CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01547-00 Número interno: 5055-2018 Demandante: Juan Gabriel Varela Alonso Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC Acción: Simple nulidad Tema: Demanda de nulidad contra el Acuerdo N° 20182210000316 del 12 enero de 2018, “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de personal de la Alcaldía de Cota “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca”.” La Sala decide la demanda de nulidad que en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó el señor Juan Gabriel Varela Alonso, contra el Acuerdo N° 20182210000316 del 12 enero de 2018, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC.
ANTECEDENTES La Demanda El ciudadano Juan Gabriel Varela Alonso, presentó demanda de nulidad contra el Acuerdo N° CNSC - 20182210000316 del 12 enero de 2018, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC- “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de personal de la Alcaldía de Cota “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca”.” El Acto Acusado El señor Juan Gabriel Varela Alonso, pretende que se declare la nulidad del acto administrativo que se transcribe a continuación: “ACUERDO No. CNSC – 20182210000316 DEL 12-01-2018 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso9 abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Cota, “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca”.
LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL — CNSC, En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el Artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11 y 30 de la Ley 909 de 2004, y en los artículos, 2.2.6.1 y 2.2.6.3 de! Decreto 1083 de 2015 y,
CONSIDERANDO
QUE: (…) ACUERDA: (…) CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1°. PROCESO DE SELECCIÓN. Adelantar el concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva treinta y cinco (35) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Cota, que se identificará como “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca” ARTÍCULO 2°.
ENTIDAD RESPONSABLE. EL concurso abierto de méritos para proveer las treinta y cinco (35) vacantes de la planta de personal de la Alcaldía de Cota, objeto del presente Proceso de Selección, esta bajo la directa responsabilidad de la CNSC, la que, en virtud de sus competencias legales, podrá suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar las diferentes fases del Proceso de Selección con universidades para realizar este tipo de procesos, conforme lo reglado en los artículos 30 de la Ley 909 de 2004.
ARTÍCULO 3 °. ENTIDAD PARTICIPANTES. El concurso abierto deméritos se desarrollará para proveer veintisiete (27) empleos correspondientes a treinta y cinco (35) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Cota y que corresponden a los niveles profesional, técnico y asistencial, de conformidad con las vacantes definitivas reportadas a la CNSC, y que se encuentran de manera detallada en el artículo 10° del presente Acuerdo.
ARTÍCULO 4 °. ESTRUCTURA DEL PROCESO. El presente Concurso Abierto de Méritos para la selección de los aspirantes tendrá las siguientes fases: 1.- Convocatoria y divulgación 2.- Adquisición de derechos de participación e inscripciones (…) ARTÍCULO 5°. PRINCIPIOS ORIENTAEDORES DEL PROCESO (…) ARTÍCULO 6°. NORMAS QUE RIGEN EL CONCURSO ABIERTO DE MÉRITOS.
El Proceso de Selección por méritos, que se convoca mediante el presente Acuerdo, se regirá de manera especial, por lo establecido en la Ley 909 de 2004, y sus decretos reglamentarios, en el Decreto Ley 760 de 2005, Decreto Ley 785 de 2005, el Decreto 1083 de 2015, Decreto 2484 de 2014, la Ley 1033 de 2006, lo dispuesto en el presente Acuerdo y por las demás normas concordantes.
PARÁGRAFO: El Acuerdo es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la entidad objeto de la misma, a la CNSC, a la Universidad o institución de Educación Superior que desarrolle el Concurso, como a los participantes inscritos. ARTÍCULO 7°. FINANCIACIÓN. De conformidad con el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006, reglamentado por el Decreto 3373 de 2007, las fuentes de financiación de los costos que conlleva el Proceso de selección serán las siguientes: 1.- A cargo de los aspirantes, el monto recaudado por concepto del pago de los derechos de participación, el cual se cobra según el nivel de empleo al que aspiren, así: Para los niveles asesor y profesional: Un salario y medio mínimo diario legal vigente (1.5 SMDLV).
Para los niveles técnico y asistencial: Un salario mínimo diario legal vigente (1 SMDLV). Dicha suma la pagarán los aspirantes para obtener su derecho a participar en el Concurso. Este pago se hará a través del Banco que se disponga para el efecto, en la forma establecida en el artículo 14 del presente Acuerdo y en las fechas que la CNSC determine, las cuales serán publicadas oportunamente a través de la página web www.cnsc.gov.co. y/o enlace: Sistema de apoyo, para la igualdad, el Mérito y la Oportunidad – SIMO. 2.- A cargo de la Alcaldía de Cota: El monto equivalente a la diferencia entre el costo total del concurso abierto de méritos, menos el monto recaudado por concepto del pago de los derechos de participación que hagan los aspirantes a este proceso.
(…) ARTÍCULO 11°. CONVOCATORIA. El “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca”, se divulgará en la pagina web www.cnsc.gov.co, y/o enlace SIMO y en la página web de la entidad objeto del Proceso de Selección, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 909 de 2004; así como en los demás medios que determine la CNSC, a partir de la fecha que establezca la CNSC, y permanecerá publicada, durante el desarrollo de la misma.
(…) PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE JOSE ARIEL SEPÚLVEDA MARTÍNEZ Presidente (…)”. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Normas violadas y concepto de violación La parte demandante expone como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y los artículos 2°, 29, 125 y 209. Ley 909 de 2004, numeral 1° del artículo 31. El accionante considera que el Acuerdo N° 20182210000316 del 12 enero de 2018, fue expedido con infracción de las normas constitucionales y legales en las que debía fundarse, por las siguientes razones: Afirmó que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, la convocatoria al proceso de selección para la provisión de los empleos del Sistema General de Carrera Administrativa debe ser suscrita por la Comisión Nacional del Civil – CNSC y por el jefe de la entidad u organismo, en virtud del principio de coordinación previsto en el artículo 209 de la Carta Política.
Destacó que el acto de convocatoria exige la concurrencia de la voluntad administrativa tanto de la Comisión Nacional del Servicio Civil, encargada de la realización del concurso, como de la entidad beneficiaria del respectivo proceso de selección, toda vez que este último es el responsable de realizar la asignación presupuestal para mismo.
Expresó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de 19 de agosto de 2016, radicado N° 11001-03-06-000-2016-00128-00 (2307), precisó que la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC no tiene competencia para convocar a concursos públicos de méritos, unilateralmente, sin el acompañamiento de la entidad beneficiaria.
Adujo que el acto demandado “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de personal de la Alcaldía de Cota “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca”.”, fue expedido y suscrito, únicamente por la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, sin la concurrencia de la Alcaldía de Cota, como organismo beneficiario del proceso de selección promovido a través del referido acuerdo acusado.
Señaló que el deber de suscribir la Convocatoria por parte del jefe del organismo (Alcaldía de Cota) no es opcional, sino obligatoria, por lo que su ausencia, comporta la nulidad del acto administrativo demandado, en el entendido que se trata de un presupuesto de validez de la actuación administrativa. En consecuencia, no se trata de un requisito superfluo o inane que pueda suplirse con otro elemento o acto alguno. Concluyó que la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC no expidió el Acuerdo N° 20182210000316 del 12 enero de 2018, conforme con los presupuestos formales que exige el numeral 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y demás normas constitucionales y legales concordantes, por lo que solicita que se declare la nulidad del acto administrativo, al no encontrarse ajustado al ordenamiento superior que regulan la competencia de las autoridades encargadas de convocar a concurso abierto de méritos.
Trámite Procesal Mediante Auto de 1° de marzo de 2019, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las partes e intervinientes y se dispuso informar a la comunidad de la existencia del proceso, por la página web de la Corporación. En la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora. Posteriormente, con auto de 15 de noviembre de 2019 se dispuso la vinculación del Municipio de Cota. 2.1 Suspensión Provisional.
Mediante auto de 20 de noviembre de 2020 se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, argumentando que de la confrontación del acto demandado (Acuerdo N° CNSC 20182210000316 del 12 enero de 2018), con el contenido de los artículos 2°, 29, 125 y 209 de la Constitución, el 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-183 de 2019) y del Consejo de Estado (sentencia de 31 de enero de 2019), no se puede evidenciar una situación de tal magnitud que justificara acceder a la solicitud de la medida provisional invocada por el demandante, toda vez que se requería un análisis más exhaustivo y riguroso de las normas invocadas y las razones de la contraparte, para determinar con claridad las presuntas irregularidades expuestas por el accionante.
Intervenciones 3.1 La Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones: Propuso la excepción previa de “inepta demanda”, argumentando que el libelo quebranta las prescripciones del artículo 162 del CPACA, por incumplimiento de la carga que permita identificar con toda precisión la causal de nulidad invocada.
De otro lado planteó la excepción de mérito, denominada “Errada interpretación del Artículo 31 de la Ley 909 de 2004”, argumentando que el constituyente de 1991 creó la Comisión Nacional del Servicio Civil como un órgano autónomo e independiente, encargándole la función específica de administrar y vigilar la carrera administrativa. El propósito constitucional de la entidad es asegurar que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y, para el retiro del servicio, se lleve a cabo de manera transparente, idónea e imparcial, sin presiones de ninguna clase, lejos de intereses políticos o burocráticos.
Agregó que la jurisprudencia Constitucional ha precisado que la CNSC es una institución que tiene la jerarquía de órgano autónomo y permanente encargado de modo específico de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de carrera, sin sujeción al Gobierno, ni pautas distintas a las de la misma Carta y la ley. Adujo que el alcance del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, no debe entenderse conforme con la literalidad que plantea el accionante, ni mucho menos según el criterio de aplicación y legalidad a que se refiere la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dado que efectuar una interpretación rigurosa de la norma, traería como consecuencia la violación objetiva del artículo 130 de la Constitución, por cuanto se despoja a la CNSC de la función de administración de la carrera administrativa, para en su lugar disolverla en una concurrencia inaceptable con los jefes de las entidades beneficiarias a quienes les es imperativo poner en funcionamiento el sistema de carrera administrativa.
Destacó que la Comisión Nacional del Servicio Civil se caracteriza por su autonomía e independencia, por cuanto desarrolla funciones especializadas, técnicas y diferentes a las ejercidas por los demás órganos tradicionales del poder público; sin embargo, ello no obsta para que en el marco de un proceso de selección pueda actuar en cumplimiento de los principios constitucionales de colaboración y coordinación interinstitucional con las demás entidades públicas, para garantizar la realización del numeral 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y demás etapas de los concursos de méritos.
Indicó que la acepción “suscribir” contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, también tiene la connotación de “convenir con el dictamen de alguien”, por lo que en este sentido es claro que concurre la voluntad de la administración, tanto de la CNSC. como los organismos beneficiarios del concurso de méritos, en la realización de las convocatorias, sin que el formalismo de la suscripción, entendido como la mera firma por parte del representante legal de las entidades u organismos, se convierta en un elemento de la esencia del acto que lo convoca, pues esta competencia es del resorte exclusivo de la CNSC; por tanto, dicho precepto debe interpretarse de manera armónica y sistemática con las normas constitucionales, especialmente con el artículo 130 de la Constitución Política, sin soslayar los principios de autonomía e independencia que le corresponde a la entidad demandada frente a las demás ramas del poder público.
A partir de lo anterior, señaló que en el presente asunto, la Alcaldía de cota, como la CNSC, han participado activamente en la etapa preliminar y de planeación, pues a partir del año 2018 la CNSC conjuntamente con los delegados de la Alcaldía de Cota, adelantaron gestiones en aras de abrir el concurso público de méritos para proveer las vacantes definitivas del Sistema General de Carrera Administrativa de ese ente territorial, de manera tal que se dio inicio a la etapa de planeación del proceso de selección. Resaltó que la Alcaldía de Cota consolidó la Oferta Pública de Empleos de Carrera – OPEC, con 35 empleos, según consta en los registros de la entidad dentro de la etapa de planeación y en el aviso de convocatoria suscrito entre la CNSC y la entidad territorial, publicado en la página web de la Alcaldía; por lo que resulta evidente que las actuaciones surtidas en el proceso de selección, de ninguna manera desconocen el mandato legal contenido en el numeral 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004.
Alegatos de conclusión Mediante auto de 20 de noviembre de 2020 se dispuso: i) declarar sin vocación de prosperidad la excepción previa (inepta demanda), propuesta por la parte demandada; ii) tener como pruebas los documentos aportados por las partes; iii) prescindir del mayor término probatorio y iii) correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente, conforme con lo previsto por el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020 en concordancia con el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011. 4.1 La parte demandante, guardó silencio 4.2 La parte demandada 4.2.1 La Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente: Indicó que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, en sentencia de 10 de julio de 2022 (radicado N° 1100-03-25-000-2017-00422-00), fijó el sentido y alcance interpretativo del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo las siguientes precisiones: i) Los presupuestos de existencia, validez y eficacia de los actos administrativos, cuando menos en los que hacen relación a los contenidos no esenciales, no tienen el poder de invalidar los actos normativos. ii) La Comisión Nacional del Servicio Civil es competente para llevar a cabo los concursos públicos de méritos. iii) La referida corporación, recordando el mismo concepto que ahora convoca a su favor el aquí accionante, sostuvo que cuenta con la atribución de desarrollar los procesos de selección; acreditar a las entidades que podrán realizar los procesos de selección; elaborar las convocatorias a concurso; realizar y adelantar los procesos de selección para el ingreso al empleo público y determinar los costos del concurso. iv) La interpretación más acorde que se puede realizar sobre el numeral 1º del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, le permite precisar a la sala que para la emisión de todo acto administrativo constitutivo de Convocatoria, se siguen una serie de actuaciones administrativas. v) En el proceso de formación de un acto administrativo de la convocatoria a concurso la CNSC se constituye como el órgano para darle existencia a la manifestación de la voluntad de la autoridad competente.
Las autoridades que son destinatarias de tales actuaciones deben participar de manera activa en su elaboración. vi) No es indispensable que las autoridades antes mencionadas suscriban el correspondiente acuerdo. Agregó que la línea jurisprudencial trazada por el órgano límite de la jurisdicción administrativa no ha sido modificada, ni existen razones jurídicas expuestas por el aquí actor que permitan modificarla en el sentido que el propone.
Afirmó que la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Alcaldía de Cota participaron activamente en las etapas preliminares y de planeación del proceso de selección Nro. 521 de 2017; ya que, como se probó que el Alcalde y el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil aprobaron el memorado proceso y, por lo tanto, las reglas del concurso fueron concertadas y estipuladas en conjunto por las dos entidades, y en la consolidación de la Oferta Pública de Empleos de Carrera – OPEC.
Sostuvo que el actor no logró demostrar mediante argumentos claros, precisos, certeros, pertinentes y útiles, la presunta violación que en su sentir fueron vulneradas por la CNSC los enunciados normativos consagrados en el preámbulo y los artículos 2º, 29, 125, 209 del texto constitucional, por un lado, y de otro, en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004.
Por último, mencionó que los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Concepto de Estado no son vinculantes y sus efectos no tienen el poder de un precedente judicial, ni mucho menos, se puede entender como una línea jurisprudencial vertida en una sentencia de unificación de jurisprudencia. 4.2.2 El Municipio de Cota - Cundinamarca, solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda, toda vez que los argumentos y pretensiones expuestas en el presente asunto, constituyen cosa juzgada, conforme con lo dispuesto por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, mediante sentencia de 4 de noviembre de 2021, dentro del radicado N° 11001-03-25-000-2019-00167-00 (1051-2019), en la cual se decidió denegar las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada por la señora Blanca Flor Torres Romero en contra del Acuerdo N°.
CNSC – 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, al considerar el acto administrativo demandado “no violó las normas en que debía fundarse”, porque si bien únicamente está firmado por el presidente de la CNSC, el Municipio de Cota prestó su colaboración para adelantar el concurso de méritos reglamentado por el acto acusado.
Agregó que, posteriormente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente con radicado 11001-03-25-00-2019- 00171-00 (1058-2019), dio por terminado el proceso y dispuso estarse a lo resuelto en el expediente 11001-03-25-000-2019-00167-00 (1051-2019), luego de evidenciar que en el asunto objeto de estudio se configuraba la cosa juzgada, por presentarse identidad en la causa petendi, e identidad en el objeto, en tanto el litigio se dirigida a cuestionar la legalidad del Acuerdo N°.
CNSC – 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, con similares circunstancias fácticas y jurídicas. Concepto del Ministerio Público, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer, privativamente y en única instancia, de la presente demanda de nulidad conforme con el numeral 1º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Problema Jurídico La Sala en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico: ¿Si el Acuerdo N° CNSC – 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, fue expedido con violación de las normas en que debía fundarse, al haber sido firmado únicamente por el presidente de la CNSC y no en conjunto con el alcalde del Municipio de Cota, como entidad beneficiaria del concurso de méritos, para proveer empleos vacantes de pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de Personal de la Alcaldía de Cota? Previo a dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente establecer, si en el presente asunto se configura el fenómeno de la cosa juzgada frente a las pretensiones de nulidad del Acuerdo N° CNSC – 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, habida cuenta de la decisión contenida en la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, dentro del expediente con radicado N° 11001-03-25-000-2019-00167-00(1051-2019).
Marco normativo y jurisprudencial 3.1 La cosa juzgada La cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos respecto de los que exista una decisión ejecutoriada, contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales, tienen el carácter de inmutables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita garantizar la seguridad jurídica.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. (…)”. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede advertir que la cosa Juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de 26 de julio de 2005, señaló lo siguiente: “La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso.
Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.
Según el artículo 332 ibidem, cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda.
Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.
Además, en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico”. (Cursivas ajenas al texto original) En cuanto al límite subjetivo, los efectos de la cosa juzgada son por regla general interpartes, con excepción de las decisiones que producen efectos erga omnes, caso en el cual los mismos son oponibles de manera general.
En el caso de las sentencias que sean emitidas en procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos, los efectos de las mismas se encuentran delimitados en el artículo 189 del CPACA, que para sobre el particular determina: “ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. (…)”. (negrilla y subrayado fuera de texto). De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria.
En virtud de lo anterior, se puede concluir que para determinar la existencia del fenómeno jurídico de la cosa juzgada respecto de un pronunciamiento judicial anterior que negó la nulidad del acto administrativo enjuiciado, es preciso verificar los siguientes aspectos: i) identidad de partes, ii) identidad de causa petendi y iii) identidad de objeto.
Con relación a la identidad de partes, se debe señalar que por regla general deben concurrir los mismos sujetos procesales, partes e intervinientes que resultaron obligados. Sin embargo, al tratarse de un medio de control de simple nulidad conviene indicar que, dado su carácter público, puede ser interpuesto por cualquier persona, pues su finalidad comprende el interés general.
En esta medida, en lo que atañe a la cosa juzgada no es necesario que se presente identidad absoluta de partes. Ahora, con relación a la causa petendi, se debe advertir que el medio de control de nulidad, en el que el debate recae sobre la legalidad de un acto administrativo, la causa petendi está constituida por las normas invocadas como sustento de la pretensión de nulidad, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos jurídicos como base.
Por ende, cuando la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de estos últimos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Así pues, en cuanto al objeto de la litis, se debe señalar que dicho elemento está constituido por el acto administrativo demandado, respecto del cual recae el juicio o análisis de legalidad, contenida en la misma pretensión de nulidad.
De esta manera, una vez acreditados los referidos presupuestos, el juez administrativo puede declarar fundada la excepción de cosa juzgada mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182 A., conforme con lo dispuesto en el inciso final del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA. El caso concreto El señor Juan Gabriel Varela Alonso solicita la nulidad del Acuerdo N° CNSC - 20182210000316 del 12 enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC- “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Planta de personal de la Alcaldía de Cota “Proceso de Selección N° 521 de 2017 – Cundinamarca”.”, al considerar que fue expedido con infracción de las normas constitucionales y legales en las que debía fundarse.
Para la parte actora, el acto administrativo demandado vulnera el mandato legal contenido en el numeral 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, por cuanto fue suscrito, únicamente, por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, sin la concurrencia del alcalde del Municipio de Cota, como jefe del organismo beneficiario del proceso de selección promovido a través del referido acuerdo.
Ab initio, la Sala debe verificar si en el presente asunto se configura una identidad de causa petendi y de objeto, con relación a la situación fáctica y jurídica decidida dentro de la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, dentro del expediente con radicado N° 11001-03-25-000-2019-000167-00 (1051-2019), en los siguientes términos: De acuerdo con lo expuesto, se observa que en ambos procesos citados existe identidad de objeto y causa petendi, dado que los mismos se dirigen a solicitar la nulidad del Acuerdo N° CNSC 20182210000316 de 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, al haberse expedido vulnerando el mandato contenido en el numeral 1° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que impone suscribir en forma conjunta la convocatoria al concurso entre la Comisión y el jefe del organismo beneficiario del concurso de méritos, pues el acto administrativo cuestionado, únicamente, fue firmado por el Presidente de la CNSC sin el acompañamiento del Alcalde del Municipio de Cota, como representante de la entidad beneficiaria del concurso de méritos.
Así las cosas, para la Sala, es evidente que en el presente asunto no hay lugar a efectuar un nuevo estudio o emitir un pronunciamiento adicional frente a los argumentos expuestos por la parte actora contra Acuerdo N° CNSC 20182210000316 de 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por cuanto, existe plena identidad de causa y objeto, con los que se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, respecto de la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el expediente con radicado N° 11001-03-25-000-2019-000167-00 (1051-2019); la cual, en los términos del artículo 189 del CPACA, produce efectos erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
De esta manera, la Sala estima pertinente acoger y reiterar los argumentos expuestos en la referida providencia, para resolver la presente controversia, en la cual se estableció: “De acuerdo con los parámetros que se acaban de enunciar, la Sala considera que en el presente asunto no hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo CNSC- 20182210000316 del 12 de enero de 2018, porque si bien solo está firmado por el presidente de la Comisión, el Municipio de Cota participó de la etapa de planeación del concurso y consolidó y entregó la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) a la CNSC.
Igualmente, es posible observar que el alcalde de esa entidad territorial suscribió, junto con el presidente de la CNSC, un aviso dirigido a toda la ciudadanía para convocarla a participar en el concurso de méritos del Proceso de Selección n.° 521 de 2017. En efecto, estas actuaciones por parte del Municipio de Cota reflejan los principios de coordinación y colaboración interinstitucional, pues el suministro de la OPEC a la CNSC era un elemento indispensable para impulsar el procedimiento de selección aquí demandado, ya que la información que se consolida en la oferta es la que permite conocer cuáles son los perfiles requeridos para los empleos por proveer mediante el concurso de méritos.
De esta manera, si no se contara con ella, el certamen no podría llevarse a cabo. En la misma línea de ideas, la invitación a participar en el concurso para toda la ciudadanía da cuenta del asentimiento del alcalde de Cota con la convocatoria reglamentada en el acuerdo demandado y, por lo tanto, en el caso sub examine, la Subsección entiende que la entidad beneficiaria del proceso de selección lo aceptó expresamente y, en consecuencia, con ello no hay lugar a anular el acto administrativo que lo reglamentó. Por otra parte, es importante hacer alusión al concepto 2307 del 19 de agosto de 2016 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, pues según la demandante este constituye un argumento de autoridad para resolver favorablemente las pretensiones de la demanda, en cuanto sostuvo que el acuerdo que regula el concurso debe firmarse tanto por la CNSC como por la entidad beneficiaria de aquel.
Al respecto, debe anotarse que, a pesar de que nada obsta para que los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sirvan de apoyo en la fundamentación de una determinada decisión judicial, lo cierto del caso es que, de conformidad con el artículo 112 del CPACA, estos no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario.
(…)”. En efecto, se observa que la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación judicial, denegó las pretensiones de nulidad del Acuerdo N° CNSC 20182210000316 de 12 de enero de 2018, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, luego de considerar que, si bien, el acto administrativo solo está firmado por el presidente de la Comisión, el Municipio de Cota participó de la etapa de planeación del concurso y consolidó y entregó la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) a la CNSC.
Igualmente, fue posible observar que el alcalde de esa entidad territorial suscribió, junto con el presidente de la CNSC, un aviso dirigido a toda la ciudadanía para convocarla a participar en el concurso de méritos del Proceso de Selección N° 521 de 2017. Lo anterior tomando como fundamento la tesis adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda en la sentencia del 31 de enero de 2019 y por la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2019, en las que desvirtuaron que la firma o suscripción de la convocatoria por parte del representante legal de la entidad beneficiaria del concurso sea un requisito para su validez, pues lo que interesa analizar es que las actuaciones desplegadas denoten cooperación en la realización del concurso y hagan evidente la voluntad inequívoca para que este se lleve a cabo.
Este planteamiento resulta acorde con el principio del efecto útil de las normas y, sin duda alguna, favorece la realización del mérito como principio transversal de la Constitución de 1991. Es importante resaltar que es criterio de esta Sección que las entidades beneficiarias del concurso de méritos participen en la producción de la convocatoria en un marco de cooperación interinstitucional que se manifiesta en una serie de acciones de planeación conjunta con la CNSC para que pueda llevar a cabo el proceso de selección, efectuando acciones tales como la entrega del estudio de cargas de personal, el listado de vacantes, la emisión del certificado de disponibilidad presupuestal, entre otros; por lo que a través de estas actividades es posible inferir la voluntad inequívoca de la administración en la suscripción del acto administrativo de convocatoria al concurso, en observancia del requisito de que trata el numeral primero del artículo 31 de la Ley 909 de 2004.
Con similares argumentos, la Corte Constitucional en sentencia C-183 de 2019, precisó que las diversas competencias de las entidades públicas que convergen en el proceso de formación de la convocatoria deben ejercerse de manera coordinada, sin que ello implique que la suscripción del acto administrativo, por parte del jefe del organismo se constituya en un requisito de validez.
DECISIÓN Como corolario de lo anterior, se debe concluir que los cargos de nulidad expuestos por la parte actora en el presente asunto contra el acto administrativo demandado ya fueron objeto de pronunciamiento por esta Corporación. En consecuencia, habrá que estarse a lo dispuesto en sentencia de 4 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la demanda, por configurarse el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- DECLARAR probada de oficio la excepción de cosa juzgada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- ESTAR A LO RESUELTO por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la Sentencia de 4 de noviembre de 2021, dentro del proceso de simple nulidad radicado N° 11001-03-25-000-2019-00167-00 (1051-2019).
TERCERO. - Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección archívese el expediente dejando las constancias del caso. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)