25000234100020200011901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 250002341000202000119-01 Demandante: Nayibe del Carmen Padilla Villa Demandada: Contraloría General de la República Asunto: Resuelve un recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 11 de agosto de 20221, por medio del cual el Magistrado Ponente de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó “[…] la solicitud de medida cautelar […]”.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Nayibe del Carmen Padilla Villa, en adelante la parte demandante, presentó demanda2 contra la Contraloría General de la República, en adelante la 1 Cfr. Índice núm. 10 del aplicativo web SAMAI. 2 Por intermedio de apoderado. 2 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad del: i) Fallo de responsabilidad fiscal núm. 001 de 18 de enero de 2019, “[…] proferido por la Gerencia Departamental Colegiada de Sucre de la Contraloría General de la República, por medio del cual se declaró fiscalmente responsable a la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa, dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal 2017-00288 […]”4. ii) Auto núm. 0637 de 19 de junio de 2019, “[…] proferido por la Contralora Delegada Intersectorial No. 2 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías de la Contraloría General de la República, por medio del cual (i) resolvió negar el recurso de reposición interpuesto por la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa […]”5. iii) Auto núm. ORD-8011201442019 de 24 de julio de 2019, “[…] proferido por el Contralor General de la República, por medio del cual (i) denegó el recurso de apelación interpuesto por Nayibe del Carmen Padilla Villa […]”6. 2.

La parte demandante, a título de restablecimiento del derecho, entre otros, solicitó: “[…] 2.1. Que desaparezcan todos los efectos jurídicos relacionados con la declaratoria de responsabilidad fiscal, con efectos desde el día de la expedición del acto administrativo que concluyó el proceso de responsabilidad fiscal. […] 2.3. Ordenar a la Nación – Contraloría General de la República que pague por concepto de daño moral a la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa, […], la suma de Cincuenta (50) Salarios Mínimos Legales Vigentes. 2.4.

En el evento de ser retirada del servicio y del ejercicio de la función pública como funcionaria de la Gobernación del Departamento de Sucre […], se ordene a la Nación – Contraloría General de la República pagar […] los dineros dejados de percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Cfr. Índice núm. 10 del aplicativo web SAMAI. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 3 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 […]. 2.6.

Devolver y pagar todos los dineros que le fueren retenidos y/o cobrados a la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad fiscal, de manera que se reparen integralmente los perjuicios ocasionados […]”7. Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos citados en el numeral 1 supra8, así: “[…] En el presente caso, la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados debe ser decretada, con fundamento en la confrontación entre las disposiciones invocadas como violadas en la demanda.

Así mismo, el estudio de las pruebas invocadas en la demanda da cuenta de la nulidad de los actos administrativos. De la confrontación de las normas invocadas en la demanda frente a los actos administrativos demandados, permite establecer una contrariedad con las normas invocadas como se explicó en los cargos formulados contra los actos administrativos demandados.

Se acredita, sumariamente, la existencia de los perjuicios que se reclaman a favor de la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa, por las siguientes razones: a. Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad fiscal contenida en los actos administrativos demandados, la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa se le afectó su derecho al buen nombre y su estabilidad emocional. b. Como consecuencia de los actos administrativos declarativos de la responsabilidad fiscal, se inició proceso de cobro coactivo contra la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa, para el cobro de la suma contenida en el acto administrativo Auto ORD-8011201442019 del 24 de julio de 2019.

Esto implica una afectación, además, a sus condiciones familiares, especialmente de los padres de la señora Nayibe Padilla Villa y de sus sobrinos, como lo dan cuenta las declaraciones juradas que se aportan como pruebas. De otro lado, la ejecución de los efectos de los actos administrativos puede conllevar a la separación definitiva de la funcionaria como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad fiscal, en virtud de lo establecido en el art. 38 de la Ley 734 de 2002.

Suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos demandados permitiría a la demandante mantener su estabilidad laboral y sus derechos laborales como funcionaria de carrera administrativa […]” (Destacado fuera de texto). 7 Ibidem. 8 Ibidem. 4 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 Providencia objeto del recurso de apelación 4.

El Magistrado Ponente de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 11 de agosto de 20229, luego de referirse a los argumentos expuestos por las partes, negó el decreto de la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, en los siguientes términos: “[…] Inicialmente se extrae del escrito presentado por el actor que su solicitud de suspensión provisional se fundamenta en la afirmación que a su juicio ya se demostró la prosperidad de los cargos de nulidad enervados en la demanda, su ilegalidad se acredita de la confrontación del contenido de los actos administrativos y las normas superiores y finalmente que se probó sumaria (sic) la causación de los perjuicios, sin que se planteen más argumentos al respecto.

Ahora bien, en lo atinente a los cargos de nulidad se observa que la apoderada judicial (sic) esgrimió que los actos administrativos objeto de debate fueron expedidos irregularmente por cuanto: i) no se resolvió el recurso de reposición conforme lo ordena el trámite resarcitorio, ii) no hubo pronunciamiento respecto de todos los argumentos planteados en el recurso, iii) falsa motivación, pues dio probado sin estarlo los elementos de responsabilidad esto es, la gestión fiscal de Nayibe del Carmen Padilla Villa, el elemento subjetivo constitutivo de culpa grave (toda vez que una equivocación per se no genera una responsabilidad fiscal, así como tampoco la facultad funcional para realizar nuevas glosas a las facturas presentadas) y el nexo de causalidad.

Respecto de la falsa motivación de los actos administrativos demandados que refiere el actor (sic), se tiene que para que este cargo de ilegalidad prospere, como lo ha establecido la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado debe concurrir alguno de los siguientes eventos: “(i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública, (ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas, (iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y (iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión”10.

Sin embargo, dicha valoración es imposible realizar en este momento procesal, pues no solo no se cuenta con los antecedentes administrativos y sino que demás (sic) posiblemente se requerirá de otras solicitudes probatorias a fin de establecer si en efecto hubo o no yerros al determinar la ocurrencia del daño patrimonial, el nexo de causalidad y si la demandante actuó o no de manera negligente o por una simple equivocación, como lo enuncia la demandante en su escrito. 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera.

Exp. N° 250002324000200800265-01, C.P Dra. María Claudia Rojas Lasso. 5 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 En ese sentido, es menester aguardar a la celebración de la audiencia inicial, diligencia en la cual se proveerá sobre las pruebas pertinentes, conducentes y útiles, previa garantía de los derechos de contradicción y defensa.

Así las cosas, se concluye que no es posible suspender los efectos de los actos administrativos demandados por este cargo, toda vez que de manera anticipada no es plausible en este momento, darle crédito a los dichos del extremo actor de dar por sentado la inexistencia de los presupuestos para emitir un fallo de responsabilidad fiscal, pues justamente lo que se observa es un fallo de responsabilidad proferido por la Contraloría motivado, y sin mayores elementos probatorios no es prudente adoptar una medida cautelar de ese tipo.

De otro lado, en lo referente a la expedición irregular de los actos administrativos, se advierte que la demandante funda su argumentación en el presunto yerro en el que incurrió la Contraloría General de la República, al no pronunciarse de manera completa sobre los argumentos planteados en el recurso, es una afirmación que fue controvertida por la entidad demandada en el sentido de exponer que sus decisiones estuvieron debidamente fundamentadas, siguiendo el procedimiento administrativo establecido y analizando todas las pruebas arribadas, máxime cuando a pesar de existir traslado de delegadas, se garantizó el principio de doble instancia. Es decir, que para acreditar o verificar lo señalado, debe desplegarse como mínimo un escenario probatorio para determinar si los actos administrativos deben o no ser declarados nulos, puesto que de la confrontación de los actos demandados con las normas superiores invocadas como violadas no es posible en este momento, tener certeza que se vulneraron garantías fundamentales, puesto que los actos, además de gozar de una presunción de legalidad no logran ser desvirtuados al carecer en esta etapa de mayores y mejores pruebas y argumentos por parte de la demandante pues se limitó a reiterar lo dicho en el libelo, sin hacer mayores elucubraciones o precisiones sobre esa efectiva validez de sus cargos de nulidad.

Adicionalmente, es claro que para determinar si existió una irregularidad durante la actuación administrativa adelantada por parte de la Contraloría General de la República, se requiere no sólo entrar a verificar cada una de las etapas establecidas en dicho procedimiento fiscal, sino además que fueron agotadas conforme a las normas aplicables en la materia, por tanto, mal podría esta Judicatura adoptar una decisión al respecto sin haber realizado ese análisis, que no es posible porque no se cuenta con el expediente administrativo en su totalidad, y cuyo juicio en detalle es una tarea que se acomete en la sentencia. En otras palabras, se requiere que haya una apariencia de buen derecho de los cargos y de las pruebas que permitan llegar a una primera conclusión acerca de la necesidad y razonabilidad de adoptar la medida solicitada en este momento, precisamente por contar con un principio de prueba o de desconocimiento de las normas superiores que emerja prima facie con tal nivel de claridad suficiente para dibujar al menos una mediana probabilidad de que la teoría del caso propuesta resulta cierta, pues si sus contornos al contrario lucen muy borrosos, no se obtiene un fumus boni iuris suficiente para decretar la medida, porque los argumentos o pruebas presentados por la contraparte disipan con fuerza la imagen propuesta.

Lo mismo ocurre frente a la vulneración de las normas sustanciales, referente a la ausencia de los elementos de responsabilidad, alegada por la 6 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 demandante, como quiera que dicha situación amerita un estudio para el momento procesal definitivo, puesto que de la lectura de las documentales demandadas no podría deducirse a primera vista que el fallo de responsabilidad respecto de la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa no estuvo ajustado a derecho o se impedía catalogar su conducta dentro del dolo o la culpa grave, puesto que a tal conclusión podría llegar el Tribunal luego de surtirse todas las etapas previas y por ende no se observa de forma aparente en este momento procesal que se hayan violado disposiciones referentes a la responsabilidad fiscal con la expedición de los actos demandados.

En esas condiciones, debe realizarse un examen de fondo y minucioso de las pruebas que se reciban en el proceso, permitiendo la defensa de la entidad demandada, con el fin de establecer si se materializaron o no en los actos administrativos demandados las vulneraciones a las normas superiores referidas por el demandante y por tanto, no se encuentran acreditados los presupuestos reseñados anteriormente para que pueda decretarse la medida cautelar invocada […]” (Destacado original del texto).

Recurso de apelación y sus fundamentos 5. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 11 de agosto de 202211, en el que argumentó lo siguiente: “[…] Se considera que, de las razones expuestas en la demanda, existen elementos de juicio que permiten acreditar que los actos administrativos demandados determinaron los elementos de la responsabilidad fiscal.

Sin embargo, con posterioridad a la expedición de los actos administrativos demandados, la Contraloría General de la República, en un caso por hechos análogos y en el cual también estaba siendo investigada la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa, determinó que existían elementos para establecer el daño patrimonial como elemento de la responsabilidad fiscal: “De igual manera, luego de hacer una revisión y análisis completo del expediente, esta delegada evidencia que el despacho instructor adelantó acciones tendientes a dilucidar la existencia del presunto daño en materia fiscal el cual fue estimado en la suma de Treinta y dos millones doscientos noventa y un mil cien pesos M/C ($ 32.291.100); por ello al analizar tanto los hechos como las actuaciones procesales contentivas en el proceso que nos ocupa, es claro que el Departamento de Sucre con el pago realizado a la IPS NUEVO SER, sufragó los gastos correspondientes a los servicios médicos brindados a ciudadanos que no se encontraban afiliados a ninguna EPS; razón por la cual el ente territorial garantizó sus derechos fundamentales de orden constitucional y para cumplir con éste deber en cabeza del Estado asumió dichos costos los cuales se armonizan con lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social Decreto 780 de 2016, en especial lo dispuesto en el capítulo primero”12 11 Ibidem. 12 Contraloría General de la República.

Contraloría Delegada Intersectorial. Unidad de Responsabilidad Fiscal No. 6. Auto No. URF2- 0768 del 5 de agosto de 2021. Por medio del cual se resuelve el grado de 7 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 Y en otra decisión también tomada en un caso análogo, dentro de otro proceso de responsabilidad fiscal, se dijo por la Contraloría General de la República: “Como puede verse de la anterior relación de cada una de las facturas que fueron objeto de cuestionamiento, que refiere a servicios de hospitalización en Institución de Salud Mental, para los años 2013 a 2014, los trastornos o enfermedad que presentaban tales pacientes no habían sido catalogados como en etapa aguda, así como tampoco la alerta que pusieran en riesgo su vida o la de sus familiares.

Razón por la cual, tanto la Secretaría de Salud, con la verificación respectiva de la Auditoría Médica, indicó que este servicio autorizado NO era cubierto por el Plan Obligatorio de Salud, razón por la que eran las entidades partes del Sistema Integral de Salud, en este caso la Gobernación de Sucre, la responsable de cubrir estos eventos, para lo cual, era prueba suficiente de la falta de recursos económicos de los pacientes, su calificación al SISBEN, lo cual como se vio, lo cumplían todos los pacientes relacionados.

Conforme a esto, es claro como en el caso bajo estudio, a la Gobernación del Departamento de Sucre le correspondía pagar por los servicios prestados a estos pacientes, por lo tanto, el primero y más importante elemento de la responsabilidad fiscal, como es el daño patrimonial, en realidad no se configuró”13. Frente a la inexistencia de culpa grave (cuarto y del nexo causal como elementos de la responsabilidad fiscal, de los hechos y pruebas obrantes en la demanda, se extraen indicios serios que permiten establecer que mi poderdante no actuó con culpa grave ni que su conducta fue generadora del daño patrimonial al Estado.

Debieron considerarse como supuestos de hecho relevantes, que dan plena apariencia de buen derecho, el hecho que (i) mi poderdante no participó en la presentación de documentos presuntamente falsos; (ii) que los controles de auditoría concurrente y de cuentas médicas no detectaron irregularidades en el servicio ni en las facturas radicadas para cobro por los particulares prestadores de servicios de salud;

(iii) la expedición de la certificación e informe de auditoría que daba cuenta que las facturas se encontraban aptas para pago; (iv) la proyección del acto administrativo para la firma del Gobernador de Sucre por el profesional de auditoría. La apariencia de buen derecho para decretar la medida cautelar, deviene justamente, de todos y cada uno de los informes y certificados de auditoría que certificaban que las facturas presentadas se encontraban aptas para pago pues cumplían con todos y cada uno de los requisitos legales.

Dichos documentos generaron confianza a mi defendida en su condición de Secretaría de Salud Departamental de Sucre, y por ello, no existían elementos para establecer que mi defendida actuó con culpa grave, por el contrario, actuó dentro del marco de su deber de diligencia. El decreto de medidas cautelares por la apariencia de buen derecho en la falsa motivación del elemento subjetivo de la conducta del servidor público, ha sido admitido por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo: consulta del auto no. 349 de 28 de junio de 2021, por medio del cual se decretó el archivo del proceso de responsabilidad fiscal no. 2017-00260. 13 Contraloría General de la República.

Contralor delegado Intersectorial No. 5 Unidad de Responsabilidad Fiscal. Auto. No. URF2-0213- PRF-2017-00261-de 02 de marzo de 2021. 8 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 “En este orden de ideas, de acuerdo con el acto administrativo sancionatorio impugnado en el presente caso, en criterio del Despacho, no se encuentra plenamente acreditado que el Alcalde Mayor de Bogotá, haya desplegado la conducta imputada de manera voluntaria, con la unívoca e inequívoca intención de desconocer sus deberes funcionales y transgredir el ordenamiento jurídico.

A ello debe agregarse que, consecuente con lo anterior, si bien se demostraron a lo largo de la actuación hechos que pueden evidenciar una violación a los deberes que funcionalmente le competían al Alcalde Mayor de Bogotá, para efectos de fijar la sanción atribuida al disciplinado debieron tenerse en cuenta los criterios que la ley ha señalado para determinar la gravedad o levedad de la falta, entre los que cuenta, las modalidades y circunstancias en que la misma se cometió, aspecto que se echa de menos en el acto sancionatorio.

Esta circunstancia vulnera el debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de proporcionalidad de la sanción”14. Estas consideraciones aplican, mutatis mutandis, al control contencioso de los actos administrativos de responsabilidad fiscal, pues estos al igual que los actos administrativos disciplinarios, también tienen la posibilidad de afectar el buen nombre, los derechos políticos y el patrimonio de los administrados que son vinculados a ese tipo de actuaciones administrativas.

La decisión objeto de recursos debe ser revocada porque, de la solicitud de la medida cautelar deviene que existió falsa motivación sobre la determinación del nexo de causalidad. En efecto, mi poderdante no participó en el proceso de auditoría debido a que no era de su competencia hacerlo, ni tampoco tenía la ordenación del gasto, por lo que su conducta no es la causa determinante del daño patrimonial al Estado que se investigó en el proceso de responsabilidad fiscal, que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

Es importante indicar que, en un caso análogo, en el que también se investigó un presunto detrimento patrimonial por el pago de servicios de salud mental, la propia Contraloría General de la República determinó que mi defendida actuó sin culpa grave en su condición de Secretaría de Salud Departamental de Sucre: “Con relación a NAYIBE DEL CARMEN PADILLA VILLA: Sobre lo expresado por la implicada NAYIBE DEL CARMEN, le asiste razón puesto que para el momento de la llegada Nayibe Padilla, existían certificaciones de auditoría, en las cuales no se habían formulado glosas, por lo tanto, ella no podía realizar otra actuación diferente, ni tampoco podía invadir las funciones del Líder de Auditoría, sobre servicios prestados, auditados y auditados inclusive antes de su posesión como secretaria de Salud de Sucre.

Es decir, ella debía autorizar el pago, porque todo venia revisado y confrontado por los auditores médicos. Por lo que la señora NAYIBE PADILLA no puede responder, por acciones u omisiones en los cuales no tuvo participación y que ocurrieron antes de su llegada al cargo de 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección segunda. Subsección B. Auto del 13 de mayo de 2014. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad. 11001-03-25-000-2014-00360-00(1131-14) 9 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 secretaria de Salud. Por ello también se le fallará sin responsabilidad fiscal”15. Frente a los otros cargos planteados en la demanda, esto es el primer cargo y el segundo cargo, que sirvieron como fundamento de la petición de medida cautelar, la parte demandante no presenta argumento contra la decisión, pues se considera que los argumentos contenidos en el tercer, el cuarto y el quinto cargo son suficientes para tener por establecida la apariencia de buen derecho de la solicitud de medida cautelar que fue negada en el auto objeto de recursos.

La decisión objeto de recursos también denegó la medida cautelar, bajo la consideración que no se demostró perjuicio irremediable: […] Se considera que la decisión objeto de recursos debe revisarse, porque efectivamente sí existen elementos que permiten inferir la existencia de perjuicios irremediables, con ocasión de los efectos del acto administrativo demandado.

En primer lugar, tenemos el inicio de un proceso de cobro coactivo por parte de la Contraloría General de la República, en el que se libró mandamiento de pago en contra de la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa. La medida cautelar permitiría interrumpir los efectos del mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo, lo que evitaría perjuicios económicos, que pueden evitarse con la suspensión de los efectos de los actos administrativos demandados.

En segundo lugar, los derechos políticos de mi poderdante, los cuales implican no solo el derecho a ser elegida popularmente, sino también el derecho a mantenerse y permanecer en el servicio público, perjuicio que se materializa de no decretarse la medida cautelar solicitada en el escrito de la demanda. […]”. Traslado del recurso de apelación 6.

La Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante paso al Despacho de 24 de agosto de 202216, informó que, “[…] en cumplimiento a lo ordenado en la Ley 2213 de 202217, se dio traslado del escrito que contiene el recurso, a los demás sujetos procesales. […]”. 15 Contraloría General de la República.

Contraloría delegada Intersectorial 6. Unidad de Responsabilidad Fiscal. Auto URF2-828 del 8 de julio de 2022. PRF-2017-00286 AC-80703-2017-21770. 16 Cfr. Índice núm. 10 del aplicativo web SAMAI. 17 “[…] Por medio de la cual se establece la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones. […]”. 10 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 7.

El Magistrado Ponente de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 12 de septiembre de 2022, concedió el recurso de apelación18. 8. La Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, procedió a efectuar el reparto del expediente. 9. El Despacho, mediante auto de 2 de diciembre de 202219, dispuso, requerir por intermedio de la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, a la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, dentro de los cinco (5) días siguientes, remitiera a esta Corporación, “[…] copia de la totalidad de la solicitud de medida cautelar y las pruebas que se aportaron para sustentar la misma […]”.

Declaración de impedimento del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 10. El Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, mediante escrito de 23 de febrero de 2023, declaró su impedimento en los siguientes términos: “[…] me permito manifestarle a la Sala que me considero incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3° del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, cuyo tenor es el siguiente: «[…] 3.

Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. […]» La configuración de la causal de que trata el precepto en cita, se sustenta en el hecho consistente en que el señor Héctor Jairo Osorio Madiedo, hermano de mi cónyuge, se encuentra vinculado a la Contraloría General de la República desde el 12 de septiembre de 2016 y actualmente se desempeña como Asesor II del citado ente de control. 18 Cfr. Índice 10 del aplicativo web SAMAI. 19 Cfr. Índice 4 del aplicativo web SAMAI. 11 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 Significa lo anterior que me une con el doctor Osorio Madiedo un vínculo de afinidad en segundo grado de acuerdo con el artículo 47 del Código Civil20, quien desempeña un cargo del nivel asesor en la Contraloría General de la República, organismo que funge como parte demandada en el presente proceso judicial. […]”.

(Destacado original del texto). II. CONSIDERACIONES 11. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; y v) análisis del caso concreto.

Competencia 12. Vistos los artículos: 12521 y 15022 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias y competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación: esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 11 de agosto de 2022 proferido por el Magistrado Ponente de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 13. Vistos los artículos 24323 numeral 5.º y 24424 numeral 3.º de la Ley 1437, sobre el recurso de apelación y trámite del recurso de apelación contra autos, respectivamente. 20 “[…] Artículo 47. <AFINIDAD LEGITIMA>. Afinidad legítima es la que existe entre una persona que está o ha estado casada y los consanguíneos legítimos de su marido o mujer.

La línea o grado de afinidad legítima de una persona con un consanguíneo de su marido o mujer, se califica por la línea o grado de consanguinidad legítima de dicho marido o mujer con el dicho consanguíneo. Así un varón está en primer grado de afinidad legítima, en la línea recta, con los hijos habidos por su mujer en anterior matrimonio; en segundo grado de afinidad legítima, en la línea transversal, con los hermanos legítimos de su mujer […]”. 21 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 22 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 23 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 24 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 12 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 14.

Atendiendo a que la parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra el auto de 11 de agosto de 2022, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, en un asunto de doble instancia, el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en los artículos anotados en precedencia. 15.

Agotado el procedimiento previsto en la Ley 1437 para el recurso de apelación, la Sala procede a examinar los argumentos expuestos por la parte demandante, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 32025 y 32826 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201227, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, frente al problema jurídico planteado infra.

Problema jurídico 16. Le corresponde a la Sala determinar, si se reunían los requisitos de ley para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, porque: i) de los hechos y pruebas de la demanda se extraen indicios para establecer que la parte demandante no actuó con culpa grave ni su conducta generó el daño patrimonial; ii) existió falsa motivación en la determinación del nexo causal porque la parte demandante no participó en el proceso de auditoría y tampoco era ordenadora del gasto, por lo que su conducta no fue determinante en el daño patrimonial; iii) los argumentos expuestos en los cargos tercero, cuarto y quinto de la demanda acreditaban la apariencia de buen 25 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]”. 26 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. […]”. 27 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 13 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 derecho de la solicitud de medida cautelar; y iv) existen elementos que permiten inferir la existencia de perjuicio irremediable. 17.

En consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto de 11 de agosto de 2022. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 18. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y, iii) 231 idem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 19.

La Sala considera que, atendiendo lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 20.

Con el fin de verificar los requisitos establecidos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sala en providencia de 26 de junio de 202028 consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 14 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 21. En la providencia citada supra se indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas29.

Análisis del caso concreto 22. Esta Sala abordará el análisis del caso concreto sobre los siguientes aspectos: i) la declaración de impedimento del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés; y ii) los actos acusados confrontándolos con las normas invocadas como violadas y el respectivo estudio en conjunto con las pruebas aportadas a la solicitud de la medida cautelar, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado.

Declaración de impedimento del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 23. De conformidad con lo indicado en el numeral 10 supra, y atendiendo a que el Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés fundamentó su declaración de impedimento en el vínculo de parentesco por afinidad en segundo grado que tiene con el hermano de su cónyuge, el doctor Héctor Jairo Osorio Madiedo, quien desempeña el cargo de Asesor II en la Contraloría General de la República. 24.

Vistos los artículos 130 y 131 de la Ley 1437, sobre las causales y el trámite de los impedimentos, que disponen lo siguiente: 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 24 de febrero de 2022. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 “[…] Artículo 130 Causales.

Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables en los casos señalados Enel artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” “[…] Artículo 131.

Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: […] 3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez. […]” (Destacado fuera de texto). 25. Visto el artículo 47 del Código Civil30, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 47. Afinidad Legítima: Afinidad legítima es la que existe entre una persona que está o ha estado casada y los consanguíneos legítimos de su marido o mujer.

Los impedimentos y las recusaciones establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de imparcialidad, independencia y transparencia. 30 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 16 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 27.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado respecto a la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, lo siguiente31: “[…] La causal invocada por el magistrado es la contemplada en el numeral 3º del art 130 del CPACA, que requiere de la concurrencia de dos (2) elementos objetivos: 1) Un elemento referido a que el magistrado sea cónyuge, compañero permanente, o que tenga parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil que podemos denominar genéricamente parentesco.

Y 2) Otro atinente a que el o los referidos parientes sean servidores públicos de una entidad pública que concurra al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. Esta causal, se repite, es absolutamente objetiva y en ella no cabe margen a la interpretación. En efecto, de la confrontación de las manifestaciones con los elementos que conforman la causal, resultará indefectiblemente si se estamos o no ante la causal de impedimento […]” (Destacado fuera de texto) 28.

La Sala considera fundado el impedimento del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, por cuanto cumple con los supuestos establecidos en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437 citado supra, comoquiera que es pariente en segundo grado de afinidad de Héctor Jairo Osorio Madiedo, quien se desempeña en un cargo del nivel asesor en la Contraloría General de la República, parte demandada en el proceso de la referencia; por lo que se aceptará la declaración de impedimento, en los términos del artículo 131 de la Ley 1437.

Análisis de los argumentos del recurso De los hechos y pruebas de la demanda se extraen indicios para establecer que la parte demandante no actuó con culpa grave ni su conducta generó el daño patrimonial 29. La parte demandante, en el recurso de apelación objeto de análisis, manifestó, sin más argumentación, que se remitía a los hechos de la demanda y a las pruebas que aportó porque no actuó con culpa grave y su conducta no generó detrimento al patrimonio del Estado. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, auto de 11 de diciembre de 2015, expediente identificado con el número único de radicación 11001-03-24- 000-2014-00433-00. 17 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 30.

La Sala, con la finalidad de resolver sobre el argumento supra, considera pertinente aludir a la sentencia de 22 de noviembre de 202132, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, en la que se pronunció sobre la obligación de desarrollar, en el recurso de apelación, los reparos claros y concretos por los cuales se está en desacuerdo con una determinada decisión judicial, con el fin de que el juez de conocimiento se pueda pronunciar respecto de aquellos, así: “[…] 4.3.

Objeto de la apelación de acuerdo con la sustentación material que el recurrente realizó en su escrito de alzada 4.3.1. El artículo 320 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable de manera supletoria al procedimiento contencioso administrativo conforme al artículo 306 del CPACA, dispone que “el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión” (subrayado añadido).

En razón a ello, la competencia funcional del juez de segunda instancia, tal como lo demanda la norma en cita, se debe circunscribir a los argumentos expuestos por el recurrente en contra de la decisión que se hubiera adoptado en primera instancia, y que resultó desfavorable o perjudicial a sus derechos o interés. Así lo han considerado las distintas Secciones que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las cuales han remarcado la necesidad de que el recurso de apelación sea adecuadamente sustentado, so pena de que el fallo objeto de impugnación sea confirmado por ausencia de censura33.

En relación con el deber que tienen el recurrente de sustentar en debida forma el recurso interpuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha expresado34: «Si, como ya está dicho, la apelación es una faceta del derecho de impugnar, expresión ésta derivada de la voz latina "impugnare", que significa "combatir, contradecir, refutar", tiene que aceptarse que el deber de sustentar este recurso consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso; o sea, para expresar la idea con criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica, se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatoria o su modificación. (…) [C]ree la Corte que no pueda darse por sustentada una apelación, ni por ende cumplida la condición que subordina la admisibilidad de este recurso, cuando el 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 22 de noviembre de 2021, Expediente con número único de radicado 25000233600020120072401, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 90514-01;

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1º de agosto de 2018, expediente 3026-15; Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de julio de 2019, expediente 0649- 15; Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, expediente 17160; Sección Cuarta, sentencia del 30 de octubre de 2019, expediente 24744. 34 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, auto de 30 de agosto de 1984, Gaceta Judicial No. 2415. 18 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 impugnante se limita simplemente a calificar la providencia recurrida de ilegal, injurídica o irregular; tampoco cuando emplea expresiones abstractas tales como, “sí hay prueba de los hechos" u otras semejantes, puesto que aquellos calificativos y estas expresiones, justamente por su vaguedad e imprecisión no expresan, pero ni siquiera implícitamente, las razones o motivos de la inconformidad del apelante con las deducciones lógico-jurídicas a que llegó el Juez en su proveído impugnado».

En consonancia con lo anterior, se observa que la Sección Tercera en una decisión reciente determinó con respecto a la “carga procesal de sustentación material del recurso de apelación” 35, lo siguiente: «(…) la Sala debe reiterar que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por la parte actora en su recurso, en tanto a través de ella se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia (…)».

De acuerdo con los lineamientos normativos y jurisprudenciales expuestos, para esta Subsección resulta claro que el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que el recurrente esgrime en contra de la decisión que se hubiere adoptado en la providencia de primera instancia […]” (Destacado fuera de texto). 31.

La Sala, en el asunto bajo examen, considera que expresiones como remitirse a los hechos y pruebas de la demanda, porque no se actuó con culpa grave ni la conducta generó detrimento al patrimonio del Estado, son abstractas y carecen de la carga argumentativa exigida en la ley y la jurisprudencia para que el juez de la segunda instancia pueda adentrarse en el examen de los argumentos que desarrolló el a quo. 32.

En criterio de la Sala, abordar el estudio de los argumentos que expuso el Magistrado Ponente de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que la parte demandante haya cumplido su deber procesal de concretar, en debida forma, cada una de las censuras en contra de aquellos, implicaría exceder los límites de competencia fijados en la misma ley para el conocimiento del recurso de apelación y conllevaría también a la transgresión del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada. 35 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 23 de abril de 2021, expediente 48450. 19 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 Existió falsa motivación en la determinación del nexo causal porque la parte demandante no participó en el proceso de auditoría y tampoco era ordenadora del gasto, por lo que su conducta no fue determinante en el daño patrimonial 33.

La Sala, como lo concluyó supra, considera que la parte demandante incumplió el deber de indicar y sustentar los reparos concretos contra el auto de 11 de agosto de 2022. 34. La Sala observa que la parte demandante no indica cuáles son los argumentos que pretende controvertir del a quo; solamente afirma, sin sustento, que los actos acusados están falsamente motivados porque no participó en el proceso de auditoría y tampoco era ordenadora del gasto, como si pretendiera trasladar al ad quem la carga de examinar, sin ningún límite, cada argumento y prueba aportada al expediente para decidir sobre la procedencia o no del decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. 35.

La Sala insiste en que, por ley, quien apela, está obligado a precisar las inconformidades contra la decisión judicial que considera contraria a sus intereses, con la finalidad de que el juez de segunda instancia las confronte con los argumentos expuestos en la providencia judicial; deber que, en el caso sub examine, se incumplió. Los argumentos expuestos en los cargos tercero, cuarto y quinto de la demanda acreditaban la apariencia de buen derecho de la solicitud de medida cautelar 36.

La Sala advierte que, igual a lo indicado en los capítulos desarrollados supra, la parte demandante incumplió la carga de expresar cuáles son, de forma específica, los motivos de su disentimiento con el auto de 11 de agosto de 2022. 37. La Sala encuentra que, en la providencia impugnada, el a quo no se detuvo en el análisis específico de la apariencia de buen derecho para negar el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados; 20 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 lo que hizo fue señalar que, aunque en la demanda se desarrollaron los fundamentos de hecho y de derecho y su concepto de violación, razón que condujo a su admisión, ello “[…] no significa, per se, que los cargos de nulidad invocados por el demandante (sic) tengan vocación de prosperidad, o que la demanda esté revestida de buen derecho […]”36, porque el deber de fundamentar la demanda era una carga procesal impuesta en la Ley 1437 “[…] al demandante a fin de esclarecer y precisar el objeto del litigio, garantizar la materialización de los derechos de contradicción y defensa de su contraparte, y facilitar el ejercicio de las facultades oficiosas de interpretación de la causa petendi y adecuación a las vías procesales adecuadas, en los eventos de indebida elección del medio de control […]”37. 38.

El a quo indicó que “[…] se extrae del escrito presentado por el actor que su solicitud de suspensión provisional se fundamenta en la afirmación que a su juicio ya se demostró la prosperidad de los cargos de nulidad enervados en la demanda, su ilegalidad se acredita de la confrontación del contenido de los actos administrativos y las normas superiores y finalmente que se probó sumaria (sic) la causación de los perjuicios, sin que se planteen más argumentos al respecto […]”38 (Destacado fuera de texto). 39.

Para la Sala, el hecho de que la parte demandante cuestione la providencia del a quo porque, en su criterio, la apariencia de buen derecho de la solicitud de medida cautelar se encuentra acreditada en los cargos tercero, cuarto y quinto de la demanda, sin explicar las razones para llegar a esa conclusión, implica que, ni la solicitud de medida cautelar se sustentó, como tampoco se expusieron las razones de disenso contra el auto de 11 de agosto de 2022. 40.

En efecto, en la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, la parte demandante adujo que “[…] la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados debe ser decretada, con fundamento en la confrontación entre las disposiciones invocadas como violadas en la demanda.

Así mismo, el estudio de las pruebas invocadas en la demanda da cuenta de la nulidad de 36 Cfr. Índice 10 del aplicativo web SAMAI. 37 Ibidem. 38 Ibidem. 21 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 los actos administrativos. De la confrontación de las normas invocadas en la demanda frente a los actos administrativos demandados, permite establecer una contrariedad con las normas invocadas como se explicó en los cargos formulados contra los actos administrativos demandados […]”39 (Destacado fuera de texto). 41.

La Sección Primera del Consejo de Estado, sobre el deber de sustentar la solicitud de medida cautelar de manera independiente a los argumentos expuestos en los cargos de la demanda, señaló40: “[…] Al respecto, el Despacho ha diferenciado la argumentación de la demanda con la sustentación de la medida cautelar, al señalar que la primera pretende la obtención de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, mientras que la segunda busca la suspensión provisional del mismo; por ende, atendiendo los propósitos disímiles de ambas, la solicitud de suspensión provisional debe contener sus propias argumentaciones41.

Sobre la exigencia de exponer de manera clara y concreta la medida deprecada, el Despacho ha afirmado lo siguiente42: “ […] La exigencia de sustentar la referida solicitud se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos, esta Corporación ha sostenido el criterio que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la actora, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello.

Al respecto, resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. 39 Ibidem. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López.

Auto del 8 de junio de 2021, radicado número: 11001-03-24-000-2020-00176-00. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López. Auto del 2 de mayo de 2019, radicado número: 11001-03-24-000-2016-00019-00. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López.

Auto del 12 de agosto de 2019, radicado número: 11001-03-24-000-2017-00268-00. 22 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente […]”.

En ese orden de análisis, ante el incumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011, se denegará la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados […]”43 (Destacado fuera de texto). 42. La Sala, atendiendo lo anteriormente expuesto, considera que el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 11 de agosto de 2022, no se encuentra sustentado, razón por la cual no procede decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. 43.

La Sala, respecto al argumento según el cual, en el expediente están demostradas las circunstancia que permiten inferir la existencia de perjuicio irremediable, porque; por un lado, la parte demandada inició un proceso de cobro coactivo en el que se libró mandamiento de pago en contra de la señora Nayibe del Carmen Padilla Villa; y, por el otro, el derecho político de la parte demandante a ser elegida popularmente y mantenerse y permanecer en el servicio público, se podrían ver restringidos de no decretarse la medida cautelar solicitada, considera que, una vez analizado el mismo, en este estado del proceso no se acreditó la configuración del perjuicio alegado. 43 Sobre al particular se puede ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Auto del 19 de noviembre de 2021, radicado número: 05001-23-33-000-2020-00754-01. 23 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 Conclusión 44.

La Sala considera que, conforme con los argumentos expuestos en precedencia, en el caso sub examine no se acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437, razón por la que procederá a confirmar el auto de 11 de agosto de 2022. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: ACEPTAR la declaración de impedimento del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR el auto de 11 de agosto de 2022 proferido por el Magistrado Ponente de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado 24 Núm. único de radicación: 250002341000202000119-01 HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.