CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Accionante: María del Pilar Cortés Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Caducidad de las acciones Prescripción de derechos. NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora María del Pilar Cortés Gómez, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F.
ANTECEDENTES La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la sentencia de 28 de enero de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-003-2021-00105-00 [01].
HECHOS Se resumen de la siguiente manera Que la señora María del Pilar Cortés Gómez fue vinculada a través del contrato de prestación de servicios, como técnico de rayos x por el Hospital Divino Salvador de Sopó, desde el 1º de agosto de 2012 hasta el 31 de julio de 2017. Que el 7 de julio de 2018 le solicitó a la entidad que declarara la relación laboral encubierta y le reconociera el pago de todas las prestaciones sociales y, el hospital 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el oficio GHDSS-218-2018 negó lo solicitado.
Que el 27 de noviembre de 2018 radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue inadmitida por el Juzgado Administrativo de Zipaquirá, exigiendo acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad, por lo que la parte decidió retirar la demanda y agotar dicho requerimiento. Que el 28 de marzo de 2019 solicitó al Hospital declarar la relación laboral encubierta, y fue negada en Oficio G20200155 del 13 de julio de 2020 Que el 14 de diciembre de 2020 radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por reparto le correspondió al Juzgado 55 Administrativo de Bogotá, quien remitió el expediente a los juzgados administrativos de Zipaquirá. Que el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá el 11 de marzo de 2024 accedió a las pretensiones y apelada la decisión, por la parte demandada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de enero de 2025 modificó el fallo de primera instancia, diciendo declarar la caducidad, solo en relación las acreencias laborales diferentes a los aportes a seguridad social.
Considera el actor que el Tribunal en la sentencia de segunda instancia incurrió en el defecto fáctico dimensión negativa por omitir valorar la solicitud de reconocimiento de la relación laboral encubierta del 28 de marzo de 2019 y tener en cuenta la del 27 de julio de 2018. PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados, dejando sin efectos el numeral primero de la sentencia del 28 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y, en su lugar, confirmar en su totalidad la sentencia de primera instancia del 11 de marzo de 2024.
TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 26 de marzo de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación de la autoridad judicial accionada y se vinculó a la E.S.E Hospital Divino Salvador de Sopó, como tercero interesado. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F remitió link de consulta del expediente, pero no se pronunció sobre los hechos alegados en la tutela. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co POSICIÓN DEL VINCULADO La E.S.E Hospital Divino Salvador de Sopó fue debidamente notificada de la acción de tutela; sin embargo, guardó silencio.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Caso concreto Alega la señora María del Pilar Cortés Gómez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en la providencia de 28 de enero de 2025 incurrió en el defecto fáctico dimensión negativa, por no valorar la solicitud de reconocimiento de la relación laboral encubierta del 28 de marzo de 2019 y solo tener en cuenta la del 27 de julio de 2018 para realizar el conteo de la caducidad.
Observa la Sala que la acción de tutela contra la providencia del 28 de enero de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional está dada, en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales por el defecto fáctico, la demandante argumentó suficientemente la solicitud, b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia o su ejecutoria y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en la sentencia cuestionada dispuso como cuestión previa el hecho de que se pretende 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la nulidad de los oficios núm. GHDSS-218-2018 del 27 de julio de 2018 y G20200155 del 13 de julio de 2020 que resolvieron las reclamaciones que buscaban el reconocimiento de una relación laboral encubierta entre la demandante y la E.S.E. El Tribunal refirió que no todos los pronunciamientos de las autoridades administrativas tienden a modificar, crear o extinguir una situación jurídica, sino que algunos pueden ser preparativos o de otra índole que no producen efectos jurídicos.
En tal sentido, consideró que el acto que otorgó respuesta de fondo a la petición de reconocer la relación laboral encubierta fue el Oficio núm. GHDSS-218-2018 del 27 de julio de 2018 y no el Oficio núm. G20200155 del 13 de julio de 2020, pues en este último, el Hospital informó que ya se había pronunciado sobre el particular en el acto del 2018.
Para esa autoridad judicial, las peticiones que radicó la demandante los días 28 de marzo de 2019 y 26 de junio de 2020 «soló buscaban generar un nuevo pronunciamiento por parte de la administración y así poder acudir nuevamente a la instancia judicial», toda vez que, la accionante ya había presentado demanda, el 27 de noviembre de 2018, la cual conoció el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito Judicial de Zipaquirá con radicado 2019-00036 e inadmitió el 7 de marzo de 2019 y fue retirada por la señora Cortés. El Tribunal contabilizó el término de caducidad, de la siguiente manera: Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que la demanda se presentó de forma extemporánea, porque se radicó cuando ya habían transcurrido 4 meses, [desde la notificación del acto administrativo, 27 de julio de 2018] tal y como lo establece el literal d, numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
Por otro lado, el Tribunal trajo a colación la Sentencia SU del 25 de agosto de 2016 del Consejo de Estado que establece que las reclamaciones de los aportes pensionales se encuentran exceptuadas de la caducidad del medio de control; sin embargo, dijo que esta premisa no se extiende a las pretensiones encaminadas a obtener el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos o acreencias laborales, dado que no ostentan la calidad de prestación periódica, por lo que consideró que, «frente a tales aspectos si se configura el fenómeno de la caducidad.» 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una vez terminó el análisis previo, el Tribunal estudió la inconformidad planteada por el Hospital en el recurso de apelación, tendiente a determinar si la labor que desarrolló la accionante era posible efectuarla a través de contrato de prestación del servicio.
Al respecto, la autoridad judicial accionada valoró las declaraciones de las señoras Niyireth Avellaneda Peña y Flor Marina Saboya Ospina, lo que le permitió evidenciar que la accionante «no tenía autonomía para ejecutar sus labores sin contar con el aval de sus superiores, no podía definir ni lugar, ni el horario en que prestaba sus servicios; situaciones que demuestran que el Hospital Divino Salvador de Sopó E.S.E ejercía un control efectivo de las actividades que hace que se cumplan los presupuestos de la subordinación establecidos en la sentencia … SUJ-025-CE-S2- 2021».
Conforme a lo expuesto, el Tribunal decidió: 1) modificar el literal i) del numeral tercero de la sentencia del 11 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y, en su lugar, declarar parcialmente probada la excepción de caducidad en lo relativo a «las acreencias laborales, más no afecta los aportes pensionales»; 2) revocar el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia que se refiere al pago de los emolumentos en relación con los cuales declaró la caducidad y 3) confirmar los demás numerales del fallo.
No evidencia la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F haya incurrido en el defecto fáctico por dimensión negativa, toda vez que, sí valoró de manera integral todas las solicitudes de reconocimiento de la relación laboral encubierta y los oficios que las resolvieron: Oficios núm. GHDSS-218-2018 del 27 de julio de 2018 y G20200155 del 13 de julio de 2020, lo que le permitió concluir que el acto administrativo que definió la situación jurídica de la demandante fue el oficio No. GHDSS-218-2018 emitido el 27 de julio de 2018.
En ese orden, consideró la autoridad accionada que las solicitudes del 28 de marzo de 2019 y el 26 de junio de 2020, elevadas a la entidad, pretendiendo el reconocimiento de la relación laboral encubierta entre el 1º de agosto de 2012 y el 31 de julio de 2017; solo buscaban revivir los términos para demandar y los oficios que las resolvieron no decidieron de fondo la petición, sino que señalaron que ya había sido resuelta.
El Tribunal en la sentencia cuestionada no distinguió entre prescripción y caducidad y al encontrar operado este último fenómeno lo declaró solo de manera parcial, entrando a decidir sobre la relación laboral y confirmando la sentencia en lo relativo a la obligación de pagar la seguridad social; sin embargo, el defecto alegado, consistente en la valoración defectuosa de las pruebas no se configura.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar la inconformidad de la accionante con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, en lo atinente a la forma en la que se contabilizó 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01539-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno; pues de ninguna manera el actor explicó ni demostró que las respuestas posteriores al oficio de julio de 2018, fueran verdaderos actos administrativos que determinaran el inicio del cómputo de la caducidad.
En ese entendido, se observa que el Tribunal resolvió el asunto bajo un análisis plausible, con una carga de argumentación suficiente y razonable que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, se negará el amparo solicitado, pues no se configura el defecto fáctico ni cualquier otro.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora María del Pilar Cortés Gómez, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente HAPC