CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 30 de junio de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00826-01 Actor: Isis Enid Castro Muñoz. Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico. Tema Tutela contra providencia judicial – Nulidad y restablecimiento del derecho – Reconocimiento pensional en régimen de transición. Decisión: Revoca la decisión del a quo, en su lugar declara improcedente la acción de tutela FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 28 de marzo de 2022, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, que accedió al amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Isis Enid Castro Muñoz promovió en su contra; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La accionante nació el 15 de mayo de 1959 y laboró al servicio de la Secretaría Distrital de Educación de Barranquilla, desde el 25 de agosto de 1982 hasta el 5 de enero de 2009 (26 años, 4 meses y 21 días), como secretaria, código 540, grado 5.
Para el 30 de junio de 1995, la señora Castro Muñoz contaba con más de 35 años de edad. El 15 de mayo de 2014, cumplió el estatus pensional al cumplir 55 años de edad y más de 20 años de servicio continuo al Estado. La actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, en la que solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento, pago y reliquidación de una pensión jubilación, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en los términos de la Ley 33 de 1985, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla, el cual, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda por considerar demostrado que la demandante nació el 15 de mayo de 1959, por tanto, para el momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con menos de 35 años de edad.
De igual forma, sostuvo que, para la fecha en mención, la actora acumulaba menos de 15 años de servicios, lo que implica que no se encontraba cobijada por el régimen de transición. Inconforme con el pronunciamiento de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación que desató en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Atlántico, a través de la providencia de 13 de agosto de 2021, confirmando la decisión del a quo.
Argumentó la accionante que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, al incurrir en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. El primero, presuntamente, por falta de aplicación del artículo 151 de la Ley 100 de 1993; y, el segundo, al omitir el precedente establecido en la Sentencia de 18 de febrero de 2010 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 25000- 23-25-000-2004-04269-01(1020-08), ambos relacionados con la entrada en vigencia del régimen pensional de la Ley 100 de 1993 y su transición para los empleados públicos del orden territorial.
Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la accionante solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales: «[…] 2. Se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, del 13 de agosto de 2021, en el proceso con el radicado: 08-001-33-33-008-2018-00170-01, por configurarse un defecto sustantivo y un desconocimiento de precedente. 3.
Se ordene al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico a que se profiera una nueva sentencia dentro del proceso judicial del radicado 2018-00170- 01, en la que se haga una valoración adecuada de la prueba documental a folios 46 y 501, una interpretación integral y sistemática de los Arts. 36 y 151 de la L. 100/93 y una aplicación de la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá, (18) de febrero de dos mil diez (2010), Radicación número: 25000-23-25-000-2004- 04269-01(1020-08).» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 4 de febrero de 2022, se admitió la acción de tutela presentada por Isis Enid Castro Muñoz contra los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, y se ordenó su notificación como demandados; de otro lado, al Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla y a la UGPP, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. Tribunal Administrativo de Santander. El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada rindió informe en el que manifestó que la providencia atacada se ajustó a derecho, razón por la cual debe negarse el amparo solicitado. Asimismo, señaló que la actora pretendía utilizar el recurso constitucional para controvertir una decisión judicial como una tercera instancia. 3.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP. La subdirectora de defensa judicial pensional y apoderada de la referida entidad rindió informe y señaló que no se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Manifestó que el Tribunal Administrativo de Atlántico no incurrió en defecto alguno, pues la decisión judicial enjuiciada fue conforme las leyes y jurisprudencia vigentes y aplicables al caso.
Agregó, que la tutela fue empleada como instancia adicional en un litigio ya resuelto por el juez natural y que, en todo caso, este no era el mecanismo idóneo para el reconocimiento de prestaciones de naturaleza pensional. 3.3. El Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla. Guardó silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 28 de marzo de 2022, accedió al amparo deprecado al considerar que: «[…] 18.
La accionante manifestó que, contrario a la la tesis adoptada por la autoridad judicial accionada, era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, comoquiera que, (1) nació 15 de mayo de 1959; y (2) trabajó al servicio del Estado en calidad de empleada pública del orden distrital, en la Secretaría de Educación de Barranquilla, desde el 25 de agosto de 1982 hasta el 5 de enero de 2009, con un tiempo total de servicios de 26 años, 4 meses y 21 días.
En ese orden, señaló que para el 30 de junio de 1995, fecha máxima establecida por el legislador para la entrada en vigencia del Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 para empleados públicos del orden territorial (artículo 151), contaba ya con más de 35 años de edad, esto es, uno de los requisitos previstos en el artículo 36 de la mencionada ley para estar cobijada por el régimen de transición y, en consecuencia, tener derecho a que su pensión de jubilación fuera reconocida y liquidada en los términos de la Ley 33 de 1985. 19.
Así las cosas, una vez revisado el material probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de cara a las normas invocadas y el antecedente jurisprudencial presuntamente desconocido, la Sala advirtió que, contrario a la postura adoptada por el Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo de Atlántico, no podía tenerse como fecha de entrada en vigencia del Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, para el caso concreto, el 1 de abril de 1994, ya que Isis Enid Castro Muñoz, efectivamente, ostentaba la calidad de empleada del distrito de Barranquilla y, por ende, debía verificarse el cumplimiento o no de los requisitos del régimen de transición con corte máximo al 30 de junio de 1995, en los términos del artículo 151 de la mencionada ley. […]» V. EL ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La UGPP, impugnó el fallo de 28 de marzo de 2022, proferido por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, haciendo especial énfasis en el efecto de cosa juzgada de la decisión judicial cuestionada, así como la autonomía del juez natural de la causa.
También sostuvo que no se configura un perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital, en tanto los derechos fundamentales de la accionante se encuentran protegidos con el pago de una pensión reconocida por Cajanal. VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y el caso concreto – falta de relevancia constitucional y subsidiariedad. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 28 de marzo de 2022, por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» De las actuaciones surtidas en el proceso ordinario. - La señora Isis Enid Castro Muñoz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido demanda contra la UGPP, con radicado 2018-00170, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante las cuales se le negó la reliquidación de la pensión pretendida. - Una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla profirió la sentencia de 24 de septiembre de 2019 con la que negó las pretensiones de la demanda al considerar que: «en el plenario estaba demostrado que la demandante nació el 15 de mayo de 1959, lo que significa que para el momento de entrada en vigencia del sistema pensional creado con la Ley 100 de 1993 contaba con menos de 35 años de edad; así mismo, sostuvo que para la fecha en mención, la actora acumulaba menos de 15 años de servicios, ya que laboró desde el 25 de agosto de 1982, lo que implica que no se encontraba cobijada por el régimen de transición en comento, así que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicios y el monto de la prestación correspondía al artículo 34 de la Ley 100 de 1993, con los factores salariales sobre los que hubieren efectivamente realizado aportes y que se encontraban establecidos por el Decreto 1158 de 1994. » - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que el a quo omitió resolver lo pertinente al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985 y no como lo hizo la entidad demandada con fundamento en la Ley 100 de 1993, ya que la demandante estaba cobijada por el régimen de transición del parágrafo del artículo 151 de la ley 100 de 1993. - El recurso de apelación fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 13 de agosto de 2021, a través de la cual confirmó lo resuelto por el a quo al considerar: «[…] De los elementos de prueba aportados en el expediente, se colige que la actora nació el 15 de mayo de 1959 y laboró en el sector público desde el 25 de agosto de 1982, hasta el 05 de enero de 2009, por un lapso de 26 años, 04 meses y 10 días.
A la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es al 01 de abril de 1994, contaba con 34 años de edad, y un tiempo de servicio de 11 años, por lo cual no era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley en mención. Si ello es así, como en efecto lo es, el régimen pensional de la actora es el previsto en la Ley 100 de 1993, y por lo tanto, los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, es el contemplado en esta norma y no en la invocada por la accionante, que se reitera, no tiene derecho al régimen de transición. Así las cosas, la Sala se releva de estudiar lo correspondiente a si los factores salariales a tener en cuenta son los previstos en las leyes 33 y 62 de 1985, toda vez que dichas normas no resultan aplicables al caso que nos ocupa, pues como quedó señalado, el régimen pensional de la actora es plenamente regido por la Ley 100 de 1993; de igual manera respecto a si el IBL se calcula sobre el último año o diez años de servicios, puesto que: i) tal debate ha sido superado con la sentencia de unificación de 2018, en el sentido que éste se determina con los últimos diez años de servicios y, ii) al reconocerse la pensión de vejez en virtud de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, los factores salariales a tener en cuenta son sobre los que hubiere efectivamente realizado aportes al sistema y que se encontraban enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y que para el reconocimiento pensional de la señora ISIS ENID CASTRO MUÑOZ, a través de la Resolución RDP 036211 de 27 de septiembre de 2016, se le tuvo en cuenta la asignación básica, devengada entre el 06 de enero de 1999 y el 5 de enero de 2009, aplicando un 65.0% sobre el ingreso base de liquidación. […]». 6.3.
Requisitos de procedencia general. De la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto. Al respecto, se observa que la parte actora si bien identifica como desconocido su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó contra la UGPP, a través de la cual se confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa - efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales.
Así, lo único que se observa en el escrito de tutela es que reitera los argumentos de orden fáctico y jurídico expuestos en el libelo demandatorio con el que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia, sin expresar ningún sustento nuevo o diferencial que refute las consideraciones allí expuestas, además de efectuar razonamientos relacionados con el indebido análisis de los supuestos fácticos y jurídicos que conforman el asunto para concluir, según su dicho, que en el caso concreto se le debía reconocer la pensión con sustento en el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993.
Ahora, al revisar la motivación efectuada en el escrito inicial, se observa que la parte actora se limitó a insistir en un examen de legalidad con énfasis en cuestiones de interpretación sustantiva, argumento de defensa que, tal como se lee del contenido mismo de los pronunciamientos cuestionados, ya fue objeto de análisis al negar las súplicas del libelo introductorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el Tribunal Administrativo del Atlántico concluyó que no le resultaba aplicable el régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto no reunía los requisitos preceptuados en la mencionada normatividad.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por la autoridad accionada no satisface las pretensiones de la parte demandante, y por lo mismo resulta contraria a sus intereses, no por ellos se puede asumir que se le están vulnerando derechos fundamentales, pues, finalmente, la providencia se sustentó en la normatividad y jurisprudencia aplicables para analizar los supuestos que hacían parte del asunto para arribar a la conclusión mencionada; y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez natural del asunto.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto.
De la subsidiariedad en el caso concreto. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Al respecto, es necesario reiterar que el juez natural del asunto efectuó un estudio del sub examine bajo la normatividad y jurisprudencia que consideró aplicable, frente a lo cual, si la parte actora consideraba que en tal análisis se generó una confusión o faltó pronunciamiento acerca de lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, debió solicitar la aclaración o adición, conforme lo establecen los artículos 290 y 291 de la Ley 1437 de 2011.
De tal manera, se configura una falta de subsidiariedad en el presente asunto que impide al juez de tutela fijar criterio alguno acerca de tal cuestión, so pena de invadir la competencia de la autoridad judicial que conoció el proceso ordinario. Por su parte, es pertinente precisar que, aun cuando la parte actora adecuó el reclamo formulado a las vías de hecho establecidas jurisprudencialmente para cuestionar providencias judiciales a través de la acción de tutela, esta Sala de decisión evidencia que la inconformidad manifestada gira en torno a una supuesta incongruencia de la decisión judicial proferida por el juez de segunda instancia, especialmente, en cuanto a la falta de pronunciamiento respecto a la condición fijada en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993.
En este orden de ideas, la Sala considera que las inconformidades planteadas por la parte actora deben ser dilucidadas por el Juez natural del asunto a través del Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 2011, que señalan: «[…] Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. […] » «[…] Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [..:]» En cuanto al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa como mecanismo de defensa idóneo y eficaz y la falta de subsidiariedad en asuntos de contornos similares, la Corte Constitucional, en Sentencia SU – 026 de 2021, sostuvo lo siguiente: «[…] 5.1.
En la sentencia C-520 de 2009, al estudiar una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 46 de 1998, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano. Expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria –civil, penal y laboral– y la jurisdicción contencioso-administrativa[36], es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[37]. 5.2.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].
Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: “La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.
La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[40] […] 5.5.
Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley. Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes.
Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” [41]. 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. 5.7. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”[43] 5.8.
Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que la sentencia de 13 de agosto de 2021, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y contra la misma no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, a la luz de los motivos en que la parte actora sustenta los defectos alegados, podría configurarse una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto a la falta de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, en providencia de 13 de octubre de 2020, la Sala 14 Especial de Decisión del Consejo de Estado, en el radicado 2019-00119-00, con ponencia del consejero Alberto Montaña Plata, consideró: «[…] Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha desarrollado su contenido bajo los siguientes términos: “(…) nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Motivo este que también se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión, se repite, se presente directamente en el fallo, como cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, por ejemplo. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: // Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” En concordancia, la falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.
Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. Sin embargo, esa omisión no implica la inexistencia de este principio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, principalmente, porque el artículo 306 del CPACA, establece que aquellos aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP.
De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 281 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso. Al respecto, la Corte Constitucional ha definido este principio: “(…) como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó. (…) De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.
Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.
El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso.
Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. […]» Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Es decir, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la sentencia de 13 de agosto de 2021, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión. De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia general de la acción de tutela contra providencia judicial de la relevancia constitucional ni subsidiariedad; razón por la cual, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió amparo deprecado para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Isis Enid Castro Muñoz contra el Tribunal Administrativo del Atlántico.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 28 de marzo de 2022, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado que accedió al amparo deprecado para, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Isis Enid Castro Muñoz contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.