CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Radicación núm.: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: YERLI NOREIDA DELGADO CRUZ Y OTROS1 Coadyuvantes de los demandantes: HERNANDO BURGOS ESPINOSA Y OTROS2 Demandado: DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA Vinculados: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y CONSTRUCTORA TAMACÁ S.A. Coadyuvante de los demandados: MARÍA DE LOS REMEDIOS CHILEGUIT PANA Grado jurisdiccional de consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de las sanciones por desacato impuestas por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto de 2 de mayo de 20253, al señor Carlos Alberto Pinedo Cuello en su condición de alcalde distrital de Santa Marta y a la señora Paola Milena Gómez Bolaño en su calidad de directora del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental (DADSA).
I.
ANTECEDENTES 1. Los señores Yerli Noreida Delgado Cruz, Carmenza Ortiz García, Karina Isabel Rodríguez Vega, Dilia Francisca Campo Carrasquilla, Fanny Cecilia Lázaro de Sánchez, Efraín Montenegro Meza, Elvira del Socorro Jiménez Fandiño, Griselda Mercedes García Bado, Rafael Gustavo Tapias Buendía, Josefina Matilde Bustamante González, Beatriz Elena Parejo Fontanilla, Sor Amparo Eslait de Orozco, Carlos Mario Franco Zapata, Javier Felipe Moreno Moreno, Eliel Moisés 1 Carmenza Ortiz García, Karina Isabel Rodríguez Vega, Dilia Francisca Campo Carrasquilla, Fanny Cecilia Lázaro de Sánchez, Efraín Montenegro Meza, Elvira del Socorro Jiménez Fandiño, Griselda Mercedes García Bado, Rafael Gustavo Tapias Buendía, Josefina Matilde Bustamante González, Beatriz Elena Parejo Fontanilla, Sor Amparo Eslait de Orozco, Carlos Mario Franco Zapata, Javier Felipe Moreno Moreno, Eliel Moisés Guevara Cariapa, Gustavo Enrique Sierra Martínez, Andrea Liliana Osorio Andrade, Daysi Marina Hincapié Polo, Rosario de Fátima López Jiménez, Enilda María Siado de Aguilar, César Augusto Atencio García, María Victoria Andrade Contreras, Russbel Alfonso Peña Castro, Andrés Manuel Camargo Milian, Mónica Patricia Collante Montoya, Liliana del Carmen Farelo Camargo, Roberto Rafael Ruiz Chevillard, Henry Juvenal Delgado Briceño, Luz Elena Acosta Álvarez, Irina Mercedes Sierra Daza, Sara Elisa Daza Mendoza, Carlos Andrés Peña Coronado y Linis Alexa Fontecha Castellanos. 2 Gloria Janneth Varón Valderrama, Juan Manuel Jiménez Barros, Javier Eduardo Dede Pabón, Leomar Esther Garay Libernal, Agustina Lorena Eker Rodríguez, Carlos Fernando Rodríguez Acosta, Alex Rivaldo Blanquicet, Fanny Liliana Sánchez Lázaro, Glenda Milena de la Hoz Ruiz, Alcides Arias Polo y Wilson Reyes Moreno. 3 Cfr. Índice 2 del expediente digital.
Documento denominado “3_EXPEDIENTEDIGI_90_Autoresuelve_resu_2_20250610081831978”. 2 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros Guevara Cariapa, Gustavo Enrique Sierra Martínez, Andrea Liliana Osorio Andrade, Daysi Marina Hincapié Polo, Rosario de Fátima López Jiménez, Enilda María Siado de Aguilar, César Augusto Atencio García, María Victoria Andrade Contreras, Russbel Alfonso Peña Castro, Andrés Manuel Camargo Milian, Mónica Patricia Collante Montoya, Liliana del Carmen Farelo Camargo, Roberto Rafael Ruiz Chevillard, Henry Juvenal Delgado Briceño, Luz Elena Acosta Álvarez, Irina Mercedes Sierra Daza, Sara Elisa Daza Mendoza, Carlos Andrés Peña Coronado y Linis Alexa Fontecha Castellanos, en ejercicio de la acción popular, presentaron demanda contra el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, con el propósito de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales l) y m) del artículo 4.º4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19985, con ocasión de la orden de demolición del muro ubicado en la parte posterior de la urbanización Bavaria Country, impartida por la Secretaría de Gobierno del distrito, mediante Resolución núm. 079 de 12 de abril de 2016. 2.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, autoridad judicial que vinculó al Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental (DADSA), a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag), a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y a la Constructora Tamacá S.A. Asimismo, aceptó la coadyuvancia a las pretensiones de la demanda presentada por algunos ciudadanos6.
Posteriormente, mediante providencia de 27 de abril de 20187 declaró la falta de competencia funcional y remitió el proceso al Tribunal Administrativo del Magdalena. 3. El Tribunal Administrativo del Magdalena avocó conocimiento del proceso mediante auto de 9 de noviembre de 20188 y, entre otros aspectos, aceptó la coadyuvancia a las pretensiones de la demanda presentada por algunos ciudadanos9.
Posteriormente, mediante auto de 5 de agosto de 201910 aceptó como coadyuvante del distrito de Santa Marta a la señora María de los Remedios Chileguit Pana. 4. Mediante sentencia de 20 de noviembre de 201911, el a quo amparó los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando 4 “[…] Artículo 4º.- Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 5 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 6 Gloria Janneth Varón Valderrama, Juan Manuel Jiménez Barros, Javier Eduardo Dede Pabón, Leomar Esther Garay Libernal, Agustina Lorena Eker Rodríguez, Carlos Fernando Rodríguez Acosta, Alex Rivaldo Blanquicet y Fanny Liliana Sánchez Lázaro. 7 Cfr. Índice 2, expediente digital de segunda instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-01”, inserto en el documento denominado “1ED_1.1 CUADERNO 1 SEGUNDA PARTE.pdf”. 8 Cfr. Índice 2, expediente digital de segunda instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-01”, inserto en el documento denominado “1ED_1.1 CUADERNO 1 SEGUNDA PARTE.pdf”. 9 Glenda Milena de la Hoz Ruiz, Alcides Arias Polo y Wilson Reyes Moreno. 10 Cfr. Índice 2, expediente digital de segunda instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-01”, inserto en el documento denominado “3ED_1.3 CUADERNO PRINCIPAL 2.pdf”. 11 Cfr. Índice 2, expediente digital de segunda instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-01”, inserto en el documento denominado “4ED_1.4 CUADERNO 2 SEGUNDA PARTE.pdf”. 3 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; e impartió algunas órdenes para su protección. 5.
La Sección Primera del Consejo de Estado, a través de sentencia de 10 de diciembre de 202112, resolvió los recursos de apelación presentados por el distrito de Santa Marta, el Ministerio Público13, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y la parte demandante, en el sentido de modificar las órdenes de amparo, así: “[…]
SEGUNDO: REVOCAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales segundo, tercero y quinto de la sentencia recurrida y, en su lugar, disponer lo siguiente: En relación con el muro que invade el espacio público: 2.1. ORDENAR al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta que, dentro del plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, y en virtud de lo resuelto en la Resolución 079 de 12 de abril de 2016, con plena observancia de las garantías procesales: i) Ejecute las labores respectivas de recuperación del espacio público mediante la demolición de las obras de invasión debatidas en este proceso. ii) Efectúe las acciones correspondientes de restablecimiento del espacio y los bienes de uso público afectados, al estado y las condiciones en que se encontraban con anterioridad al hecho generador de la perturbación, y iii) Inicie y lleve a su término los procedimientos administrativos de rigor para la imposición de las sanciones urbanísticas y las medidas policivas correspondientes en contra de los presuntos infractores, de estimarlo pertinente. iv) Restituya a la comunidad, en condiciones adecuadas, el espacio público invadido. v) Adelante un programa pedagógico de encuentro e integración para facilitar el uso inclusivo del espacio público.
En relación con el proceso de planificación ambiental sostenible en el barrio El Mayor: 2.2. ORDENAR al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, al Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta -Dadsa- y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- que, desde el ámbito de sus competencias, enmarcadas en el Sistema Nacional Ambiental -Sina-, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD- y los principios de articulación de la actividad administrativa, aporten (sic) para que, dentro del plazo de un (1) año, se realicen los estudios técnicos que resulten indispensables para determinar las medidas adecuadas de planificación ambiental sostenible, gestión del riesgo de desastres y el derecho a la vivienda 12 Cfr. Índice 27, expediente digital, en segunda instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-01”, inserto en el documento denominado “89_470012333000201800155011SENTENCIAMODIFICA20211215105229”. 13 El auto admisorio de 22 de junio de 2017 ordenó la notificación “[…] al agente del Ministerio Público […]” (folio 281 cuaderno 1 expediente digital).
En audiencia de pacto de cumplimiento de 27 de octubre de 2017, se ordenó poner en conocimiento al Procurador Ambiental Agrario “[…] de la existencia de este proceso para que tenga la oportunidad de intervenir dentro del mismo […]”. Mediante auto de 9 de noviembre de 2018 el Tribunal de primera instancia resolvió notificar personalmente de la demanda al Procurador Ambiental Agrario del Magdalena, “[…] para que sea bien lo tiene intervenga en el asunto de la referencia desde sus competencias […]” (folio 264 cuaderno 2 expediente digital).
Mediante escrito de 13 de febrero de 2020, el Procurador 13 Judicial II Ambiental y Agrario del Magdalena, actuando en calidad de Ministerio Público, presentó recurso de apelación (folio 182 cuaderno 4 expediente digital). 4 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros digna, en aquella parte del margen del río Manzanares paralela a la Carrera 18 A que colinda con la urbanización Bavaria Country.
Específicamente, los estudios contendrán lo siguiente: i) La delimitación, zonificación y categorización del nivel de riesgo detectado, considerando, especialmente, la incidencia de los efectos del cambio climático en las variables de amenaza y vulnerabilidad en el sector, ii) La definición de la mitigabilidad o no del riesgo en el sector, iii) La identificación de las posibles medidas de intervención a ejecutar y el tiempo aproximado para que sean materializadas, en caso de que se trate de obras correctivas o de adecuación. iv) La definición de la zona de ronda hídrica y el área de protección o conservación aferente. v) Con los indicadores del caso, las diferentes implicaciones puntuales y la magnitud de esos impactos sobre la calidad de los ecosistemas y el medio ambiente, así como para la salud de la población del barrio El Mayor y de las comunidades ubicadas aguas abajo, y vi) Un concepto sobre: a) el grado de necesidad y urgencia de preservar y restaurar las condiciones ecológicas del sector, b) las posibles condiciones de habitabilidad de las comunidades del barrio El Mayor que permitirían moderar los impactos ambientales generados y c) la posible irreversibilidad de dichos impactos ambientales.
Los estudios señalarán las posibilidades de armonizar los factores ambientales y socioeconómicos en el sector. Las autoridades participaran en tales estudios según el ámbito de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 2.3. ORDENAR al Distrito de Santa Marta, con base en los estudios mencionados y dentro del término de seis (6) meses, elabore un plan de gestión del riesgo y estrategias de respuesta para el sector de la Carrera 18 A aledaña al río Manzanares.
Allí estarán definidas las medidas de intervención más eficaces y económicas para salvaguardar los derechos e intereses de la comunidad, mitigando y controlando las posibilidades de que un evento de desastre asociado a inundaciones se materialice. El Dadsa y la UNGRD, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, apoyaran al Distrito en el cumplimiento de esta medida.
El plan establecerá como medidas definitivas: la reubicación del barrio El Mayor o de parte de él, y/o la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, según se trate de un riesgo no mitigable o mitigable, respectivamente. De igual forma, el Plan dispondrá de medidas temporales de gestión del riesgo de desastres durante el lapso en que se ejecuten las previsiones definitivas.
En caso de que se determine que la medida más adecuada para la gestión del riesgo de desastres, la planificación y manejo adecuado de los recursos naturales y el derecho a la vivienda digna, sea la reubicación de la totalidad o parte del barrio El Mayor, la Alcaldía de Santa Marta tendrá el término de un (1) año para su ejecución. En tal evento, esa autoridad debe: 1.
Realizar un censo de la población beneficiaria de la medida de reubicación. 5 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros 2. Adelantar en el término de dos (2) meses las gestiones administrativas, presupuestales y financieras que permitan la reubicación definitiva de las familias situadas en zona de riesgo no mitigable. 3.
Ordenar el desalojo de aquellos bienes, con el apoyo de las autoridades de Policía, según lo dispuesto en la Ley 1801 de 29 de julio de 2016. En caso de que se determine que la medida más adecuada para la gestión del riesgo de desastres, la planificación y manejo adecuado de los recursos naturales y el derecho a la vivienda digna, es la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, se concede el término de un (1) año para su ejecución. Ahora, bien sea que se trate de reubicación y/o de alternativas estructurales de mitigación del riesgo de desastres, las autoridades competentes deberán incorporar en sus acciones la variable de los efectos del cambio climático en la región. Asimismo, el Distrito garantizará el derecho a la vivienda digna y de acceso a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado a la población afectada con las medidas que se adopten.
En tanto que el Distrito no cuente con la capacidad administrativa que se requiera para el cumplimiento de las órdenes impuestas, deberá acudir a las autoridades de los niveles superiores y de los sectores administrativos correspondientes a fin de que concurran para el amparo efectivo de los derechos perturbados. Las actividades del Plan deberán ser congruentes con el contenido del plan de manejo ambiental de la zona de ronda hídrica y el área de protección o conservación aferente al río Manzanares a lo largo de la Carrera 18 A, referido en el ordinal 2.9. 2.4.
ORDENA R al Distrito de Santa Marta que, dentro del plazo de tres (3) meses, agote los mecanismos y procedimientos del caso para solicitar la cooperación del departamento del Magdalena en el cumplimiento de las órdenes de amparo. 2.5. ORDENAR al Distrito de Santa Marta y al Dadsa que identifiquen a los desarrolladores del barrio El Mayor a fin de atribuirles obligaciones concretas en materia de gestión del riesgo de desastres y de resarcimiento ambiental en el sector afectado. 2.6.
ORDENA R al Dadsa que, una vez se delimite la ronda hídrica del sector, junto con las autoridades competentes, en el término de tres (3) meses, elaborare un plan de manejo ambiental de la zona. Las actividades del Plan serán congruentes con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica que se apruebe para el río Manzanares y demás instrumentos de planificación y gestión de los recursos naturales.
Este Plan se ejecutará en el plazo de un (1) año y estará compuesto de: i) las acciones concretas y efectivas para prevenir, mitigar, controlar, corregir, restaurar y compensar los factores de contaminación y los impactos ambientales identificados en el sector; ii) la delimitación de los espacios geográficos que deban recuperarse; iii) las medidas seguimiento y monitoreo permanente; iv) los sujetos encargados de cada actividad, y v) los plazos para la consecución de resultados específicos El Distrito de Santa Marta apoyara el cumplimiento de esta orden de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 99. 2.7.
ORDENA R a la alcaldía de Santa Marta y al Dadsa que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, dentro del término de tres (3) meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, elaboren y presenten ante el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena un plan temporal de 6 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros sostenibilidad ambiental que defina las medidas urgentes y transitorias de prevención, mitigación y control de los factores de deterioro ambiental que se identifiquen en el segmento de la orilla del río Manzanares que colinda con la Carrera 18 A de la ciudad de Santa Marta.
Una vez aprobado por el Tribunal, ese Plan será de inmediato cumplimiento y se prolongará hasta que se de cumplimiento al ordinal 2.6. Las autoridades comprometidas, de ser el caso, presentarán las propuestas de modificación del Plan y/o de las acciones de mejora que consideren pertinentes, previo visto bueno del Tribunal. Baste recordar que, en virtud del artículo 34 de la Ley 472, el Tribunal también deberá proponer los ajustes del Plan que estime adecuados para salvaguardar las condiciones ecológicas del sector y amparar efectivamente los derechos conculcados. 2.9.
(sic) ORDENAR a las autoridades comprometidas que presenten ante el Tribunal informes trimestrales de evaluación y balance sobre la eficacia y eventuales dificultades de las medidas que se estén implementando en desarrollo de cada una de las etapas de esta sentencia, referentes a los estudios técnicos, los planes que se deben elaborar y su ejecución. De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, los plazos señalados en esta sentencia podrán ser modulados por el Despacho 01 del Tribunal Administrativo del Magdalena, en observancia de circunstancias que así lo ameriten y que se encuentren debidamente acreditadas en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia. […]
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. […]” (negrilla del texto). 6. A través de auto de 3 de junio de 202214, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la solicitud de aclaración de la sentencia, presentada por el apoderado judicial de la parte demandante. 7.
El señor Daniel Roballo Vallejo solicitó el 11 de abril de 202315 el cumplimiento de la sentencia de 10 de diciembre de 2021. Posteriormente, el Tribunal en audiencia de verificación de cumplimiento realizada el 9 de agosto de 202316 ordenó abrir incidente de desacato contra los funcionarios que fungían como alcaldesa de Santa Marta, director del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de Santa Marta, director de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y director Nacional de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 8.
Luego de adelantado el trámite procesal correspondiente, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió el incidente de desacato mediante auto de 14 de noviembre de 202317, en el sentido de, entre otros aspectos: (i) declarar que la entonces alcaldesa del distrito de Santa Marta y el entonces director del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental habían 14 Cfr. Índice 35, expediente digital, en segunda instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-01”, inserto en el documento denominado “97_470012333000201800155011AUTOQUERESUELNIEGAACLA20220612135533”. 15 Cfr. Índice 83, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 16 Cfr. Índice 109, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 17 Registrado en el aplicativo SAMAI el 4 de diciembre de 2023.
Cfr. Índice 124, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 7 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros incumplido las órdenes de la sentencia de 10 de diciembre de 2021; y (ii) les impuso sanciones de multa. 9. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 9 de mayo de 202418 proferido en el trámite identificado con radicado núm. 47001-23-33-000- 2018-00155-02, decidió el grado jurisdiccional de consulta de las sanciones impuestas mediante providencia de 14 de noviembre de 2023, en el sentido de revocarlas y ordenar al Tribunal que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un nuevo incidente de desacato contra quienes se encuentren ejerciendo los cargos de alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y director del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental de dicho distrito, garantizando el derecho al debido proceso. 10.
El Tribunal, mediante auto de 24 de mayo de 202419 dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado y posteriormente, mediante auto de 20 de enero de 202520, resolvió lo siguiente: “[…] Primero. Abrir incidente de desacato de que trata el artículo 41 de la Ley 441 (sic) de la Ley 472 de 1998 de 1991 (sic), en contra de: - Doctor Carlos Alberto Pinedo Cuello, alcalde distrital de Santa Marta - (sic) en su condición de director del Departamento Administrativo de Sostenibilidad Ambiental Segundo. Notificar personalmente de la apertura del presente incidente de desacato, a los funcionarios anteriormente citados […]” (negrilla del texto). 11.
El auto de apertura del trámite incidental se notificó mediante fijación de estado electrónico21 y envío de comunicaciones22. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 12. El Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió el incidente de desacato mediante auto de 2 de mayo de 202523, de la siguiente manera: “[…] Primero. Declarar que el doctor Carlos Alberto Pinedo Cuello en su condición de alcalde distrital de Santa Marta, ha incumplido la orden impartida en la sentencia del 10 de diciembre de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 1.1.- En consecuencia, impóngase al doctor Carlos Alberto Pinedo Cuello, en su condición de alcalde distrital de Santa Marta, una sanción de multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV); suma de dinero que deberá consignar dentro del término de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria 18 Cfr. Índice 4, expediente digital en grado jurisdiccional de consulta, link “47001-23-33-000-2018-00155-02”. 19 Cfr. Índice 133, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 20 Cfr. Índice 159, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 21 Cfr. Índice 162, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 22 Cfr. Índice 163, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 23 Cfr. Índice 167, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 8 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros de este auto, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Segundo. Declarar que la doctora Paola Milena Gómez Bolaño, en su calidad de Directora del Departamento Administrativo de Sostenibilidad Ambiental (DADSA), ha incumplido la orden impartida en la sentencia del 10 de diciembre de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 2.1.- En consecuencia, impóngase a la doctora Paola Milena Gómez Bolaño, en su calidad de Directora del Departamento Administrativo de Sostenibilidad Ambiental (DADSA), una sanción de multa equivalente al valor de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV); suma de dinero que deberá consignar dentro del término de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de este auto, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Tercero. Comuníquese a los doctores, Carlos Alberto Pinedo Cuello en su condición de alcalde distrital de Santa Marta y Paola Milena Gómez Bolaño, en su calidad de Directora del Departamento Administrativo de Sostenibilidad Ambiental (DADSA), a que directamente o a través del funcionario competente dentro de la entidad, den cumplimiento inmediato a la orden impartida en la sentencia del 10 de diciembre de 2021.
Cuarto. Consultar la presente decisión con el Superior funcional de este Tribunal, en atención a la sanción impuesta. Quinto. Notifíquese la presente providencia a todas las partes por el medio más expedido posible. […]” (negrilla del texto). 13. Para arribar a esa determinación, puso de presente que la orden impartida en el numeral 2.1. del ordinal segundo no se había cumplido la sentencia en relación con la demolición de las obras de invasión del espacio público, ni la recuperación de mismo. 14.
En relación con la orden impartida en el numeral 2.2 del ordinal segundo que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres rindió informe técnico en el que concluyó que los habitantes del sector El Mayor se encuentran en amenaza baja por inundación y en predios ubicados en zona de ronda del río Manzanares, por lo que: (i) debían ser objeto de intervención con medidas de reducción de riesgo;
(ii) no era viable el planteamiento de obras de mitigación; y (iii) se debía plantear proyecto de reasentamiento de las familias a cargo del ente territorial. 15. Consideró que la orden impartida en el numeral 2.3 del ordinal segundo había sigo cumplida en forma parcial porque, si bien, se aportó un plan de acción, este no contenía un cronograma específico para llevar a cabo las actuaciones tendientes a dar cumplimiento a la orden judicial y que las mesas técnicas realizadas no evidencian acciones eficientes para solucionar la problemática. 16.
En relación con la orden impartida en el numeral 2.4 del ordinal segundo manifestó que el Distrito no demostró que hubiere agotado los mecanismos y procedimientos del caso para solicitar la cooperación del departamento del Magdalena en el cumplimiento de las ordenes, por lo que se consideró incumplida. 9 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros 17.
Explicó que no se aportaron pruebas sobre el cumplimiento de la orden impartida en el numeral 2.5, orientada a que el Distrito y el Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental identificaran a los desarrolladores del barrio El Mayor con el propósito de atribuirles obligaciones concretas en materia de gestión del riesgo de desastres y de resarcimiento ambiental en el sector. 18.
El Tribunal consideró que se podían evidenciar algunas acciones realizadas en cumplimiento de las órdenes impartidas en los numerales 2.6 y 2.7 por el Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental, que denotaban cumplimiento parcial. Sin embargo, explicó que no fueron aportadas pruebas suficientes sobre la puesta en marcha de todas las medidas previstas en el Plan de Manejo Ambiental ni de su eficiencia frente a la mitigación del riesgo de inundación. En relación con el Distrito, explicó que no se aportaron pruebas sobre el cumplimiento de esta misma orden. 19.
Por último, respecto del elemento subjetivo explicó que, en relación con Carlos Alberto Pinedo Cuello, en su condición de alcalde distrital de Santa Marta; y de Paola Milena Gómez Bolaño, en condición de directora del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental, se observó incumplimiento de los numerales 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 y 2.7 y que esa “[…] actitud refleja una clara desidia por parte de estos funcionarios, configurándose el elemento subjetivo para imponerles sanción, dado que solo han iniciado acciones para cumplir con la orden judicial con ocasión a la apertura del trámite de verificación de fallo, siendo que debían adelantar las gestiones correspondientes para acatarlos desde que fueron notificados personalmente de la decisión judicial. […]”. 20.
El auto de 2 de mayo de 2025 se notificó se notificó mediante fijación de estado electrónico24 y envío de comunicaciones25. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 21. El artículo 41 de la Ley 472 señaló que “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses. […]”. 22.
El trámite incidental de desacato tiene como objetivo conminar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular, a través de la imposición de una sanción, consultable ante el superior jerárquico. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado26, este procedimiento se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional.
Esto significa que la multa, conmutable en 24 Cfr. Índice 169, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 25 Cfr. Índice 170, expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 26 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012333000201500323-05. 10 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros arresto, se impone a la persona responsable del incumplimiento y no a la autoridad o entidad pública condenada27. 23.
Por ello, el juez debe respetar el debido proceso del incidentado, especialmente en materia de publicidad28, contradicción y defensa29. Además, al resolver este incidente, el juez verificará la configuración de los elementos objetivo y subjetivo del desacato. 24. El elemento objetivo implica el cotejo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar definidas en la orden judicial frente a la verdad procesal relacionada con el resarcimiento de los derechos o intereses colectivos protegidos.
En otras palabras, la autoridad judicial tendrá que determinar el alcance de la orden judicial, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para ello. 25. El elemento subjetivo refiere al grado de responsabilidad del funcionario o particular que desatendió la orden a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.
En este punto se debe tener en cuenta la renuencia, negligencia o desidia del funcionario o del particular al acatar o desatender la instrucción judicial30. 26. Significa lo anterior que, para efectos de la procedencia de la sanción, no sólo se requiere que la parte condenada inobserve el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia o negligencia de la persona encargada de su cumplimiento.
Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcional y adecuada. 27. En este contexto, la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de cumplir las órdenes judiciales, toda vez que el objeto de aquel incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino el cumplimiento de lo ordenado31. 28.
Expuesto lo anterior, la Sala procederá a determinar si en el caso concreto el trámite incidental garantizó a las partes los derechos del debido proceso, mediante la individualización y la notificación en legal forma de las providencias que dieron apertura e impusieron sanción en el incidente de desacato. 27 En efecto, la norma expresa que: “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial (…) incurrirá en multa (…) conmutable en arresto […]”.
Por eso, el sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 28 Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha sido pacífica en señalar que el auto que da apertura al incidente de desacato y el que lo resuelve deben ser notificados en forma personal, ya sea al correo personal o al institucional personal del incidentado. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de abril de 2020, proferido en el expediente núm. 13001-2331-000-2012-00500-01(AP)A. Consejero ponente, doctor Hernando Sánchez Sánchez. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 30 Cfr. Consejo de Estado, auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, radicación núm.: 250002315000- 2008- 01087. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 9 de febrero de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012331000201100033-06 (Acumulado 850013331001200800092-01). 11 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros III.1.
La individualización y notificación de la persona natural en los autos de apertura e imposición de sanción, en el trámite incidental de desacato, como garantía del debido proceso 29. El Tribunal Administrativo del Magdalena profirió auto el 20 de enero de 2025 mediante el cual inició trámite incidental de desacato contra, por un lado, el “[…] Doctor Carlos Alberto Pinedo Cuello, alcalde distrital de Santa Marta […]” y, por el otro, el “[…] director del Departamento Administrativo de Sostenibilidad Ambiental […]”.
Asimismo, ordenó “[…] Notificar personalmente de la apertura del presente incidente de desacato, a los funcionarios anteriormente citados. […]”. 30. La providencia se notificó mediante comunicación núm. 81279 de la siguiente forma: “[…] Señor(a): DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL – DADSA eMail: notificacionesjudiciales@dadsa.gov.co; dadsajuridica@gmail.com; joalogo90@hotmail.com; jafeel@gmail.com […]”32. 31.
Mediante comunicación núm. 81280 se notificó al distrito de Santa Marta, así: “[…] Señor(a): DISTRITO DE SANTA MARTA eMail: notificacionesalcaldiadistrital@santamarta.gov.co; juridica@santamarta.gov.co; alcaldia@santamarta-magdalena.gov.co; mariangelicapololarge@gmail.com; alcaldiasantamarta@lupajuridica.com […]”. Y, mediante comunicación núm. 81281, se notificó a la señora Fátima Moscarella Riascos al correo electrónico fatima.moscarella@santamarta.gov.co33. 32.
El Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental rindió informe por intermedio de la doctora Margarita Rosa Romero Ropain, en virtud del poder especial conferido por la señora Paola Milena Gómez Bolaño, en su condición de representante legal y directora general, “[…] para que ejerza la representación y defensa de esta entidad […] dentro del proceso […]”34.
Asimismo, se pronunció el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, por intermedio del doctor Giovanni Ceballos Rodríguez, en virtud del poder conferido por el director jurídico de la Alcaldía Distrital de Santa Marta, doctor Rafael Francisco Rojas Matos, de conformidad con el Decreto 108 de 30 de marzo de 2017. 33. El Tribunal profirió posteriormente el auto de 2 de mayo de 202535 mediante el cual declaró al señor Carlos Alberto Pineda Cuello, en su condición de alcalde distrital de Santa Marta; y a la señora Paola Milena Gómez Bolaño, en su condición de directora del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental, en desacato a la sentencia de 10 de diciembre de 2021 y les impuso sanciones de multa. 34.
La providencia de 2 de mayo de 2025 se notificó36, por un lado, en relación con el Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental, a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@dadsa.gov.co, dadsajuridica@gmail.com, joalogo90@hotmail.com y jafeel@gmail.com; y, por el otro, en relación con el distrito 32 Cfr. Índice 163 del expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 33 Ibidem. 34 Cfr. Índice 164 del expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 35 Cfr. Índice 167 del expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 36 Cfr. Índice 170 del expediente digital en primera instancia, link “47001-23-33-000-2018-00155-00”. 12 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros de Santa Marta, a los correos electrónicos: notificacionesalcaldiadistrital@santamarta.gov.co, juridica@santamarta.gov.co, alcaldia@santamarta-magdalena.gov.co, mariangelicapololarge@gmail.com, alcaldiasantamarta@lupajuridica.com y fatima.moscarella@santamarta.gov.co. 35.
La Sala considera que el Tribunal cumplió con la obligación de individualizar al doctor Carlos Alberto Pinedo Cuello, en su condición de alcalde distrital de Santa Marta, en el auto de apertura del trámite sancionatorio y en el que impuso la sanción, como garantía de la congruencia y del respeto del derecho al debido proceso; y es que, se reitera, en relación con este aspecto, por un lado, “[…] la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional […]”37 (negrilla del texto) y, por el otro, la sanción solamente puede imponerse respecto de la persona natural contra quien se abrió el incidente de desacato. 36.
No ocurre lo mismo con la doctora Paola Milena Gómez Bolaño, sancionada mediante la providencia de 2 de mayo de 2025, en la medida en que el auto de apertura del incidente de desacato proferido el 20 de enero de 2025 no la individualizó en debida forma debido a que dispuso la apertura del incidente de desacato contra el “[…] director del Departamento Administrativo de Sostenibilidad Ambiental […]”, sin mencionar a la persona natural que ostentaba el cargo.
Se trata de una omisión que contraviene el debido proceso por omisión del deber de individualizar a la persona natural contra la cual se inicia el trámite sancionatorio, así como los derechos de contradicción, de defensa, la garantía de congruencia y el principio de personalidad de las sanciones, razón suficiente para revocar la sanción que le fue impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el auto de 2 de mayo de 2025. 37.
Ahora bien, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencias de 2 de febrero de 202238, 7 de octubre de 2022 y 1 de agosto de 202439, proferidas en el marco de acciones populares, consideró: 38. Que los apoderados del ente territorial “[…] no obran en representación personal del señor Alcalde […] sino de la persona jurídica del MUNICIPIO […]”, salvo que en virtud del poder otorgado o de las particularidades del acto de delegación se pueda concluir que el apoderado obra en nombre de la persona natural sancionada, caso en el cual se garantiza el debido proceso. 39.
Que el auto de apertura “[…] debe notificarse personalmente al incidentado y no al correo institucional […]”, en los términos de la reiterada jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado y según lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia T-459 de 2003, en la que reiteró que el propósito de la notificación es hacerle conocer a las partes sobre el contenido de lo decidido para darles la posibilidad de defensa y de controvertir las decisiones. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 13 de julio de 2017; núm. único de radicación: 730012333000201000477-01. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Procesos identificados con los números únicos de radicación 680012331000200000767-02 y 730012331000201300072-04. C.P. doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 1.º de agosto de 2024. Radicado núm. 470012333000201800258-02. C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez. 13 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros 40. Que las notificaciones personales en el trámite de los incidentes de desacato deben ser realizadas en forma personal, al correo personal o personal institucional del funcionario encargado de cumplir la respectiva orden; y que la indebida notificación en estos eventos constituye vulneración de los derechos fundamentales del debido proceso, contradicción y de defensa. 41.
La Sala considera que, con el objeto de garantizar el debido proceso de la persona natural sancionada y su derecho de defensa y contradicción, es necesario que la notificación de las providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato se haga en debida forma en atención a la naturaleza sancionatoria de este trámite procesal, salvo los casos en que se acredita el conocimiento por el sancionado o en los que se prueba la notificación por conducta concluyente. 42.
En el caso concreto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena notificó los autos de 20 de enero de 2025 y de 2 de mayo de 2025 mediante envío de la comunicación a los correos electrónicos institucionales del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y del apoderado del precitado Distrito, sin que en el expediente se observe que dicha notificación se haya realizado al correo electrónico personal o institucional personal del señor Carlos Alberto Pinedo Cuello, en calidad de alcalde distrital de Santa Marta. 43.
En este punto, la Sala advierte que, una vez revisado el expediente, en especial y respectivamente los poderes y actos administrativos de delegación que facultan para actuar a, por un lado, el doctor Giovanni Ceballos Rodríguez como apoderado del Distrito, se observa no solamente que está facultado exclusivamente para representar a la persona jurídica, sino que sus facultades y competencias delegadas fueron otorgadas por persona diferente al sancionado, quien se desempeña como director jurídico del Distrito de Santa Marta, razones suficientes para considerar que en este caso ni las notificaciones realizadas a los correos institucionales de las entidades ni la participación en el proceso del referido apoderado del Distrito constituye actuación que permita entender garantizados los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa de la persona natural sancionada, en este caso el señor Carlos Alberto Pinedo Cuello. 44.
Así las cosas, la Sala considera que las notificaciones, por un lado, del auto que abrió el incidente de desacato; y, por el otro, del auto que lo resolvió, en el sentido de sancionar al señor Carlos Alberto Pinedo Cuello, en calidad de alcalde distrital de Santa Marta; no se practicó en debida forma, toda vez que era necesario notificar ambas providencias al correo electrónico personal o institucional personal del sancionado, requisito que no se acreditó dentro del expediente. 45.
Tampoco se encuentra probado en el expediente del proceso que el señor Carlos Alberto Pinedo Cuello hubiere intervenido de manera directa o a través de apoderado judicial en el trámite del desacato, por lo que no se evidencia que el funcionario sancionado haya tenido la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y de defensa. 14 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00155-03 Demandantes: Yerli Noreida Delgado Cruz y otros 46.
En consecuencia, se revocará la providencia consultada que impuso sanción por desacato al señor Carlos Alberto Pinedo Cuello, en su condición de alcalde distrital de Santa Marta; y a la señora Paola Milena Gómez Bolaño, en su calidad de directora del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental; y, en su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo del Magdalena que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un trámite incidental de desacato, garantizando el derecho al debido proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto de 2 de mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Magdalena que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un nuevo incidente de desacato contra quienes se encuentren ejerciendo los cargos de alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y director del Departamento Administrativo Distrital de Sostenibilidad Ambiental, garantizando el derecho al debido proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.