que «será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelve el recurso de queja». 43.
Es del caso precisar que, si bien es cierto que el artículo 298 ibidem estableció que vencidos los términos previstos en el artículo 192 del código, sin que se haya cumplido la condena impuesta, «el juez o magistrado competente» adoptará la decisión inicial, también lo es que se refiere al escenario en que se debe librar el mandamiento ejecutivo, pero no es un referente normativo para determinar la competencia de la Sala o el ponente, en razón a que no enunció expresamente las 3 alternativas que pueden ocurrir en esta etapa procesal: librarlo, no librarlo o librarlo parcialmente. 44.
En efecto, la norma citada i) se refirió al magistrado competente, no al magistrado ponente; y ii) incluye el adjetivo competente para referirse al conocimiento por factor de conexidad y las reglas que deben seguirse para iniciar el proceso ejecutivo. 8 «Artículo 125. De la expedición de providencias. [ ] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: [ ] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas». [se resalta] 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 45.
Ciertamente, la lectura armónica de cada una de las expresiones del artículo 298 citado, conllevan a concluir que en este no se determinó la competencia para proferir el mandamiento ejecutivo, sino las reglas que debe seguir el magistrado competente por el factor de conexidad. En ese orden de ideas, comoquiera que en el CPACA se fijó una regla explicita para aquellos autos que lo nieguen total o parcialmente, es esta la que debe atenderse. 46.
En suma, para efectos de determinar la competencia [Sala o ponente], es el artículo 125 del CPACA la norma aplicable para proferir la decisión de negar parcial o totalmente el mandamiento; contrario sensu, cuando se trate de librarlo en la forma que fue pedida por la parte ejecutante, al tratarse de esos «demás» autos, la competencia sí recaería únicamente en el ponente.
Ello se puede plasmar en el siguiente flujograma: 47. También es necesario puntualizar que si el auto que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo es proferido por el ponente y no por la Sala o Subsección, se configura la causal de nulidad por falta de competencia funcional9, la cual no solo se predica por el desconocimiento de las reglas previstas en la ley para juzgados y 9 Al respecto se pueden consultar los siguientes autos: (i) del 12 de marzo de 2012, radicación 54001- 23-31-000-2009-00309-01 (42247), en el cual se expuso: « «la nulidad por falta de competencia funcional no solo se configura a partir del desconocimiento del Juez competente, conforme a la estructura vertical en que está distribuida la Jurisdicción, sino también cuando se contravienen las reglas que prescriben, para los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, si es la sala de decisión o el magistrado ponente a quien le está atribuida la facultad de proferir determinadas decisiones»;
(ii) del 27 de septiembre de 2018, en el que se explicó que hace parte del debido proceso el derecho al juez natural o funcionario competente y que «de la norma aplicable para determinar la competencia de la decisión se estima además como más acorde con la Constitución y con el cuidado por respetar las formas propias de cada juicio». 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas tribunales, es decir, la estructura vertical de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo, sino también cuando se desconocen los mandatos del CPACA frente a la expedición de providencias. 48.
Lo anterior, por cuanto el artículo 16 del CGP prevé que la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables y, cuando no se atiende este parámetro, su consecuencia no es otra que la declaratoria de nulidad de la sentencia de primera instancia cuando ya se ha proferido. De igual forma, el artículo 36 del CGP regula que esta es la consecuencia cuando a las audiencias y diligencias que realicen los jueces colegiados no concurran todos los magistrados que integran la Sala. 2.2.2.
Las excepciones y la orden de seguir adelante con la ejecución 49. En esta etapa procesal, cuando se trata de ejecución de sentencias judiciales, dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, la entidad únicamente podrá proponer las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP y «su prosperidad pende, de que dichas circunstancias se hubiesen presentado con posterioridad a la existencia de la providencia judicial constitutiva del título10»11.
Estas son: «Artículo 442. Excepciones. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: [ ] 2. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida.» [se resalta] 50.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia señaló lo que a continuación se transcribe12: 10 Así lo reiteró la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 23.565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la misma sección, en el auto del 30 de enero de 2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y por la Subsección “C”, en la Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Al respecto, consultar: Rodríguez Tamayo.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6ª Ed., 2021, pág. 782. 12 Sentencia proferida el 18 de enero de 2018, STC136-2018, radicación 11001-22-10-000-2017- 00806-01. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas «Con respaldo en lo señalado, puede afirmarse que el legislador ha querido que cuando el «título ejecutivo» sea una «providencia judicial» que haya condenado a alguna de las partes o en la que fue provocada la terminación del litigio por conciliación o transacción, las excepciones están limitadas a la lista taxativa que fue referida en el párrafo precedente, con el propósito de evitar dilaciones injustificadas en la materialización del derecho sustancial reconocido.» 51.
Estas excepciones, tienen como único objeto desvirtuar o enervar las pretensiones de la demanda y, de conformidad con el artículo 442 transcrito, solo podrán ser alegadas cuando se trate de hechos posteriores al título de recaudo, pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo, pues con posterioridad a este, en caso de expedirse un acto administrativo que lo acate, se comprenderá que se trató del cumplimiento de la orden impartida en aquel, en razón a que el artículo 431 del CPACA prevé que, cuando se trata de sumas de dinero, «se ordenará su pago en el término de cinco (5) días, con los intereses desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la deuda». 52.
Ahora, al momento de «contestar la demanda», la entidad ejecutada podrá optar por lo siguiente: (i) guardar silencio; (ii) contestar la demanda y no proponer excepciones; (iii) proponer excepciones de aquellas previstas en el artículo 442 y otras que no lo estén; (iv) proponer exclusivamente las excepciones de ese mismo artículo. La etapa subsiguiente, dependerá de la actuación de la ejecutada. 53.
En primer lugar, si la entidad decide guardar silencio o no proponer excepciones oportunamente, el juez ordenará «por auto que no admite recurso», el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado; así lo prevé el artículo 440 del CGP. 54.
En segundo lugar, si la entidad propone las excepciones previstas en el artículo 442, pero también otras que no lo están, procederá lo siguiente: (i) se rechazarán de plano las excepciones improcedentes13 mediante auto [de ponente] que será apelable, de conformidad con el numeral 4 del artículo 321 del CGP14; (ii) se correrá traslado de las excepciones que sí estén contenidas en el artículo 442 para que el ejecutante «se pronuncie sobre ellas, y adjunte o pida las pruebas que pretende hacer valer»; y (iii) se proferirá la sentencia. 13 Al respecto, consultar: Rodríguez Tamayo.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6ª Ed., 2021, pág. 782. 14 «Artículo 321. [ ] También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: [ ] 4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo.» [se resalta] 20 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 55.
Y, en tercer lugar, si la ejecutada propone exclusivamente una o varias excepciones señaladas por el artículo 442 citado, se procederá de la misma manera que el punto (iii) del párrafo anterior, es decir, se dictará la sentencia. 56. Si la sentencia de excepciones es totalmente favorable al demandado se dará por terminado el proceso, se ordenará el desembargo de los bienes «y se condenará al ejecutante a pagar las costas y los perjuicios que aquél haya sufrido con ocasión de las medidas cautelares y del proceso»; por el otro, si las excepciones «no prosperan o prosperan parcialmente», «en la sentencia se ordenará seguir adelante la ejecución en la forma que corresponda».
Esta, la sentencia, hace tránsito a cosa juzgada. 57. Los eventos antes señalados, se pueden resumir en la siguiente tabla: Orden de seguir adelante con la ejecución Auto de ponente no susceptible del recurso de apelación Sentencia proferida por la Sala, Sección o Subsección Guarda silencio Propone excepciones diferentes de las previstas en el artículo 442 del CGP Propone excepciones del artículo 442 del CGP y otras que no se encuentran enlistadas Propone únicamente excepciones del artículo 442 del CGP 58.
Ahora bien, para proferir la sentencia de excepciones se deben atender las reglas previstas en el numeral 2 del artículo 443 del CGP, según el cual i) el juez citará a la «audiencia inicial y, de ser necesario, para la de instrucción y juzgamiento, como lo disponen los artículos 372 y 373, cuando se trate de procesos ejecutivos de menor y mayor cuantía»; y ii) «[c]uando se advierta que la práctica de pruebas es posible y conveniente en la audiencia inicial, el juez de oficio o a petición de parte, decretará las pruebas en el auto que fija fecha y hora para ella, con el fin de agotar también el objeto de la audiencia de instrucción y juzgamiento de que trata el artículo 373.
En este evento, en esa única audiencia se proferirá la sentencia, de conformidad con las reglas previstas en el numeral 5 del referido artículo 373». 59. Los artículos mencionados [272 y 273] establecen las audiencias: inicial y de instrucción y juzgamiento, en las cuales se deberán atender, entre otras, las siguientes etapas: Artículo 272 [Audiencia inicial] → El juez, salvo norma en contrario, convocará a las partes para que concurran personalmente a la audiencia con la prevención de las consecuencias de su inasistencia, y de que en ellas se practicarán interrogatorios de parte. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas → Conciliación: desde el inicio de la audiencia y, en cualquier etapa de ella, el juez exhortará diligentemente a las partes a conciliar sus diferencias, para lo cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento. → Interrogatorio de las partes, práctica de otras pruebas y fijación del litigio: los interrogatorios se practicarán en la audiencia inicial.
Igualmente, el juez podrá decretar y practicar en esta audiencia las demás pruebas que le resulte posible, siempre y cuando estén presentes las partes. A continuación, se fijará el litigio. → Control de legalidad: lo ejercerá para asegurar la sentencia de fondo y sanear los vicios que puedan acarrear nulidades y otras irregularidades del proceso, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. → Sentencia: salvo que se requiera la práctica de otras pruebas, a continuación, en la misma audiencia y oídas las partes hasta por 20 minutos cada una, se dictará sentencia. → Decreto de pruebas: el juez decretará las pruebas solicitadas por las partes y las que considere necesarias para el esclarecimiento de los hechos, con sujeción estricta a las limitaciones previstas en el artículo 168.
Asimismo, prescindirá de las pruebas relacionadas con los hechos que declaró probados. → Fijación de audiencia de instrucción y juzgamiento: antes de finalizar la audiencia, se fijará fecha y hora para la audiencia de instrucción y juzgamiento, y dispondrá todo lo necesario para que en ella se practiquen las pruebas. Artículo 273 [Audiencia de instrucción y juzgamiento] → En la fecha y hora señaladas para la audiencia, el juez deberá disponer de tiempo suficiente para practicar todas las pruebas decretadas, oír los alegatos de las partes y, en su caso, proferir la sentencia. → En caso de que el juez haya aceptado la justificación de la inasistencia o de alguna de las partes a la audiencia inicial, se practicará el interrogatorio a la respectiva parte.
A continuación, fijará nuevamente el litigio y rechazará las pruebas decretadas en la audiencia inicial que estime innecesarias. → Practicadas las pruebas se oirán los alegatos de las partes hasta por 20 minutos a cada una. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas → En la misma audiencia, se proferirá sentencia en forma oral, aunque las partes o sus apoderados no hayan asistido o se hubieren retirado.
Si fuere necesario, podrá decretarse un receso hasta por 2 horas para el pronunciamiento de la sentencia. → Si no fuere posible dictar la sentencia en forma oral, el juez deberá dejar constancia expresa de las razones concretas. En este evento, deberá anunciar el sentido de su fallo, con breve exposición de sus fundamentos, y emitir la decisión escrita dentro de los 10 días siguientes. 60.
En síntesis, en el proceso ejecutivo, la orden de seguir adelante con la ejecución se puede impartir mediante auto o sentencia. En el primer caso, procederá cuando no se propongan las excepciones indicadas por el artículo 442 del CGP y contra la decisión no procederá recurso alguno, mientras que la sentencia que resuelva las que sí son procedentes, expedida por la sala, sección o subsección, será susceptible del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 243 del CPACA. 61.
Ciertamente, lo anterior fue previsto también por el CGP al regular la liquidación del crédito cuando estableció que «[e]jecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución o notificada la sentencia que resuelve sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado, cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación [ ]», e, igualmente, por el parágrafo del artículo 298 del CPACA, según el cual «[l]os defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso». 62.
En este punto, es preciso señalar que, cuando se trate de recursos de apelación presentados contra sentencias en vigencia de la Ley 2080 de 2021, el trámite de la segunda instancia deberá ser adelantado de conformidad con los mandatos del CPACA, pues así lo interpretó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de unificación proferido el 12 de septiembre de 202315, en el cual se fijó la siguiente regla: «PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA, estableciendo que el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Esta regla no se hace extensiva a la ejecución en materia de contratos de que trata el artículo 299 ibidem.» 15 Radicación 11001-03-15-000-2023-00857-00. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 63. Igualmente, es importante señalar que, en cumplimiento de los deberes de saneamiento del juez previstos en el artículo 207 del CPACA, al examinar las excepciones propuestas por el ejecutado, se debe realizar un control de su denominación y de su contenido, pues este debe relacionarse verdaderamente a la naturaleza de la que se propone.
Es así porque si no corresponde, aunque se le haya dado el título de alguna de las previstas en el artículo 442 del CGP, procederá su rechazo de plano. 64. Esto podría ocurrir, por ejemplo, cuando la entidad ejecutada propone la excepción de «pago», pero la argumentación se dirige a que se deben respetar los turnos establecidos para el desembolso.
En este caso, no se podría proferir la sentencia de excepciones, por cuanto los asertos no se acompasan con la naturaleza de esa figura [el pago] que tiene como único fin extinguir la obligación, tal como lo prevén los artículos 1625.1 y 1626 del Código Civil. 65. Ese deber de saneamiento y de examen también se predica cuando la entidad no propone expresamente alguna de las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP, pero de su argumentación se desprende que, verdaderamente, su intención es enervar la pretensión a través de alguna de ellas. 66.
Generalmente, en este tipo de acciones, las entidades ejecutadas presentan un escrito de contestación de la demanda que contiene, además de las excepciones, acápites de «oposición a las pretensiones», «hechos» o «fundamentos de derecho» y, en ellos, argumenta, por ejemplo, que cumplió en su totalidad con la obligación; este aserto se traduce necesariamente en una excepción de pago, pues su fin es demostrar que se expidieron los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia y se desembolsaron las sumas adeudadas.
Cuando ello ocurre, el juez deberá, en ejercicio de sus facultades de saneamiento, determinar que realmente se propuso una excepción de pago y resolverla en esos términos en la sentencia. 67. Lo señalado deviene importante porque la lectura que se haga de la contestación de la demanda influirá en el traslado de las excepciones y la orden de seguir adelante con la ejecución. Es así por las siguientes razones: 67.1.
Si la entidad acude a alguna de las excepciones del artículo 442 del CGP, pero de su contenido no se extrae que tenga como propósito enervar la pretensión [como cuando se alega la existencia de turnos de pago] y no se hace un examen exhaustivo de su contenido, puede acontecer que se profiera la sentencia de excepciones sin que sea procedente, pues por el contenido de ese medio exceptivo, lo que correspondería sería el auto [de ponente] que ordena seguir adelante con la ejecución. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas Dicho de otro modo, si se profiere erradamente una sentencia cuando debía ser un auto y esa decisión es apelada, se tendría que rechazar el recurso por improcedente. 67.2.
Si la entidad no propone expresamente excepciones del artículo 442 del CGP, pero sus argumentos de defensa son propios de alguna de aquellas [por ejemplo, la de pago] y el juez no hace una lectura integral de dicho escrito, puede ocurrir que la orden de seguir adelante con la ejecución se dicte a través de auto suscrito por el ponente que no es susceptible de recursos, aun cuando, en el fondo, existe una excepción que debe resolverse a través de sentencia. En este evento, se incurrirá en un vicio insaneable que conllevará a la declaratoria de nulidad por falta de competencia funcional. 67.3.
Si ocurre lo mismo que en el numeral anterior, es decir, no se propone directamente alguna excepción del artículo 442, pero los argumentos corresponden a alguna de las previstas en ese canon y la decisión es adoptada a través de sentencia suscrita por la Sala, aunque no se exprese en la parte resolutiva si se declara o no probada, el vicio es saneable y procede el examen en segunda instancia, en caso de que se presente el recurso de apelación. 68.
De todo lo expuesto, se concluye que la actuación de la entidad será determinante para continuar con las etapas subsiguientes, pues estas dependerán de si se proponen o no las excepciones taxativas previstas en el artículo 442 del CGP. Además, ello definirá si se profiere un auto de ponente o la sentencia suscrita por la Sala o Subsección, pero también depende de la lectura integral de la «contestación de la demanda».
Lo explicado se puede sintetizar en el siguiente flujograma: 25 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 69. Lo anterior, sin dejar de lado que i) el proceso ejecutivo también se compone de otras etapas, tales como: las medidas cautelares, el fraccionamiento de los títulos de depósito judicial, la suspensión o perención del proceso, la liquidación y 26 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas actualización del crédito; y ii) en cada una de las etapas procede el control de legalidad previsto en los artículos 207 del CPACA y 132 del CGP. 2.3.
Caso en concreto 70. En el presente asunto Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas apeló el auto del 7 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que de manera expresa ordenó lo siguiente: «PRIMERO: Seguir adelante con la ejecución propuesta por la señora Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas con respecto a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: • Diferencias de las mesadas pensionales indexadas desde el 1 de mayo de 2004 (efectividad de la pensión) hasta el 13 de abril de 2012 (ejecutoria de la sentencia): $131.986.951,16. • Diferencias de las mesadas pensionales causadas desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda): $67.724.950,50. • Intereses causados sobre la suma de $131.986.951,16 (capital causado a la ejecutoria de la sentencia) desde el 14 de abril de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de la providencia) hasta el 31 de diciembre de 2015 (fecha solicitada en la demanda): $128.471.232,13. • Intereses moratorios sobre la suma de $131.986.951,16 (capital causado a la ejecutoria de la sentencia) causados desde el 1º de enero de 2016 hasta cuando se acredite el pago total de la obligación. […]». 71.
Al respecto, tal como se indicó en la parte considerativa de esta providencia, el auto que ordena seguir adelante con la ejecución no es susceptible de recursos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 440 del CGP. 72. No obstante, se advierte que la providencia recurrida, tal como lo señaló la parte ejecutante, modificó de forma implícita el mandamiento de pago contenido en los autos de 23 de octubre de 2017 y 26 de abril de 2018.
En efecto, alteró la forma en que debía liquidarse la pensión reconocida a la demandante y dejó de ordenar el pago de las diferencias pensionales causadas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia objeto de recaudo por encontrarlas improcedentes al no haber sido solicitadas como una pretensión de la demanda. 73. Si bien el a quo, al conceder el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, justificó su decisión en que «la providencia cuestionada modificó el 27 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas mandamiento de pago», lo cierto es que, desde una perspectiva estrictamente procesal, el ordenamiento jurídico no prevé la procedencia del recurso de apelación contra el auto que modifica el mandamiento de pago.
Tal recurso solo se encuentra habilitado respecto de la providencia que niega total o parcialmente el mandamiento en la forma solicitada en la demanda ejecutiva. 74. En este contexto, es posible entender que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso por considerar que la modificación introducida por la Sala de decisión equivalía, en alguna medida, a una negativa del mandamiento de pago presentado por Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas.
Sin embargo, esta circunstancia no fue expresamente mencionada en el auto objeto de apelación, lo que impide su trámite conforme al principio de legalidad procesal. 75. Además, se observa que el a quo consideró que, si bien debía ordenarse seguir adelante con la ejecución, era necesario subsanar ciertas inconsistencias en el mandamiento de pago.
En este sentido, es preciso reiterar que, si bien el juez, como director del proceso, puede adelantar actuaciones para sanear irregularidades, dicha facultad debe ejercerse respetando las formas propias del proceso. 76. Así las cosas, si el tribunal encontraba que existían inconsistencias sustanciales en el mandamiento de pago, lo procedente era retrotraer las actuaciones hasta el auto que libró dicho mandamiento, garantizando de esta manera el derecho de contradicción de las partes.
De lo contrario, al realizar el saneamiento dentro del auto que ordena seguir adelante con la ejecución [el cual no admite recursos], se limitó indebidamente la posibilidad de ejercer los mecanismos de impugnación que sí están previstos cuando se niega total o parcialmente el mandamiento de pago. 77. En efecto, aunque el tribunal sustentó su actuación bajo la premisa según la cual las decisiones irregulares e ilegales no atan al juez, resulta impreciso e incluso confuso que, al advertir la existencia de una decisión irregular, en lugar de retrotraer las actuaciones, se opte por modificar el mandamiento de pago dentro de un auto no apelable.
Esta actuación, lejos de reforzar las garantías procesales, las debilita, por restringir el uso de los recursos que el ordenamiento jurídico estableció para ello. 78. A lo anterior se suma una segunda irregularidad, consistente en que la decisión que ordena seguir adelante con la ejecución fue adoptada por la Sala de decisión, cuando de conformidad con el ordenamiento jurídico, correspondía al magistrado ponente emitirla por ser un auto y no una sentencia. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas 79.
En virtud de las consideraciones expuestas, y ante el hecho de que el auto recurrido modificó implícitamente el mandamiento de pago, se dispondrá como medida de saneamiento declarar la nulidad del auto del 7 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que ordenó seguir adelante con la ejecución. No adoptar esta medida implicaría declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto, lo cual, en el caso concreto, resultaría abiertamente vulneratorio de los derechos de la parte demandante. 80.
En consecuencia, se dispondrá devolver el proceso al tribunal de origen para que adelanten el asunto de conformidad con las normas y formalidades que rigen el proceso ejecutivo, ello sin perjuicio de que el a quo, de considerarlo pertinente, adopte otras medidas de saneamiento procesal, tales como retrotraer las actuaciones a la etapa en que se libró el mandamiento de pago u otras que considere necesarias para este caso específico.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar la nulidad del auto del 7 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que ordenó seguir adelante con la ejecución, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el proceso al tribunal de origen para que adelante el asunto de conformidad con las normas y formalidades que rigen el proceso ejecutivo, ello sin perjuicio de que el a quo, de considerarlo pertinente, adopte otras medidas de saneamiento procesal, tales como retrotraer las actuaciones a la etapa en que se libró el mandamiento de pago u otras que considere necesarias para este caso específico.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente 29 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01444-01 (4356-2024) Demandante: Elisa Mercedes Felizola de Arciniegas CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFSM