Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA Demandada DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Temas Cuotas partes pensionales.
Prescripción. Interrupción de la prescripción. Congruencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, que resolvió lo siguiente1:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las siguientes resoluciones, expedidas por el departamento del Valle del Cauca, dentro del expediente de cobro coactivo nro. 012-CPP- 2018: - La Resolución 53926 del 13 de marzo de 2019 «Por medio de la cual se resuelve un escrito de excepciones impetrado por el doctor Jorge Humberto Vásquez Racines actuando como secretario de Desarrollo Institucional del municipio de Guadalajara de Buga, presentadas contra el mandamiento de pago». - La Resolución 55825 del 25 de junio de 2019 «Por medio de la cual se ordena seguir adelante con la ejecución del proceso administrativo de cobro coactivo contra el municipio de Guadalajara de Buga, por concepto de cuotas partes pensionales vigencias 1° de julio de 2011 a 30 de junio de 2017».
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por el municipio de Guadalajara de Buga contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución nro. 112 del 17 de enero de 2019, proferido por el departamento del Valle del Cauca, respecto de las cuotas partes pensionales de los jubilados Eduardo Cruz Moreno, Marco Tulio Muriel, Jorge Fidel Fory y Gonzalo Duque Serna, por el periodo comprendido entre el 1° de julio de 2011 al 17 de enero de 2016, conforme se expuso en parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: NO CONDENAR EN COSTAS en esta instancia, tal como quedó estipulado en esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión de acuerdo con el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El departamento del Valle del Cauca emitió la cuenta de cobro 109-2017 de 2017, en la que solicitó al municipio de Guadalajara de Buga el pago de las cuotas partes pensionales correspondientes a 4 pensionados, causadas entre el 1 de julio de 2011 y el 30 de junio de 2017. 1 Samai del Tribunal.
Índice 53. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, el departamento profirió la resolución 108 del 22 de febrero de 2018, en la que realizó la liquidación certificada de la deuda por los pensionados y periodos antes referidos.
Con base en estos documentos, la entidad acreedora expidió el mandamiento de pago 112 del 17 de enero de 2019, en contra del municipio Guadalajara de Buga, por concepto de cuotas partes pensionales causadas en los períodos del 1 de julio de 2011 hasta el 30 de junio de 2017, correspondientes a 4 pensionados. Contra el mandamiento de pago, el municipio propuso las excepciones de cobro de lo no debido, indebida tasación del monto de la deuda y prescripción de la acción, las cuales fueron negadas con la resolución 53926 del 13 de marzo de 2019.
El municipio presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue negado mediante la resolución 54942 del 30 de abril de 2019. Con la resolución 55825 del 25 de junio de 2019, el departamento ordenó seguir adelante con la ejecución2.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: 1.- Se declare la NULIDAD PARCIAL de los siguientes Actos: 1.1.
Resolución Nro. 53926 del 13 de marzo de 2019, “POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVE UN ESCRITO DE EXCEPCIONES IMPETRADO POR EL DOCTOR JORGE HUMBERTO VÁSQUEZ RACINES, ACTUANDO COMO SECRETARIO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA NIT […], PRESENTADAS EN CONTRA DEL MANDAMIENTO DE PAGO MP-112 DEL 17/01/2019” expedida por la Subgerente de Gestión de Cobranzas de la Gobernación del Valle del Cauca. 1.2.
Resolución Nro. 54942 del 30 de abril de 2019 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”. Expedida por la Subgerente de Gestión de Cobranzas de la Gobernación del Valle del Cauca. 1.3. Resolución Nro. 55825 del 25 de junio de 2019 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO CONTRA EL MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA, CON NIT […], POR EL CONCEPTO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES VIGENCIAS DEL 1 DE JULIO DE 2011 A 30 DE JUNIO DE 2017”, expedida por la Subgerente de Gestión de Cobranzas de la Gobernación del Valle del Cauca. 1.4.
Subsidiariamente se solicita la nulidad parcial de la cuenta de cobro No. 109-2017 del 24 de julio de 2017 “POR CONCEPTO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES A FAVOR DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA.” Expedido por el Subdirector de Gestión Humana. 1.5. Subsidiariamente se solicita la nulidad parcial de la liquidación Resolución 108 del 22 de febrero de 2019 “POR MEDIO DE LA CUAL SE REALIZA UNA LIQUIDACIÓN CERTIFICADA DE LA DEUDA, POR CONCEPTO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES A NOMBRE DEL MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA, CON NIT […]” expedido por dicha dependencia, en caso de considerarse que el mismo es pasible de control judicial. 2 Los antecedentes administrativos pueden ser consultados en el link reseñado en la contestación de la demanda.
Samai. Índice 40. Expediente digital. PDF contestación. 3 Samai del Tribunal Índice 40. Expediente digital. PDF del cuaderno 1, páginas 5 a 6. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actos expedidos dentro del proceso de cobro coactivo 012-CPP-2018, por los cuales se niega al demandante la aplicación de la figura de la prescripción a las cuentas de cobro causadas de julio de 2011 hasta julio de 2014; toda vez que la cuenta de cobro fue notificada a la Alcaldía de Guadalajara de Buga el 31 de julio de 2017 acaeciendo así una interrupción de la figura jurídica anteriormente mencionada con relación a las vigencias 2014-2017, y la extinción del derecho subjetivo de la entidad a recobrar las vigencias anteriores al 2014. 2.- A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se declare que el Municipio de Guadalajara de Buga no está obligado a pagar al Departamento del Valle del Cauca las cuotas partes reseñadas en los actos administrativos demandados que se encuentran prescritas.
Del mismo modo se ordene al Departamento, reembolsar, reintegrar y/o poner a disposición del Municipio de Guadalajara de Buga los recursos económicos retenidos por ese concepto, con sus correspondientes rendimientos. A los anteriores efectos, la parte demandante invocó como violados los artículos 20 de la Constitución Política; 4 y 8 de la Ley 1066 de 2006; 594 y 597 de la Ley 1564 de 2012; 831 del Estatuto Tributario.
Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: Expuso cuál es el título ejecutivo que se debe constituir para adelantar el cobro de cuotas partes pensionales; sin embargo, precisó que «no existe objeción respecto del título ejecutivo que comporta las resoluciones de reconocimiento pensional […], toda vez que contiene una obligación clara, expresa y exigible en contra de la Alcaldía de Guadalajara de Buga.
La discusión de atañe a la conducta de no recobro oportuno en que incurrió la Gobernación del Valle del Cauca, lo que trajo como consecuencia que operara la figura de la prescripción señalada en el artículo 4 de la ley [sic] 1066 de 2006, respecto de las cuotas partes de vigencias julio 2011-julio 2014, en el entendido que la cuenta de cobro fue notificada el día 31 de julio de 2017 acaeciendo ahí una interrupción natural de la figura jurídica anteriormente mencionada […]»4.
De esta manera, indicó que el mandamiento de pago fue expedido de manera irregular, pues además de desconocer los múltiples cuestionamientos planteados por el municipio, pasó por alto la prescripción que operó para las vigencias 2011 a 2014, así como el principio de inembargabilidad que fue pedido con las excepciones y el recurso de reposición. Añadió que la demandada vulneró el derecho al debido proceso al resolver dichas excepciones y la posterior reposición, pues se rehusó a analizar de fondo la prescripción bajo el pretexto de que no era la oportunidad procesal, desconociendo que el artículo 831 del Estatuto Tributario autoriza expresamente plantearla contra el mandamiento de pago.
Señaló que acudió a las diferentes entidades financieras para que, de conformidad con los artículos 594 y 597 del Código General del Proceso, se levantaran las medidas impuestas sobre sus cuentas, alegando que recaían sobre recursos del presupuesto municipal con destinación específica que son inembargables. Indicó que obtuvo resultados favorables en la mayoría de éstas, menos en el banco BBVA, quien no atendió el requerimiento pasando por alto las circunstancias que sobre la materia indicaba la ley.
Advirtió que las acciones del departamento constituían un desmedro en los proyectos de salud, educación, deporte, bienestar social, entre otros, incluso derechos laborales de los trabajadores y personal del servicio. 4 Samai del tribunal, índice 40, PDF de la demanda y anexos, páginas 8 a 9. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición de la demanda El departamento del Valle del Cauca controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente5: Con sustento en la sentencia C-895 de 2009 y el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, argumentó que las cuotas partes pensionales tienen naturaleza de contribución parafiscal, por lo que su recobro es obligatorio y debe adelantarse mediante el procedimiento de cobro coactivo.
Citó la respuesta brindada por la Unidad Administrativa Especial de Impuestos, Rentas y Gestión Tributaria de la Subgerencia de Gestión de Cobranzas de la Gobernación del Valle del Cauca. En ella, se indicó que la cuenta de cobro 109- 2017 del 24 de julio de 2017 liquidó las cuotas partes pensionales a pagar por parte del municipio, por los periodos entre el 1 de julio de 2011 y el 30 de junio de 2017.
Así mismo, aseguró que la resolución 108 de 2018 realizó la liquidación certificada de la deuda a cargo de la demandante, acto administrativo que fue debidamente ejecutoriado y estaba en firme, especialmente porque el municipio no presentó recurso alguno. Manifestó que, con fundamento en lo anterior, se inició el proceso de cobro coactivo, en el cual se negaron las excepciones propuestas por la parte actora, dentro del plazo estipulado para ello en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, y el Reglamento de Recaudo del Departamento (Decreto 1-3-2006 de 2018).
Precisó que la excepción de cobro de lo no debido no era procedente, toda vez que el mandamiento de pago fue expedido dentro del plazo legal, de 5 años, y en consecuencia se constituyó el título ejecutivo para el cobro de las obligaciones y se habilitó el decreto de las respectivas medidas cautelares. Así mismo, la resolución que negó las excepciones propuestas por la demandante estaba en firme, lo que dio lugar a la resolución que ordenó seguir adelante con el cobro coactivo.
Finalmente, adujo que, comoquiera que el municipio no se pronunció dentro del plazo legal para recurrir o excepcionar la cuenta de cobro, y al no ser canceladas, esa decisión era legal y avalaba el proceso de recobro discutido, por lo que debían negarse las pretensiones de la demanda. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, declaró la nulidad parcial de las resoluciones 53926 de 2019 (que decidió las excepciones propuestas) y 55825 del mismo año (que ordenó seguir adelante la ejecución); a título de restablecimiento del derecho, declaró probada la prescripción por las obligaciones causadas entre el 1 de julio de 2011 y el 17 de enero de 2016; no impuso condena en costas, en tanto que las pretensiones solo prosperaron parcialmente; y negó las demás pretensiones, con base en los siguientes motivos6: De manera preliminar, se refirió a la normativa de las cuotas partes pensionales, la sentencia C-895 de 2009 y los actos demandables en el proceso de cobro coactivo.
Así mismo, advirtió que la parte demandante no presentaba objeción alguna al título 5 Samai del Tribunal. Índice 40. PDF contestación. 6 Samai del Tribunal. Índice 53. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutivo librado en su contra, puesto que reconoció que contenía una obligación clara, expresa y exigible.
Seguidamente, adujo que la exigibilidad de las cuotas partes pensionales dependía del reconocimiento de la pensión, la aceptación de estas por parte de la entidad concurrente y la constancia de pago de las mesadas. Además, que el deudor no podía cuestionar la validez de la obligación contenida en el título ejecutivo complejo dentro del proceso de cobro coactivo por disposición del artículo 829-1 del Estatuto Tributario.
Luego, anunció que se abstendría de pronunciarse sobre la nulidad de la cuenta de cobro 109-2017 del 24 de julio de 2017 y la resolución 108 del 22 de febrero de 2018 (que contiene la liquidación certificada de deuda), teniendo en cuenta que hacían parte del título ejecutivo, y no eran susceptibles de control judicial en el trámite de cobro coactivo.
De otro lado, indicó que «el auto que libra mandamiento de pago y el que resuelve recurso de reposición sobre ese auto no son susceptibles de control de legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo»7, en tanto que, de conformidad con los artículos 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 835 del Estatuto Tributario, en el cobro coactivo solo eran demandables el acto que falla las excepciones y el que ordenaba seguir adelante con la ejecución. En cuanto a las excepciones, señaló que la demandante propuso las de cobro de lo no debido, indebida tasación de la obligación y prescripción. Empero, el artículo 831 del Estatuto Tributario no prevé las primeras dos, por lo que centró su estudio únicamente en la última (prescripción).
A continuación, refirió que, de conformidad con el precedente del Consejo de Estado8, las cuotas partes pensionales causadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006 se sujetan a lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil (y su modificación de la Ley 791 de 2002); y para aquellas pagadas con posterioridad a la vigencia de dicha ley, el plazo para su cobro vencía a los 3 años contados desde la exigibilidad de la obligación, es decir, el pago de la mesada.
Así mismo, indicó que, en situaciones de tránsito de legislación, debía atenderse lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, por lo que se conservaban los términos iniciados en vigencia de una disposición normativa, aun cuando esta hubiere sido modificada. En todo caso, el término de prescripción iniciaba a partir de la cancelación de la mesada, pero se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, como lo prescribe el artículo 818 del Estatuto Tributario.
Para el caso puntual, encontró probado que «al interrumpirse el término prescriptivo con el mandamiento de pago del 17 de enero de 2019, las obligaciones anteriores al 17 de enero de 2016, se encuentran prescritas»9, atendiendo el plazo de 3 años dispuesto en la Ley 1066 de 2006. En ese contexto, indicó que, a título de restablecimiento del derecho, se debe declarar la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por el municipio respecto de las cuotas partes de los jubilados en cuestión, por los períodos comprendidos entre el 1 de julio de 2011 a 17 de enero de 2016. 7 Ibidem, página 8. 8 Citó la sentencia de la Sección Cuarta del 7 de mayo de 2020, exp 24300. 9 Samai del tribunal, índice 53, página 10.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, se abstuvo de condenar en costas debido a que las pretensiones de la demanda prosperaron de manera parcial, según lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso.
Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia10, con base en lo siguiente: Adujo que el término de la prescripción se interrumpía con la presentación de la cuenta de cobro, conforme al concepto del 11 de diciembre de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11. Atendiendo lo anterior, afirmó que el proceso de recobro de cuotas partes pensionales inició el 19 de septiembre de 2014, lo cual se comunicó al municipio de día 22 del mismo mes y año. Además, dicho trámite continuó, lo que dio lugar a la emisión de la cuenta de cobro 109-2017 de 24 de julio de 2017, la cual fue recibida por el municipio el 31 de julio del mismo año, quedando suspendida dicha figura para los períodos anteriores al 31 de julio de 2014.
Con base en lo anterior, consideró que el a quo cometió un error al concluir que el término de prescripción se interrumpió con la notificación del mandamiento de pago. Destacó que en el sistema reportaban pagos por parte del municipio en diferentes fechas, puntualmente, entre el 31 de mayo de 2017 al 29 de noviembre de 2019, lo que denotaba la aceptación de la existencia de la obligación. Aseguró que, por lo anterior, la prescripción de dichas cuotas partes pensionales quedó interrumpida, y posteriormente suspendida, con la notificación del mandamiento de pago.
Transcribió el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, de apartes de la circular conjunta 021 de 2012 de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo, y de una sentencia de la Sección Segunda12. Con base en ellas, insistió en que «la interrupción de la prescripción se realizó con la presentación de la cuenta de cobro 003-204 del 19 de septiembre de 2014 y recibida por el Municipio de Guadalajara de Buga el 22 de septiembre de 2014, quedando interrumpida la prescripción de las obligaciones anteriores al 19 de septiembre de 2011»13.
Alegó que era errada la aplicación de una norma general, como el Estatuto Tributario, cuando existía una disposición especial contenida en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que consagra la figura de la interrupción de la prescripción para el cobro de las obligaciones aquí discutidas, lo cual ocurría con las cuentas de cobro y no con el mandamiento de pago.
Finalmente, en la apelación, la demandada solicitó la práctica de pruebas en segunda instancia, lo cual fue negado por el despacho sustanciador, en auto del 22 de octubre de 202514. Oposición a la apelación La parte demandante guardó silencio. 10 Samai del Tribunal. Índice 56. 11 Exp. 11001-03-06-000-2007-00078-00 (1853), M.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 12 Exp. 11001-03-25-000-2009-00026-00 (0584-2009), no suministró más datos que identificaran la providencia. 13 Samai del tribunal, índice 56, página 11. 14 Samai.
Índice 25. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Ministerio Público El agente del ministerio15 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual adujo que la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pagadas después de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 era de 3 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, y que el término se interrumpía con la notificación del mandamiento de pago, conforme al artículo 818 del Estatuto Tributario.
Asimismo, con fundamento en la jurisprudencia16, precisó que la remisión de cuentas de cobro no interrumpe el término de prescripción, y que el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 no aplica entre entidades públicas. Todo lo cual en el presente caso ocurrió el 17 de enero de 2019, por lo que las mesadas anteriores al 17 de enero de 2016 ya no se podían reclamar.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad parcial de la resolución 53926 del 13 de marzo de 2019 (que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago) y la resolución 55825 del 25 de junio de 2019 (que ordenó seguir adelante con la ejecución).
Para estos efectos, se deberá estudiar si operó el fenómeno de la prescripción o si fue oportunamente interrumpida. Análisis del caso concreto La entidad demandada plantea que, con la expedición de las cuentas de cobro 003- 204 del 19 de septiembre de 2014 y 109 del 24 de julio de 201717, interrumpió la prescripción para las mesadas anteriores al 19 de septiembre de 2011 y 31 de julio de 2014.
Así mismo, reprocha la aplicación del artículo 818 del Estatuto Tributario, cuando para estos casos existía una regulación especial, contenida en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, de conformidad con la cual la interrupción del cobro de cuotas partes pensionales se daba con las cuentas de cobro y no con el mandamiento de pago18.
Sobre la prescripción del cobro de cuotas partes pensionales, en esta oportunidad, se reiterará el criterio expuesto en la sentencia del 15 de marzo de 202419, reiterada en los fallos del 13 de junio de 202420, del 6 de marzo de 202521 y del 5 de marzo de 202622, las cuales resolvieron controversias similares a la del sub examine. En dichas decisiones se expuso que, conforme la sentencia C-895 de 200923 de la Corte Constitucional, la prescripción es aplicable respecto del derecho al recobro de 15 Samai.
Índice 21. 16 Sentencias del 18 de abril de 2024, exp. 28358, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 16 de junio de 2022, exp. 26309, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 17 Página 80 del PDF de los anexos de la demanda. 18 Mediante auto del 22 de octubre de 2025, el despacho negó la práctica de pruebas pedidas con el recurso de apelación. Samai.
Índice 25. 19 Consejo de Estado. Sección Cuarta, exp 28076, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Consejo de Estado. Sección Cuarta, exp 28516, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 21 Consejo de Estado. Sección Cuarta, exp 28857, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 22 Consejo de Estado. Sección Cuarta, exp 30460, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 23 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes porque se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica, la cual no afecta la existencia o exigibilidad de derechos irrenunciables.
La Sección destacó que, para calcular el término de prescripción, es necesario tener en cuenta la fecha en la que se hicieron los pagos de las mesadas pensionales y la norma vigente para ese momento, así: Cuotas partes pensionales Prescripción Antes del 27 de diciembre de 2002 10 años Entre el 27 de diciembre de 2002 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002) y el 29 de julio de 2006 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006) 5 años Con posterioridad al 29 de julio de 2006 (artículo 4 de la Ley 1066 de 2006) 3 años De esta forma, el cómputo de la prescripción de las cuotas partes pensionales se debe realizar a partir de la exigibilidad de la obligación, esto es, cuando se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas24 y hasta la fecha de notificación del mandamiento de pago, ya que en ese momento se interrumpe el término para el cobro, según lo previsto en el artículo 818 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.
De este modo, contrario a lo dicho por la apelante, no es aplicable el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. Ahora bien, en cuanto al argumento según el cual las cuentas de cobro tienen el carácter suficiente para interrumpir la prescripción, la Sección, en un proceso anterior, desestimó esa actuación por parte de la acreedora, debido a que de ninguna manera configuraba la interrupción natural de la prescripción extintiva ni el reconocimiento tácito de la obligación por parte deudor25.
De igual forma, recientemente se ha manifestado que «no toda actuación de la entidad ejecutante tiene la virtud de afectar el término de prescripción, pues solo los supuestos expresamente consagrados en el artículo 818 del ET pueden producir dicho efecto»,26 por lo que no puede considerarse que el solo hecho de recibir cuentas de cobro implica la aceptación de la obligación y mucho menos reemplaza el deber del ejecutante de iniciar las acciones de ley como la expedición del mandamiento de pago, sin que esto se derive en algún desconocimiento de los principios de buena fe y colaboración armónica entre entidades públicas.
En cuanto al concepto del 11 de diciembre de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado27, invocado en la apelación, se debe tener en cuenta que no es vinculante, en tanto que no corresponde al ejercicio de una función judicial. Es por esto que, en la actualidad, el artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que no son vinculantes, salvo expreso mandato legal.
Así las cosas, el concepto referido no es un argumento suficiente para desatender lo previsto en el artículo 818 del Estatuto Tributario y el precedente de esta sección. Teniendo presente lo anterior, y reiterando que en este caso opera el término de prescripción de 3 años dispuesto en la Ley 1066 de 2006, era viable declarar la 24 En este sentido ver la Sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional y, de esta Sección, las sentencias del 31 de octubre de 2018, exp 23201, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 16 de junio de 2022, exp 26309, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 26 de octubre de 2023, exp 27687, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 25 Consejo de Estado.
Sección Cuarta, exp 23201, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2025, exp. 29613, M.P. Wilson Ramos Girón, reiterada en sentencia del 4 de septiembre de 2025, exp. 28884, M.P. Claudia Rodríguez Velásquez 27 Exp. 11001-03-06-000-2007-00078-00 (1853), M.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción de la acción de cobro partiendo del mandamiento de pago28, tal como lo advirtió el a quo, y no de la expedición de las cuentas de cobro.
La entidad apelante también plantea que el municipio realizó varios pagos entre el 31 de mayo de 2017 y el 29 de noviembre de 2019, lo que denotaba la aceptación de la obligación, y que con la notificación del mandamiento de pago aún conservaba la facultad para su cobro. Al respecto, se pone de presente que la prescripción acreditada ante el tribunal operó entre el 1 de julio de 2011 y el 17 de enero de 2016, es decir, se trata de períodos anteriores a los alegados por el departamento en el recurso, por lo que este argumento no está llamado a prosperar.
Sumado a lo anterior, en las pruebas aportadas en primera instancia, no se observa ningún pago realizado por la demandante en las fechas indicadas en la apelación. En cambio, consta que el escrito que propuso la excepción de prescripción fue presentado ante la demandada el 26 de febrero de 201929, momento para el cual no habían sido pagadas las cuotas partes pensionales, lo que dio lugar a que el departamento profiriera la resolución 55825 del 25 de junio del mismo año, que dispuso seguir adelante con la ejecución debido a que «las sumas determinadas en este acto administrativo de mandamiento de pago, no han sido canceladas por el deudor»30.
Conforme lo expuesto hasta este punto, no prospera el recurso de apelación. Precisado lo anterior, la Sección advierte que el a quo contabilizó el término de prescripción a partir de la expedición del mandamiento de pago (17 de enero de 2019); sin embargo, conforme al artículo 818 del Estatuto Tributario, la interrupción de este fenómeno solo ocurre con la «notificación» de dicho acto, lo cual ocurrió el 11 de febrero de 201931.
La Sala precisa que en el recurso de apelación no se expuso reparo sobre el conteo de la prescripción. No obstante, en otros casos en que la Sección estudió la legalidad de actos proferidos en un trámite de cobro coactivo de cuotas partes pensionales32, se concluyó que procede el estudio oficioso de la excepción de prescripción porque, así como la Administración tiene la obligación de decretarla de oficio cuando la encuentre probada, según lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, también puede hacerlo el juez que examina la legalidad de los actos que deciden excepciones»33.
Además, se destaca que el segundo inciso del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Con base en lo anterior, para el asunto bajo examen, independientemente de que la apelante única no haya discutido el momento a partir del cual se contabiliza la 28 En los antecedentes administrativos allegados con la contestación de la demanda consta que el mandamiento de pago fue notificado el 11 de febrero de 2019, pero el tribunal realizó el conteo de los 3 años de la prescripción, a partir del 17 de enero de 2019, es decir, desde la fecha de expedición. 29 Samai del tribunal, índice 40, PDF de la contestación de la demanda, enlace de antecedentes administrativos, PDF 2019-00648 EXPEDIENTE MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA - PARTE I, página 38. 30 Samai del tribunal, índice 40, PDF de la demanda y anexos, página 149. 31 Ibidem, páginas 33 a 34. 32 Al respecto, ver la sentencia del 12 de junio de 2025, exp. 29050, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, que reiteró los fallos del 23 de junio de 2022, exp. 23787, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 2 de febrero de 2023, exp. 25784, M.P. Milton Chaves García; del 8 de junio de 2023, exp. 27361, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 8 de febrero de 2024, exp. 27868, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 33 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de junio de 2022 (exp. 23587, C.P. Jeannette Carvajal Basto). Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción, el artículo 817 del Estatuto Tributario impone la obligación, tanto para la entidad acreedora como para el juez, de declararla de oficio en todos los eventos que se encuentre probada.
Conforme con lo expuesto, el hecho de que el a quo haya contabilizado erróneamente el término de la prescripción, pues no tuvo en cuenta la notificación del mandamiento de pago, sino su expedición, no impide que en esta instancia se examine este aspecto y se corrija, de oficio. Debido a lo anterior, aunque no prosperó el recurso de apelación, la Sala modificará la decisión de primera instancia, con el fin de aclarar que la prescripción probada operó desde el 1 de julio de 2011 y hasta el 10 de febrero de 2016, pues se reitera que el mandamiento de pago fue notificado el 11 de febrero de 2019.
De otro lado, la Sala observa que el tribunal de origen cometió una incongruencia, pues decidió declarar la nulidad parcial de la resolución 53926 de 2019 (que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago), pero negó la nulidad de la resolución 54942 del mismo año (que decidió el recurso de reposición en su contra).
Para explicar esta conclusión de la Sección, se debe tener en cuenta que el artículo 281 del Código General del Proceso establece el principio de congruencia, según el cual, la sentencia «deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».
Además, el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que, «si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que lo resolvieron». En el caso bajo examen, se advierte que la demandante pretendió la nulidad parcial de la resolución 54942 de 201934, aclarando en los hechos 8 y 9 que corresponde a la resolución que decidió el recurso de reposición presentado contra el acto que negó las excepciones35.
Además, en dicha resolución, consta que el municipio «Interpone Recurso de Reposición contra la Resolución No. 53926 del 13 de marzo de 2019»36. Pese a lo anterior, la sentencia de primera instancia interpretó erróneamente que el recurso fue presentado y decidido con relación al mandamiento de pago, lo que dio lugar a que considerara que se trata de un acto no susceptible de control judicial, por lo que negó la pretensión de nulidad, lo cual desconoce lo solicitado por el demandante y lo previsto en el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011.
Debido a lo anterior, con el fin de salvaguardar el principio de congruencia y la coherencia de la decisión judicial, la Sala también modificará la parte resolutiva de la decisión de primera instancia, con el fin de aclarar que también será declarada la nulidad parcial de la resolución 54942 de 2019, que decidió el recurso de reposición interpuesto contra el acto que decidió excepciones.
Costas El tribunal se abstuvo de condenar en costas, decisión frente a la cual no se presentó reparo alguno en la apelación, por lo que no será revisada. 34 Samai del tribunal, índice 40, PDF de la demanda y anexos, página 5. 35 Ibidem, página 4. 36 Ibidem, página 158. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00648-01 (29167) Demandante: Municipio Guadalajara de Buga 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la segunda instancia, como no prospera la apelación, y las modificaciones a la decisión de primera instancia no derivan del recurso, se condenará en costas a la parte demandada, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Para el efecto, se tasan en un (1) SMLMV para esta instancia y se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
MODIFICAR los ordinales primero y segundo de la sentencia de primera instancia, proferida el 7 de marzo de 2024, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, los cuales quedarán así:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las siguientes resoluciones, expedidas por el departamento del Valle del Cauca, dentro del expediente de cobro coactivo nro. 012-CPP- 2018: i) 53926 del 13 de marzo de 2019, que negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, ii) 54942 del 30 de abril de 2019, que resolvió el recurso de reposición presentado contra la anterior decisión; y iii) 55825 del 25 de junio de 2019, que ordenó seguir adelante con la ejecución.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la excepción de prescripción, propuesta por el municipio de Guadalajara de Buga contra el mandamiento de pago 112 del 17 de enero de 2019, por los periodos comprendidos entre el 1 de julio de 2011 y el 10 de febrero de 2016, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia. 2.
CONFIRMAR en lo demás la providencia impugnada. 3. CONDENAR en costas a la parte demandada en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con aclaración parcial de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador