www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001 23 33 000 2020 00060 01 (1784–2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: María Doralis Herrera Franco Tema: Lesividad.

Reconocimiento de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 29 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 16660 de 17 de diciembre de 1987, 011558 de 7 de mayo de 1998 y 16822 de 18 de abril de 2006, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de la señora María Doralis Herrera Franco. 1 Documentos del proceso disponibles en el expediente digital visible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=17001233300020200 0060011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de pensión gracia. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda Se afirma que la señora María Doralis Herrera Franco estuvo vinculada como docente desde el 17 de febrero de 1959 hasta el 18 de julio de 1996. Agrega que, a través de la Resolución 16660 de 17 de diciembre de 1987, la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. le reconoció una pensión gracia a partir del 9 de febrero de 1987; posterior a ello, la mesada pensional fue reliquidada con las Resoluciones 002045 de 10 de febrero de 1998 y 16822 de 18 de abril de 2006. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Sostiene la entidad demandante que, CAJANAL en su momento, reconoció la pensión gracia de la señora María Doralis Herrera Franco sin el lleno de los requisitos legales, pues, si bien la docente cumplió con el requisito de edad, así como el de haber estado vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y su tiempo de servicio es de 38 años, 2 meses y 15 días, su vinculación fue mayormente de naturaleza nacional, ya que fue nombrada por el Fondo Educativo Regional cuya financiación dependía de la Nación, por tanto, incumple con uno de los requisitos de la Ley 114 de 1913, por lo que el reconocimiento pensional resulta contario a la ley. 1.4.

Contestación de la demanda A través de apoderado, la señora María Doralis Herrera Franco ejerció su derecho de defensa oponiéndose a las pretensiones de la demanda, argumentando que en principio sus nombramientos fueron del orden territorial y que posterior a ello su vinculación se produjo por intermedio del FER, cuya naturaleza es nacionalizada, por lo que cumple con el requisito para ser beneficiaria de una pensión gracia. Indicó que la entidad demandada no demostró que la docente haya actuado con mala fe, resultando entonces improcedente la solicitud de devolución de dineros causados a partir del reconocimiento de la prestación. 1.5.

Sentencia de primera instancia Con decisión de 29 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del acto acusado, pero únicamente en lo referente a los factores salariales para la liquidación de la pensión gracia, así mismo declaró la nulidad de las resoluciones que determinaron la reliquidación pensional y ordenó la reliquidación de la misma teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos en el año inmediatamente anterior a la fecha en que consolidó su estatus, esto es, el 9 de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 febrero de 1987.

Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Como sustento de la decisión, señaló que la docente cumplió todos los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, dado que, cumplió 50 años de edad, desempeñó la profesión docente con honradez y buena conducta, y su vinculación fue de naturaleza territorial y nacionalizada, aclarando que el origen de los recursos no determina la calidad de docente nacional, circunstancia que ha sido aclarada por la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018.

No obstante, considera que desde el acto de reconocimiento se liquidó de manera errónea la pensión, pues no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales del año inmediatamente anterior a la configuración del estatus pensional, lo que ameritó la orden de reliquidación. 1.6. Recurso de apelación El apoderado de la UGPP, presentó recurso de apelación en el que insistió en los argumentos del escrito de demanda, considerando que la naturaleza de la vinculación sí la otorga el origen de los recursos, en este caso, el nombramiento realizado por el FER dependía del situado fiscal, es decir, de recursos provenientes de la Nación, y en esa medida el vínculo fue nacional. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado allegó concepto en el que pidió confirmar el fallo objeto de apelación; sobre el particular precisó que la docente cumplió todos los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, resultando además procedente ordenar la reliquidación de la mesada pensional a partir de su reconocimiento, en la medida que no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales del año anterior a la adquisición del estatus.

La UGPP, la señora María Doralis Herrera Franco –demandada-, y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que la pensión gracia de la demandada se encuentra indebidamente reconocida, y por tanto, hay lugar a ordenar la nulidad del acto demandado y ordenar la devolución de dineros percibidos como consecuencia de ello, como lo dispuso el tribunal a quo, o si por el contrario hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el presente caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley4, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.5 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias.

La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8196, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de 4 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 5 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. 6 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 julio de 2025.7 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que, conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, se estima necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de las Resoluciones 16660 de 17 de diciembre de 1987, 011558 de 7 de mayo de 1998 y 16822 de 18 de abril de 2006, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de la señora María Doralis Herrera Franco. Adicionalmente, en el expediente digital, archivo «01Parte1», se corrobora que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 26 de febrero de 2020, es decir, 32 años, 2 meses y 9 días después de concedida la pensión; 21 años, 9 meses y 19 días desde que se efectuó la primera reliquidación; y 13 años, 10 meses y 8 días luego de que se expidiera la Resolución 16822 de 18 de abril de 2006, por medio de la cual se ordenó la última reliquidación de la mesada pensional.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa y contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica. 7 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene sustento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 29 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones". Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/ Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 17001 23 33 000 2020 00060 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9