CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02778-01 Actora: Rosalba Mendoza Jaramillo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 22 de junio de 2023, proferido por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por medio del cual se declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por la señora Rosalba Mendoza Jaramillo.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Rosalba Mendoza Jaramillo, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo del Quindío al proferir la sentencia del 11 de mayo de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el accionante bajo el radicado número 63001-33-33-006-2022-00060-00 contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Quindío. En el escrito de tutela, el apoderado del accionante solicita: “1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en la sentencia proferida el día 11 de mayo de 2023, en el expediente rad. No. 63001-3333-006-2022-00060-02, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…).”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones El apoderado de la parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que la señora Rosalba Mendoza Jaramillo, se encuentra vinculada desde el 19 de febrero de 1996, con el Departamento de Quindío, en calidad de docente, por lo que dada la fecha de vinculación tiene derecho al pago de cesantías por el régimen anualizado, así como al reconocimiento de intereses.
Indicó que el Ministerio de Educación Nacional, no consignó las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG dentro del término previsto en el ordenamiento jurídico, esto es, antes del 15 de febrero siguiente a cada período de liquidación anual; razón por la cual, le asistía derecho a solicitar la sanción moratoria causada para el año 2020.
Advirtió que mediante escrito del 13 de julio de 2021, solicitó al Ministerio de Educación Nacional el reconocimiento de la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la ley 50 de 1990; petición que fue remitida a la Fiduciaria la Previsora S.A., en tanto que es la entidad encargada de administrar los recursos del FOMAG; sin embargo, la entidad no emitió pronunciamiento alguno, motivo por el que se procedió a demandar el acto ficto negativo.
Señaló que el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia que, mediante sentencia del 9 de agosto de 2022, negó las súplicas de la demanda, bajo el argumento de que el reconocimiento de la sanción por mora solo opera para aquellos docentes que no se encuentran afiliados al Fondo Prestacional del Magisterio, por lo que la señora Rosalba Mendoza Jaramillo al encontrase afiliada a dicha entidad le es aplicable un régimen especial de cesantías.
Inconforme con la decisión presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Quindío, que a través de providencia del 11 de mayo de 2023, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que: “ (…) para la Sala no es posible hacerle extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 en favor de la señora María Cristina,quien ha ocupado el cargo de docente oficial al servicio del municipio de Armenia desde el 03 de mayo de 2005 y quien se encuentra cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, porque no existe norma jurídica que así lo contemple según su situación específica, además no existe un precedente consolidado que obligue a acatarlo, y acceder a lo pretendido implicaría introducir un cambio en la regulación sobre el funcionamiento interno del FOMAG en lo que respecta a la administración de los recursos – PRINCIPIO PRESUPUESTAL DE UNIDAD DE CAJA -, aspectos todos que de desconocerse exceden el propósito del legislador, lo cual impone que se confirme la decisión de instancia.” 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución Política, toda vez que con la decisión proferida el 11 de mayo de 2023, se apartó de los criterios jurisprudenciales emitidos por el máximo órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que desarrollan el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor de los docentes oficiales por el pago tardío de sus cesantías anualizadas.
Recalcó que la autoridad judicial accionada no realizó un análisis sistemático de la normativa aplicable en torno a la prestación social de las cesantías para el sector docente, circunstancia que conllevó a que se adoptara un decisión desfavorable y contraria a lo consagrado por el ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia que se ajustaba al caso concreto.
Indicó que no fueron objeto de estudio las sentencias emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las que se ha efectuado el análisis entorno a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; por ende, era claro que existe la obligación por parte del Ministerio de Educación Nacional de consignar al referido fondo las cesantías antes del 15 de febrero de cada año y de esta manera garantizar las prestaciones a los trabajadores del sector docente.
Trámite procesal El Consejo de Estado –Sección Quinta, mediante auto del 26 de mayo de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Quindío y, a su vez, dispuso notificar como terceros interesados al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, a la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora y al Departamento del Quindío. Intervenciones 4.1.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, señaló que la solicitud de amparo constitucional se torna improcedente, toda vez que no se evidencia la existencia de la trasgresión de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Advirtió que, si bien la accionante no comparte los argumentos del juez natural, dicha circunstancia no acredita que la decisión adoptada se encuentre contraria a derecho, puesto que la misma se fundamentó atendiendo los medios de prueba allegados por las partes, en cumplimiento de las normas y pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado vigentes y vinculantes.
Señaló que las decisiones emitidas por el Consejo de Estado y traídas a colación por la parte actora, tanto en el proceso ordinario, como en sede de tutela, no son aplicables al caso bajo estudio, porque estas versan sobre casos de docentes que no tuvieron afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; por lo tanto, no les había sido aplicado el régimen normativo especial de la Ley 91 de 1989, situación contraria al caso objeto de conocimiento por la autoridad judicial en el que siempre existió una afiliación al FOMAG. 4.2 El Ministerio de Educación Nacional, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la presente solicitud de amparo, al considerar que la decisión objeto de reproche se encuentra ajustada a derecho y la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante. 4.3 La Fiduprevisora, señaló que el amparo constitucional resulta improcedente, toda vez que las autoridades judiciales actuaron conforme con la normativa establecida sin que se pueda aducir el desconocido de los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda.
Advirtió que no se presentó trasgresión alguna en contra de las garantías fundamentales de la parte actora, en la medida en que las actuaciones judiciales fueron adelantadas en debida forma y atendiendo los procedimientos legales, por lo tanto, la acción de tutela es improcedente. 4.4. El Tribunal Administrativo del Quindío no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante sentencia de 22 de junio de 2023, declaró improcedente la tutela invocada por la señora Rosalba Mendoza Jaramillo, argumentando que: Conforme al criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social; no obstante, aclaró la Corte que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que tal monto tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional.
Señaló que en el presente asunto, la parte actora pretende que se emita decisión que deje sin efectos la sentencia de segunda instancia para que, en su lugar, se ordene en su favor el reconocimiento del monto equivalente a la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías, lo que pone de presente que lo pretendido en esta tutela es hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial, cuya ausencia de reconocimiento no configura un menoscabo o vulneración de alguna garantía fundamental.
Por lo que, conforme con los pronunciamientos de unificación del alto tribunal constitucional, es claro, que la solicitud de amparo resulta improcedente por incumplimiento del presupuesto de la relevancia constitucional. La impugnación La accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado- Sección Quinta, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se accediera al amparo de los derechos invocados.
Advirtió que contrario a lo expuesto por la autoridad judicial, desde el año 2019, existe una postura en torno al a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, circunstancia que se advertía en diferentes precedentes jurisprudenciales. Señaló que la postura del Consejo de Estado ha señalado que de acuerdo con los criterios fijados en sede de tutela, tanto por la Corte Constitucional, como por el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en virtud del principio de favorabilidad, se debe dar aplicación a las disposiciones de la Ley 50 de 1990 con respecto a la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas, reconociendo entonces que, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la prestación social señalada, de igual forma se debe realizar la consignación en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero de cada año siguiente a su causación, so pena de que se incurra en mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso.
Advirtió que la acción constitucional cumple con el requisito de relevancia constitucional y a su vez se cumplía con cada uno de los presupuestos establecidos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Concluyó que, “los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no es admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos”.
(Sic) CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta que declaró improcedente la acción constitucional solicitada por la señora Rosalba Mendoza Jaramillo., puesto que, como lo alega la parte actora, el objeto de estudio cumple con el requisito de la relevancia constitucional y, por consiguiente, se debe examinar si el Tribunal Administrativo del Quindío, al proferir, la sentencia del 11 de mayo de 2023, incurrió en defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución Política, al negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, de suerte que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Por otro lado, no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Rosalba Mendoza Jaramillo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia del 11 de mayo de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico el 12 de mayo de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 24 de mayo de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales consideran que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La señora Rosalba Mendoza Jaramillo, estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, debido a la presunta configuración de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la constitución, al proferir la sentencia de 11 de mayo de 2023, mediante la cual confirmó la decisión de 9 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia que negó las pretensiones de la demanda.
En el asunto sub judice la parte actora, para argumentar los defectos en cuestión, argumentó que el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció, i) las normas aplicables para el sector docente en materia de cesantías y sanción moratoria, así como ii) los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales proferidos por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa sobre la materia.
En primera instancia, la Sección Quinta de esta Corporación, declaró improcedente el amparo de tutela al no superar el requisito de relevancia constitucional, argumentando que lo pretendido por la accionante con la solicitud de tutela es controvertir las decisiones judiciales por medio de las cuales el juez ordinario desconoció y negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías, lo cual, conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y esta Corporación, no cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela.
Así las cosas, con el fin de examinar los motivos de inconformidad mencionados por la parte actora en el escrito de impugnación, habiendo anteriormente señalado que para esta colegiatura se supera el requisito de relevancia constitucional de la solicitud de amparo; la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la sentencia de 11 de mayo de 2023, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual efectuó un análisis de los hechos, normas y pruebas allegadas, en los siguientes términos: En la providencia acusada, el Tribunal efectuó un análisis en torno al régimen legal del reconocimiento del auxilio de cesantías a los docentes oficiales, advirtiendo que la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como “una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital” (Art. 3) al cual se le atribuyó, entre otras, la labor de pagar las prestaciones sociales del personal afiliado”.
A su vez, estudió el marco normativo que regula el pago de las cesantías anualizadas para los servidores públicos y la sanción por mora, indicando que la Ley 50 de 1990 reguló el reconocimiento de las cesantías de los servidores públicos cobijados por la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998 y consagró una sanción si al 15 de febrero del año siguiente no se verifica la consignación de los recursos en el fondo al cual se encuentre afiliado el empleado.
Adicionalmente se efectuó un recuento jurisprudencial de diferentes providencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto de la aplicabilidad de la sanción por mora originada en la consignación tardía de los recursos para el pago de las cesantías a los docentes, concluyendo que desde el año 2006, el Alto Tribunal Constitucional en la sentencia C-928 determinó la improcedibilidad general de aplicar al personal docente la Ley 50 de 1990, así como la inexistencia de la vulneración del derecho a la igualdad dada la especialidad del régimen que los cobija.
De esta manera se tiene que el Tribunal Administrativo de Quindío, al efectuar el análisis normativo y jurisprudencial, determinó que la señora Rosalba Mendoza Jaramillo, no tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora en virtud de la consignación tardía de sus cesantías anuales, por las siguientes razones: No existe un criterio unificado al interior del órgano de cierre de esta Jurisdicción frente al tema abordado, por lo que los pronunciamientos que han determinado la procedibilidad de la sanción moratoria se han proferido en asuntos en los que han mediado supuestos fácticos que difieren de las circunstancias en las que se enmarca la situación jurídica de la señora Rosalba Mendoza Jaramillo.
La interpretación jurisprudencial emitida por las Altas Cortes corresponde a un criterio aislado o residual que favorecen a cierto grupo de docentes, sin que pueda indicarse que con ello se genera una desigualdad injustificada frente a quienes siendo docentes no ven consignados los recursos de sus cesantías antes del 15 de febrero de cada año, toda vez que a éstos les aplica lo previsto en la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la prestación y sus intereses.
No es posible hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a la parte actora, quien ha ocupado el cargo de docente oficial al servicio del Departamento del Quindío y se encuentra cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, porque no existe norma jurídica que así lo disponga según su situación específica, además no existe un precedente consolidado de obligatoria aplicación. De acuerdo con lo anterior, se observa que los argumentos relacionados con la omisión en la aplicación del régimen de los docentes en materia de cesantías y el desconocimiento de las disposiciones emitidas por la Corte Constitucional y la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se proponen en la presente acción constitucional como un desconocimiento del precedente judicial; fueron analizados y desarrollados por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la providencia acusada del 11 de mayo de 2023, en la cual se concluyó en primer lugar que la señora Rosalba Mendoza Jaramillo, al desempeñar el cargo de docente oficial al servicio del Departamento del Quindío se encuentra amparada por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, por lo que no es posible hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
En segundo lugar, se advirtió que no existe precedente consolidado de obligatoria aplicación, por lo que acceder a lo pretendido implicaría introducir un cambio en la regulación del funcionamiento interno del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en lo que respecta a la administración de los recursos, aspectos que, de desconocerse, excederían el propósito del legislador.
Por otra parte se destaca que, aun cuando el apoderado de la señora Rosalba Mendoza Jaramillo pretende plantear la configuración del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente judicial en el que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia de 11 de mayo de 2023, lo cierto, es que los argumentos formulados en la presente acción constitucional guardan relación con los expuestos en el escrito de apelación interpuesto contra la sentencia de 9 de agosto de 2022, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia.
Así pues, ante la inconformidad de la parte demandante con el análisis desplegado por el Tribunal Administrativo de Quindío, acudió a la acción de tutela reiterando el argumento planteado y los precedentes jurisprudenciales señalados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 9 de agosto de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, con el fin de que el juez de tutela, nuevamente, valore la procedibilidad de la pretensión relacionada con el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y, así, obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, desconociendo la autonomía, independencia y sana critica que tiene los jueces de instancia al momento de examinar el acervo probatorio y adoptar sus decisiones.
En este orden, resulta evidente que el apoderado de la accionante más allá de proponer un genuino debate constitucional, con una suficiente carga argumentativa y probatoria tendiente a demostrarle al juez de tutela que la providencia acusada se apartó de preceptos constitucionales de forma arbitraria y caprichosa al momento de valorar la situación fáctica y jurídica del litigio, se limitó a insistir en los argumentos decantados en el proceso ordinario dirigidos a sostener como el juez administrativo debía resolver sus pretensiones a partir de sendas afirmaciones, sin revelar irregularidades de tal entidad, cuya connotación permitiera amparar los derechos fundamentales alegados.
Aunado a lo anterior es dable indicar que sobre el tema objeto de estudio la Sala en diferentes pronunciamientos ha señalado que la Sección Segunda de esta Corporación no ha unificado su criterio en torno a la procedencia de la aplicación de la Ley 50 de 1990 en favor de los docentes oficiales afiliados al FOMAG, con miras a que se les reconozca y pague la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías, aspecto que solo puede ser unificado por la Corporación en sede de un proceso ordinario y no de tutela.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho.
Así mismo, se debe tener en cuenta que de manera general el precedente judicial no lo conforma un solo caso, sino una serie de pronunciamientos que la mayoría de las veces evolucionan hacia reglas más claras y precisas, que definen con mayor especificidad el alcance de las mismas. En consecuencia, esta Sala no avizora la configuración del referido defecto.
Finalmente, la Sala considera que el cargo de violación directa de la Constitución no se soportó, ni probó, en el marco de esta acción constitucional, toda vez que, si bien la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia; lo cierto es que la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío se soportó en estudio de razonable de los hechos, las pruebas allegadas al proceso y la normativa aplicable al caso, sin desconocer las garantías constitucionales de la actora.
Así las cosas, se concluye que la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal que constituya una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, que amerite la intervención del juez de tutela.
III DECISIÓN En consecuencia, pese a que lo procedente sería revocar la sentencia de 22 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela invocada por la señora Rosalba Mendoza Jaramillo contra el Tribunal Administrativo del Quindío, debido a que el análisis supera el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional y, en su lugar, negar las pretensiones de la solicitud de amparo; la Sala confirmará la sentencia impugnada, habida cuenta que los efectos prácticos son los mismos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 22 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta que declaró improcedente el amparo de tutela de los derechos deprecados por la señora Rosalba Mendoza Jaramillo, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente)