CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., Trece (13) de mayo dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó Camacol Bolívar, en contra de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE, con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones 1674 de 2018 y 622 del 25 de junio de 2021.

I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El 14 de marzo de 2022, Camacol Bolívar, en ejercicio del medio de control de nulidad, instauró demanda contra la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 1674 del 29 de noviembre de 2018, por medio de la cual se priorizó las Rondas Hídricas de la jurisdicción de Cardique y se dictaron otras disposiciones.

Así mismo, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 622 del 25 de junio de 2021, por medio de la cual se adoptó el acotamiento de la Ronda Hídrica y sus elementos constituyentes en la Ciénaga de la Virgen y los Cuerpos Internos de Cartagena. 2. En escrito aparte, la actora solicitó la suspensión provisional de los actos demandados, tras considerar que dicha petición se encuentra conforme a lo preceptuado en los artículos 229 a 232 de la Ley 1437 de 2011.

II. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, del medio de control de nulidad 3. El numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 prevé que el Consejo de Estado, por medio de sus 1 De conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, las reformas introducidas a las normas que regulan la competencia solo serán aplicables a las demandas que se presenten un año después de la publicación de esta Ley, esto es, las que se presenten con posterioridad al 25 de enero de 2022, por tanto, en Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 2 Secciones, Subsecciones o Salas Especiales, conocerá en única instancia de las demandas de nulidad, en las cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. 4.

Al compás de esta regla, el factor de competencia de este medio de control está vinculado directamente con el orden al que pertenecen los actos administrativos en la estructura del Estado, el cual, se determina por el criterio formal y material de los actos, esto es, precisando si la autoridad o entidad que lo expidió es de carácter nacional o territorial, al paso que, dichos actos, materialmente sólo producen efectos jurídicos en el ámbito de la jurisdicción en donde la entidad pública que lo emite ejerce sus competencias, ya sea en la esfera local o nacional, completando de esta manera un silogismo basado en la plena coincidencia de estos criterios, a partir de los cuales, dicha determinación no debería significar mayor reparo para el juez competente. 5.

Sin embargo, existen casos en que la definición de la competencia judicial, en principio, no se revela de manera elemental, así como ocurre en el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR–, pues éstas expiden actos administrativos circunscritos a la jurisdicción que la ley les ha fijado y, no obstante ello, han sido consideradas por la jurisprudencia constitucional como autoridades de orden nacional para ciertos efectos; por manera que no siendo concordante la limitada jurisdicción en la que ejercen sus competencias, con la clasificación que de ellas se ha hecho en el orden nacional, este despacho procede a analizar la competencia en relación con el medio de control de nulidad de los actos expedidos por las CAR, -de creación legal- para, a partir de tal entendimiento, fijar una determinación frente al competente para adelantar el control del acto arriba identificado.

Las Corporaciones Autónomas Regionales 6. Como lo ha recordado este despacho en diversas actuaciones judiciales2, en apretado resumen, podría decirse que, desde su aparición en nuestro sistema legal y constitucional, las Corporaciones Autónomas Regionales han ostentado distintas posiciones en relación con su ubicación en la estructura del Estado.

Esto es así en la medida que, por su naturaleza, funciones y finalidad, estos organismos no compartían las características de las entidades territoriales, como tampoco las de los entes de la administración central; por ello, más allá de una denominación simplemente semántica, fueron catalogadas bajo el nombre de Corporaciones Autónomas. 7.

Su historia en nuestro ordenamiento jurídico, como lo registra la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, señala cómo en 1954 se creó la Corporación el presente asunto, se aplicará lo previsto en el CPACA, en cuanto a la competencia con las reformas introducidas por dicha ley, dado que la misma se presentó el 14 de marzo del presente año. 2 Por ejemplo, expediente 53.728, decisión adoptada en audiencia celebrada el 14 de julio de 2021, CIL 2021- 02198, providencia del 12 de mayo de 2021, CIL 2020-01762, providencia del 3 de agosto de 2020.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 3 Autónoma Regional del Valle del Cauca, introduciendo un modelo similar [al] estadounidense en cuanto al desarrollo regional, diferenciado del político – administrativo” el cual retomó la experiencia de TVA (Tennessee Valley Authority) con funciones predominantes de planificación en materia de recursos naturales para el desarrollo integral del Valle del Alto Cauca.

Luego, en la década de los años sesenta y con los mismos fines, fueron creadas cinco Corporaciones Autónomas Regionales más, como fue Cordechocó, Corpourabá, CAR, entre otras. 8. Con la reforma administrativa de 1968, se suprimió la competencia en materia de recursos a las corporaciones existentes a esa fecha, excepto a la del Valle del Cauca, y se creó el Inderena como ente rector del manejo y administración de los recursos naturales con jurisdicción nacional.

En 1976 se restructuró el sector agropecuario y fueron los establecimientos públicos quienes quedaron a cargo de desarrollar las funciones asociadas al sector, incluyendo la autorización para delegar estas funciones en otras entidades de derecho público. Para los años ochenta proliferó la creación de estas Corporaciones, siendo consideradas como "Instrumentos para la descentralización y el desarrollo regional [con] capacidad técnica para desarrollar tareas de planeación intra e inter-regional, coordinación y ejecución de obras de inversión", como lo registra la exposición de motivos ya aludida. 9.

Finalmente, con la expedición de la Carta Política de 1991, el constituyente asignó al Congreso, entre otras, la función de “[d]eterminar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía (…)” (Negrilla fuera de texto), tal como lo dispone el artículo 150.7 del estatuto superior. 10.

Bajo este marco constitucional, fue expedida la Ley 99 de 1993, por la cual “se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”3; definiendo, entre otros aspectos, la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, su régimen, conformación, así como la jurisdicción en la que cada una ejerce sus competencias. 11.

Sobre la jurisdicción de las CAR, es importante señalar, como lo expresa la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, que con éstas se responde a “la necesidad de desarrollar un manejo integrado de las distintas cuencas hidrográficas 3 Los motivos en que se fundó la expedición de esta norma atienden la necesidad de establecer una política ambiental para el desarrollo sostenible, que evite la contaminación y degradación de los recursos naturales producida por los asentamientos humanos en desarrollo de sus actividades productivas, industriales, o de aprovechamiento exagerado de los recursos naturales, que rompen el equilibrio en la relación entre el ser humano y su entorno natural.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 4 existentes en nuestro país, para lo cual el manejo y la administración de los recursos naturales y el ambiente se ejecutaría a través de corporaciones regionales o territoriales”, teniendo en cuenta que las zonas en las que se fija su jurisdicción comparten relaciones “físicas, sociales, económicas y culturales al interior y exterior del escenario de planificación” cuya finalidad es “[p]oner en marcha una gestión institucional que concerte el desarrollo interdepartamental, departamental y municipal, con la conservación y manejo del sistema natural en sus diferentes dimensiones espaciales”. 12.

Así, el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, estableció para cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales una jurisdicción limitada, circunscrita a una porción definida del territorio nacional, cuya naturaleza invariable demarca el ámbito en el ejercicio de sus competencias. Esta circunscripción se constituye, entonces, en el área dispuesta por la ley para el ejercicio de las funciones de las CAR que, a su vez, demarca el ámbito de las competencias de sus autoridades, lo que pone en evidencia que las medidas que éstas adopten no corresponden al ámbito integral del territorio nacional. 13.

En armonía con lo anterior, se advierte que el propósito de hacer encajar a las Corporaciones Autónomas Regionales en los niveles tradicionales de la organización territorial –local o nacional– ha llevado a dificultar, como sucede en el presente caso, la aplicación de algunas figuras procesales, como ocurre con las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de cara al ejercicio de medio de control de nulidad. 14.

Esta situación, a juicio del despacho, proviene del intento permanente de forzar la inclusión de estos organismos en las categorías nacional o territorial en que se divide la organización política del país, cuando desde su origen estas Corporaciones han revelado su carácter propio, así como su especial naturaleza inscrita en el modelo de Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, cuyas funciones están asociadas de manera esencial, al cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución Política. 15.

De esta manera, es necesario distinguir entre las entidades territoriales –en sus niveles regional, departamental o municipal– y las Corporaciones Autónomas Regionales, pues éstas últimas por su estructura y finalidades, corresponden a formas u organismos administrativos, reconocidos por la Constitución Política, orientados a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, que responden a un criterio de organización funcional para la gestión de ecosistemas comunes, cuyas atribuciones se aplican a un espacio territorial plenamente identificado.

Esta noción, supera los niveles fijados en la división política del territorio, pues las CAR tienen su propia jurisdicción de orden estrictamente funcional, de la que emerge su carácter autónomo y especial. Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 5 16.

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido a las Corporaciones Autónomas Regionales una naturaleza jurídica sui generis, “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”4.

Y en sus análisis, el alto Tribunal Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”5 (se destaca). 17.

Así las cosas, entiende el despacho que los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido: relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación, pues el Constituyente en el artículo 150.7 de la Carta Política6, defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen7. 18.

Justamente el Congreso, mediante la Ley 99 de 1993, definió la naturaleza jurídica de estos organismos y les atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de 4 Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C- 035 de 2016, MP.

Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Corte Constitucional, Sentencia T- 338 de 2017, M. P. Cristina Pardo Schlesinger 6 ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. 7 Sobre este último aspecto hay que señalar brevemente, que si bien la creación de las CAR corresponde al Legislativo, sus competencias no son ejercidas a nivel nacional, ni su jurisdicción muta a tan amplio horizonte, pues aun considerando la categoría sui generis que busca encajar, a veces de manera forzada, a estos organismos en la estructura del Estado, la misma Carta Política desarrolla “LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL” bajo el Título XI, donde además del régimen departamental y municipal, incluye como cuarto capítulo el denominado “DEL RÉGIMEN ESPECIAL” del que hacen parte las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras entidades.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 6 conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (se destaca). 19. De cara a la existencia de una jurisdicción aplicable a las CAR, el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, señaló que “(…) Las siguientes Corporaciones conservarán su denominación, sedes y jurisdicción territorial actual: (…) “Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, CARDIQUE, tendrá su sede principal en el distrito de Cartagena de Indias y su jurisdicción comprenderá el distrito de Cartagena de Indias y los municipios de Turbaco, Turbana, Arjona, Mahates, San Estanislao de Koztka, Villanueva, Santa Rosa, Santa Catalina, Soplaviento, Calamar, Guamo, Carmen de Bolívar, San Juan, San Jacinto, Zambrano, Córdoba, María la Baja en el Departamento de Bolívar”. 20.

En apoyo de lo anterior, hay que señalar, que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador; pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”8, y por sus características, según la Ley 99 de 1993, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales” (énfasis propio). 21.

Con lo dicho, no se desatiende el supuesto a que se refiere el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, a propósito de que será el Consejo de Estado el encargado de efectuar el control judicial de los actos administrativos emanados de las entidades del orden nacional, pues como bien se ha precisado, las CAR son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones9, cuyos actos están llamados a regir en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales, sin que la mención contenida en la ley como autoridades nacionales, se proyecte como elemento que le imprima una generalidad o presencia en su actuar para todo el territorio nacional, caso único en el que esta Corporación estaría llamada a activar su competencia para controlar la legalidad por la vía de los mandatos ya citados. 22.

Lo anterior, intrínsecamente se soporta en la diferenciación entre el actuar de entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, o aquellas autoridades que perteneciendo a otras ramas del poder público obren en desarrollo de una función administrativa, versus el actuar de las entidades territoriales, en todos sus niveles administrativos, sin precisión de aquellos entes y 8 Corte Constitucional, Sentencia C- 127 de 2018 9 Las CAR: (i) no pertenecen al sector central de la administración -son organismos autónomos- (artículo 150 de la carta Política);

(ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios del orden nacional porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central; y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 7 organismos estatales sujetos a régimen especial, como son, entre otros, el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política según definición que hace el art 40 de la ley 489 de 1998, caso en el cual, el control judicial de los actos se definirá por la jurisdicción -nacional o local- en la que están llamados a proyectar sus actos.

Caso concreto 23. En el caso bajo estudio, se advierte que, lo que se cuestiona es la legalidad de las resoluciones 1674 del 29 de noviembre de 2018 y 622 del 25 de junio de 2021, por medio de las cuales, la Corporación Autónoma Regional del Dique ordenó principalmente priorizar las Rondas Hídricas de su jurisdicción, y, adoptar el acotamiento de la Ronda Hídrica y sus elementos constituyentes en la Ciénaga de la Virgen y los Cuerpos Internos de Cartagena, respectivamente. 24.

En ese orden de ideas, es claro que el actuar de la aquí demandada, únicamente producirá efectos jurídicos en el ámbito de su jurisdicción, además, teniendo en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en el art. 33 de la Ley 99 de 1993, arriba citado, dicha entidad pública solo podrá ejercer sus competencias en los territorios comprendidos por Cartagena de Indias y los municipios de Turbaco, Turbana, Arjona, Mahates, San Estanislao de Koztka, Villanueva, Santa Rosa, Santa Catalina, Soplaviento, Calamar, Guamo, Carmen de Bolívar, San Juan, San Jacinto, Zambrano, Córdoba, María la Baja, del departamento de Bolívar. 25.

Así las cosas, es dable concluir que, esta Corporación no podrá ejercer el control judicial de los actos aquí demandados, pues, como ya se expuso, el actuar de CARDIQUE, aquí cuestionado, no afecta la totalidad del territorio nacional, por el contrario, solo está llamado a proyectarse en el ámbito de su respectiva jurisdicción territorial. 26.

Por las razones expuestas, el despacho declarará la falta de competencia para adelantar el medio de control de nulidad contra las resoluciones 1674 del 29 de noviembre de 2018 y 622 del 25 de junio de 2021, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Dique. En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 numeral 1: “En los de nulidad y en los que se promuevan contra los actos (…), por el lugar donde se expidió el acto”, se ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, pues, las resoluciones demandadas se expidieron en Cartagena (sede principal de CARDIQUE – art. 33 de la Ley 99 de 1993). 27.

En mérito de lo expuesto, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado, para conocer del presente asunto. Radicación: 11001-03-26-000-2022-00080-00 (68.231) Actor: Camacol Bolívar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Referencia: Nulidad 8 SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar para que continúe el trámite del proceso.

TERCERO: Por secretaría de la Sección Tercera, efectuar las anotaciones correspondientes.

CUARTO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la siguiente información: ● Parte demandante: Camacol Bolívar, correo: administrativo@camacolbolivar.com Apoderados: Ronaldo de Jesús Figueroa Puello, correo: ronaldo.figueroa@gmail.com, María Patricia Porras Mendoza, correo: mariapatriciaporras@gmail.com

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador