Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Demandante: MUNICIPIO DE DONMATIAS (ANTIOQUIA) Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE DECISIÓN Y JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Demanda ejecutiva. Incumplimiento contractual. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el municipio de Donmatías (Antioquia), quien actúa mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decision y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, supuestamente vulnerados con las sentencias de 27 de octubre de 2022 y de 11 de junio de 2019, en su orden, mediante las cuales declaro no probadas las excepciones de mérito propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución en el marco del proceso ejecutivo con radicado No. 05000-13-33-013-2017-00290-00.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La entidad territorial accionante relató que la administración municipal de los años 2012 a 2015, adquirió compromisos presupuestales con contratos de obra pública e interventoría por valor de “$12.552.198”, respaldados en certificados de disponibilidad y registros presupuestales falsos. Sostuvo que la administración municipal 2016-2019 realizó las observaciones pertinentes de unos hallazgos en el informe de empalme y puso tal situación en conocimiento de las autoridades competentes.

Indicó que dentro de los 24 contratos estatales que dieron lugar a la denuncia penal se encuentra el contrato de obra pública No. 29122014DT37 de 2015 celebrado con la sociedad Grucon S.A.S. para la construcción del colector y planta de tratamiento de aguas residuales domésticas en el corregimiento de Bellavista del municipio de Donmatías, por un valor de $1.134.033.161.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Afirmó que el 24 de mayo de 2017, la sociedad Grucon S.A.S. presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Donmatías por el incumplimiento del contrato de obra pública No. 29122014DT37 de 2015, al considerar vez que el 30 de noviembre de 2015 se suscribió el acta de recibo final y el 11 de febrero de 2016 se firmó el acta de liquidación bilateral, y que para el momento en el que se promovió la demanda el municipio se encontraba en mora en el pago de la factura de venta No. 978 de 26 de noviembre de 2015 con un saldo de $230.027.168.

Señaló que el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín en auto de 27 de junio de 2017, libro mandamiento de pago contra la entidad territorial ejecutada por valor de $230.027.168. Relato que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición con sustento en que “los documentos que se presentaban como título ejecutivo no contenían obligaciones claras, expresas y exigibles”, el cual fue desestimado por ese despacho judicial en proveído de 28 de noviembre de 2017.

Sostuvo que propuso excepciones de mérito contra el mandamiento de pago, entre las que resaltó las de falta de título ejecutivo, objeto y causa ilícita y cobro de lo no debido, con sustento en “que en la celebración y ejecución del contrato de obra No. 29122014DT37 se presentaron irregularidades constitutivas de infracción a la ley de contratación estatal, que son de orden público y obligatorio cumplimiento, entre las que se destacan (i) la inexistencia de los componentes esenciales de los estudios previos, tales como la ausencia de diseños de obra, especificaciones técnicas, (ii) falsedad en el CDP y RP, (iii) la indebida selección del contratista, (iv) el detrimento al patrimonio público en razón de la falta de amortización del anticipo, (v) la ejecución de obras extras no pactadas ni contempladas y sin soporte técnico, entre otras.

Tales razones, se dijo, conllevaban a la inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible que pudiera ser objeto de cobro vía proceso ejecutivo”. Afirmo que en el curso de la audiencia inicial del artículo 372 del Código General del Proceso que se llevó a cabo el 25 de septiembre de 2018, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín resolvió, entre otras cosas, negar la prueba pericial solicitada.

Agregó que contra esa decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, sin embargo, el mencionado despacho judicial no repuso lo decidido, lo que fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 26 de noviembre de 2018. Resaltó que el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín en el curso de la audiencia de pruebas, instrucción y juzgamiento celebrada el 11 de junio de 2019, resolvió no resolver de fondo las excepciones merito que se propusieron y ordenó seguir adelante con la ejecución, bajo el argumento de que resultaba improcedente dentro de un proceso ejecutivo estudiar la legalidad del título ejecutivo, pues este goza de presunción de legalidad.

Por último, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 29 de septiembre de 2022 confirmó la decisión, con sustento en que “el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título base de recaudo en el proceso ejecutivo desnaturaliza este tipo de proceso, pues este solo busca obtener coercitivamente del deudor el pago a favor del acreedor de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna.

Por lo tanto, corresponderá al juez ordinario hacer el juicio o valoración correspondiente frente a las actuaciones contractuales cuando se cuestiona la legalidad del proceso de contratación y no al juez de la ejecución a través del trámite ejecutivo”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.

Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín con las sentencias de 27 de octubre de 2022 y de 11 de junio de 2019, en ese orden, mediante las cuales declaro no probadas las excepciones de mérito propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución. En primer lugar, se refirió a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente, mencionó que se cumple con la relevancia constitucional, pues “es claro que una providencia judicial con pretensión de ser definitiva, pero que resulte violatoria del derecho fundamental al debido proceso por carecer de sustento probatorio, con desconocimiento de las normas jurídicas aplicables y del precedente del Consejo de Estado, así como incongruente, es de relevancia constitucional, máxime cuando se encuentran en juego recursos públicos si se tiene en cuenta que las providencias condenaron al municipio de Donmatías a pagar una suma dinerario con cargo a su presupuesto”.

Luego afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que al rechazar las excepciones de mérito planteados por la supuesta presunción de legalidad del título ejecutivo, actuaron en contra de lo dispuesto en los artículos 282, 442 numeral 1 del Código General del Proceso y 784 numerales 12 y 13 del Código de Comercio que establecen la posibilidad de proponer en el marco del proceso ejecutivo todo tipo de excepciones de mérito derivadas del negocio jurídico que dio origen al título ejecutivo.

De otra parte, indicó que las providencias objetadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto aplicaron el auto de unificación de 7 de diciembre de 2010 1 de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado y las sentencias de 10 de abril de 2019 2 y de 18 de marzo de 2022 3 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, las cuales no guardan similitud fáctica en razón a que los asuntos se resolvieron con el derogado Código de Procedimiento Civil y no con el Código General del Proceso.

Finalmente, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, i) porque se le otorgo un alcance errado al acta de liquidación bilateral, pues “no se determinó técnicamente el grado de ejecución, las condiciones de calidad y oportunidad de entrega de las obras, no se expresó la forma en cómo había sido amortizado el anticipo, no se realizó el balance administrativo en el que se indicara el cumplimiento de las obligaciones de seguridad social y parafiscales, pagos de impuestos y estado de licencias y permisos, tampoco se realizó un balance jurídico en el que se indicara las obligaciones que surgieron para las partes con ocasión de la suscripción del acta, tampoco se hizo mención de la vigencia de las garantías, a pesar de que por la naturaleza del contrato, la obra debía contar con las pólizas de estabilidad de la obra, calidad del bien o servicio suministrado, pago de salarios y prestaciones y responsabilidad civil”, y ii) porque no se decretó la prueba pericial, la cual era conducente y pertinente, y no se valoraron otras decretadas como el estudio 1 Radicado No. 08001-23-31-000-2009-00019-02 (IJ), C.P.: Enrique Gil Botero. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Radicado No.: 13001-23-31-000-2008-00120-02 (39770), C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Radicado No.: 25000-23-26-000-2011-00673-01 (49.142), C.P.: José Roberto Sáchica Méndez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 detallado del contrato de obra, en el que se resaltaron todas las observaciones e irregularidades halladas. 3. Pretensiones La parte accionante formuló la siguiente: “4.1.

Se ampare el derecho fundamental al debido, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva del municipio de Donmatías vulnerado por el Juzgado 13 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso ejecutivo promovido por GRUCON S.A.S, con radicado 05001333301320170029000. 4.2. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos las providencias judiciales del 11 de junio de 2019 y 27 de octubre de 2022 proferidas por el Juzgado Trece Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. 4.3.

Se ordene a las entidades accionadas rehacer el proceso, decretar las pruebas solicitadas por el municipio de Donmatías en el escrito de formulación de excepciones y que no fueron decretadas. Asimismo, que al momento de proferir una nueva sentencia, se resuelvan de fondo las excepciones de mérito propuestas por el municipio de Donmatías y se determine si el acta de liquidación del contrato presentada como título ejecutivo con la demanda contiene obligaciones claras, expresas y exigibles”. 4.

Pruebas relevantes En correo electrónico de 21 de febrero de 2023, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente digital que contiene las actuaciones del proceso ejecutivo que adelanta la sociedad Grucon S.A.S. contra el municipio de Donmatías (radicado No. 05000-13-33-013-2017-00290-00). 5. Trámite procesal Por auto de 14 de febrero de 2023, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como a la sociedad Grucon S.A.S. y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 13033 a 13037 de 16 de febrero de 2023 4, con el fin de notificar a las partes. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia En escrito de 17 de febrero de 2023, el magistrado ponente de la decisión objetada pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno al municipio accionante.

Afirmó que el acta de liquidación bilateral del contrato contenía una obligación clara, expresa y exigible, por lo que prestaba mérito ejecutivo. Además, señaló que las excepciones que atacaban la legalidad del título ejecutivo no deben ser resueltas a través del proceso de ejecución, el cual está previsto para obtener coercitivamente del deudor el pago a favor del acreedor de una obligación clara, expresa y exigible no existe duda alguna, por lo que sería el juez ordinario el 4 La parte accionante, las autoridades judiciales demandadas y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: bravorestrepoabogados@gmail.com, adm13med@cendoj.ramajudicial.gov.co, sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, jorgejaramillo930@gmail.com y info@conceptolegalabogados.com.co.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 encargado de hacer el juicio o valoración correspondiente frente a las actuaciones contractuales, cuando se cuestiona la legalidad del proceso de contratación. Finalmente, manifestó que el escrito de tutela es una reiteración de los argumentos del recurso de apelación que fue resuelto por el tribunal accionado, por lo que recordó que la solicitud de amparo no puede convertirse en una tercera instancia. 6.2.

Respuesta de la señora Patricia Hernández Urrea En escrito de 20 de febrero de 2023, quien afirmó ser la apoderada 5 de la sociedad Grucon S.A.S., pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que se utiliza como una tercera instancia. Afirmó que todos los argumentos que se plantean en el escrito de tutela ya fueron expuestos y debatidos a lo largo del trámite ejecutivo, en el que la parte ejecutada quiso convertirlo en un proceso de controversias contractuales, pues planteó unas excepciones improcedentes.

Adicionalmente, las pruebas a las que hace alusión la parte actora en el escrito de tutela fueron decretadas y practicadas, respecto de las cuales se presentaron recursos y el debate correspondiente. Sostuvo que las denuncias penales, disciplinarias y fiscales a pesar de que se tramitaron, no establecieron responsabilidad de ninguna índole a los funcionarios que participaron en la contratación. Por último, respecto al alegato relacionado con el desconocimiento del precedente judicial, manifestó que “las sentencias no son un medio de prueba sino simplemente, un argumento que refuerza la decisión desde un punto jurisprudencial, pero no es cuestionable como valor probatorio”. 6.3.

El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, a pesar de que se le notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, con las sentencias de 27 de octubre de 2022 y de 11 de junio de 2019, respectivamente, mediante las cuales declararon no probadas las excepciones de mérito propuestas y ordenaron seguir adelante con la ejecución, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, por incurrir en los defectos i) sustantivo, pues actuaron en contra de lo dispuesto en los artículos 282, 442 numeral 1 del Código General del Proceso y 784 numerales 12 y 13 del Código de Comercio que 5 No se aporto poder que la acreditara como apoderada de la sociedad Grucon S.A.S. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 establecen la posibilidad de proponer en el marco del proceso ejecutivo todo tipo de excepciones de mérito derivadas del negocio jurídico que dio origen al título ejecutivo, ii) desconocimiento del precedente judicial, porque aplicaron el auto de unificación de 7 de diciembre de 2010 6 de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado y las sentencias de 10 de abril de 2019 7 y de 18 de marzo de 2022 8 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, las cuales no guardan similitud fáctica en razón a que los asuntos se resolvieron con el derogado Código de Procedimiento Civil y no con el Código General del Proceso y iii) fáctico, toda vez que se le dio una alcance errado al acta de liquidación bilateral y, además, porque no se decretó una prueba pericial.

De manera previa, la Sala deberá establecer si la acción de tutela cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, en razón a que su inobservancia fue alegada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones9.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200510, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional11.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala12, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse 6 Radicado No. 08001-23-31-000-2009-00019-02 (IJ), C.P.: Enrique Gil Botero. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Radicado No.: 13001-23-31-000-2008-00120-02 (39770), C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Radicado No.: 25000-23-26-000-2011-00673-01 (49.142), C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. 9 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 11 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 12 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.

Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La entidad territorial accionante manifiesta que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín con las sentencias de 27 de octubre de 2022 y de 11 de junio de 2019, en su orden, mediante las cuales declararon no probadas las excepciones de mérito propuestas y ordenaron seguir adelante con la ejecución, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, por incurrir en los defectos i) sustantivo, pues actuaron en contra de lo dispuesto en los artículos 282, 442 numeral 1 del Código General del Proceso y 784 numerales 12 y 13 del Código de Comercio que establecen la posibilidad de proponer en el marco del proceso ejecutivo todo tipo de excepciones de mérito derivadas del negocio jurídico que dio origen al título ejecutivo, ii) desconocimiento del precedente judicial, porque aplicaron el auto de unificación de 7 de diciembre de 2010 13 de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado y las sentencias de 10 de abril de 2019 14 y de 18 de marzo de 2022 15 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, las cuales no guardan 13 Radicado No. 08001-23-31-000-2009-00019-02 (IJ), C.P.: Enrique Gil Botero. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Radicado No.: 13001-23-31-000-2008-00120-02 (39770), C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Radicado No.: 25000-23-26-000-2011-00673-01 (49.142), C.P.: José Roberto Sáchica Méndez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 similitud fáctica en razón a que los asuntos se resolvieron con el derogado Código de Procedimiento Civil y no con el Código General del Proceso y iii) fáctico, toda vez que se le dio una alcance errado al acta de liquidación bilateral y, además, porque no se decretó una prueba pericial. 4.2.

La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela, porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, en tanto se acude a ella con la intención de dar continuidad al debate legal que fue resuelto en dos instancias. La sociedad Grucon S.A.S. presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Donmatías por el incumplimiento del contrato de obra pública No. 29122014DT37, al considerar que el 30 de noviembre de 2015 se suscribió el acta de recibo final y el 11 de febrero de 2016 se firmó el acta de liquidación bilateral, y que el municipio se encontraba en mora en el pago de la factura de venta No. 978 de 26 de noviembre de 2015 con un saldo de $230.027.168.

El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín en auto de 27 de junio de 2017, libro mandamiento de pago contra la entidad territorial ejecutada por valor de $230.027.168. El municipio de Donmatías interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, con sustento en que no se integró adecuadamente el título ejecutivo y, además, que se presentaron las respectivas denuncias y quejas ante la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.

El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín en proveído de 28 de noviembre de 2017, no repuso el auto que libro mandamiento de pago, bajo el argumento de que el título ejecutivo se constituyó adecuadamente y el proceso ejecutivo no es el medio “para verificar o constatar el incumplimiento de un contrato estatal, pues se está frente a un proceso ejecutivo en el cual no se discute la existencia de un derecho, sino a la efectividad del derecho que se tiene plenamente establecido”.

Posteriormente, el municipio de Donmatías formuló como excepciones las de i) falta de título ejecutivo, porque no se integró adecuadamente el título, toda vez que los documentos que se aportaron no cumplían los requisitos formales, ii) objeto y causa ilícita, en razón a que ocurrieron varios hechos ilícitos durante la etapa precontractual y contractual, como la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal por el valor de los contratos ni por el presupuesto vigente y iii) la aplicación del principio nemo auditur propriam turpitudinem allegans, toda vez que la sociedad ejecutante no podía pretender beneficiarse de su propio comportamiento culposo y negligente.

Igualmente, aportó pruebas documentales y solicitó que i) se oficiara a la Fiscalía General de la Nación, ii) se practicaran pruebas testimoniales, iii) interrogatorio de partes y iv) la práctica de una prueba pericial por parte de la Unidad Administrativa Especial, Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, para que dictaminaran sobre el proceso precontractual, evaluaran las propuestas y posterior adjudicación, para que determinaran si se cumplieron los requisitos para la ejecución y si se presentaron irregularidades.

El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín en el curso de la audiencia inicial de 25 de septiembre de 2018, negó la práctica de la prueba pericial, en tanto “está orientado a verificar si todas las etapas contractuales fueron ajustadas a derecho y no a determinar si el proceso se desarrolló con mayor eficiencia, transparencia y optimización, que son las actividades propias de esa entidad, dicho trabajo no se decretó”, y el interrogatorio de parte al Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 representante legal del municipio ejecutado, “toda vez que la finalidad del interrogatorio de parte busca en esencia la confesión y en los términos del artículo 195 de la Ley 1564 de 2012, no valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas independiente de su régimen, y como quiera que la demandada es entidad pública, municipio de Donmatías (entidad territorial) se torna improcedente su decreto”.

Contra esa decisión el municipio interpuso recurso de reposición, el cual se resolvió en la misma audiencia, y en subsidio de apelación que se concedió en efecto devolutivo. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en auto de 26 de noviembre de 2018, confirmó el auto de 25 de septiembre de 2018, con sustento en que “el análisis del proceso precontractual y contractual de la obra pública celebrado entre las partes y que dio lugar al acta de liquidación bilateral que se ejecuta, en nada toca con el objeto de la Litis, por cuanto busca probar un hecho inocuo para los fines perseguidos dentro del proceso ejecutivo, teniendo en cuenta que se pretende el pago de una obligación contenida en el acta de liquidación y no siendo esta la vía procesal adecuada para examinar las irregularidades que pudieron presentarse en la celebración y ejecución del contrato de obra No. 2922014DT37 de 2015”.

Luego, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín en el trámite de la audiencia de pruebas, instrucción y juzgamiento que tuvo lugar el 11 de junio de 2019 profirió sentencia, en la que declaró no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo, objeto y causa ilícita y aplicación del principio de nemo auditur propiam turpitudem allegans.

Así mismo, ordenó seguir adelante con la ejecución y condenó en costas al municipio Donmatías. Ese despacho judicial consideró que el acta de liquidación bilateral del contrato por si solo configura el título ejecutivo a partir del cual se puede solicitar mandamiento de pago de acuerdo con lo establecido en el auto de unificación de 7 de diciembre de 2010 de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado y en la sentencia de 13 de febrero de 2013 de la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado.

Adicionalmente, resaltó que el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 no requiere que el acta se aporte en original. Asimismo, frente al objeto y causa ilícita el a quo manifestó que “no es la instancia para verificar o constatar el incumplimiento de un contrato estatal, pues se está frente a un proceso ejecutivo en el cual no se discute la existencia de un derecho, sino a la efectividad del derecho que se tiene plenamente establecido”.

De igual modo, recordó que para esos efectos está previsto el medio de control de controversias contractuales regulado en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, frente el principio nemo auditur propiam turpitudem allegans, reiteró lo antes expuesto en el cargo de objeto y causa ilícita, con el fin de negarlo. El municipio de Donmatías interpuso recurso de apelación contra la decisión de negar las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución, en el que insistió en las excepciones propuestas.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en sentencia de 27 de octubre de 2022 confirmó el fallo de primera instancia, para lo cual se sustentó en el auto de 7 de diciembre de 2010 de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, reiterada en providencia de 25 de octubre de 2019 de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en el que se estableció que el acta de liquidación bilateral del contrato constituye el título ejecutivo.

Por consiguiente, verificó que “la obligación que se pretende cobrar a través de la demanda ejecutiva deriva del acta de liquidación bilateral del contrato de obra Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pública No. 29122014DT37 de 2015, en la que se reconoció un saldo a favor de la sociedad GRUCON S.A.S. por parte del municipio de Don Matías, Antioquia, por un valor de $230.027.168, sin salvedad alguna, documento que obra en los folios 36 a 37 del expediente y que fue allegado en copia auténtica”.

Agregó que en la mencionada acta “se relacionan los pagos realizados al contratista, quedando un saldo pendiente por valor $230.027.168, sin someterse a un plazo o condición el pago del saldo debido al contratista”. Es decir, ese documento contiene una obligación clara, expresa y exigible. De otro lado, respecto a las excepciones de objeto y causa ilícita y la aplicación del principio nemo auditur propiam turpitudem allegans, el tribunal reiteró lo expuesto en la decisión de primera instancia frente “a la imposibilidad de formular excepciones tendientes a acreditar la ilegalidad del título en el proceso de la ejecución, toda vez que el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título base de recaudo en el proceso ejecutivo desnaturaliza este tipo de proceso, pues esto solo busca obtener coercitivamente del deudor el pago a favor del acreedor de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna.

Por lo tanto, corresponderá al juez ordinario hacer juicio o valoración correspondiente frente a las actuaciones contractuales cuando se cuestiona la legalidad del proceso de contratación y no al juez de la ejecución a través del trámite ejecutivo”. De lo anterior, la Sala observa que en primera y segunda instancia después de analizar las pruebas en conjunto y la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa se evidenció que el acta de liquidación bilateral del contrato contenía una obligación clara, expresa y exigible y constituía el título ejecutivo, legalidad que no podía ser motivo de análisis, pues para eso el municipio ejecutado contaba con el medio de control de controversias contractuales. 4.3.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela, independientemente que se quieran encuadrar en la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la supuesta configuración de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y fáctico, lo que en realidad pretende es darle continuidad al debate litigioso relacionado con la excepciones de falta de título ejecutivo, objeto y causa ilícita y aplicación del principio de nemo auditur propiam turpitudem allegans, propuestas en el curso del proceso ejecutivo que se adelantó en su contra.

En efecto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, analizaron con suficiencia el acta de liquidación bilateral del contrato y concluyeron que esta contenía una obligación clara, expresa y exigible, razón por la cual constituía el título ejecutivo el cual sirvió de base para librar el mandamiento de pago.

Igualmente, las autoridades judiciales accionadas en su rol de juez natural aclararon a la parte actora que la naturaleza de los procesos ejecutivos no les permitía estudiar la legalidad del título ejecutivo, pues para eso el ordenamiento jurídico prevé el medio de control de controversias contractuales. Pese a lo anterior, la entidad territorial insiste en los mismos reproches relacionados con la legalidad del título ejecutivo y al no estar de acuerdo con las valoraciones que se realizaron de las pruebas y de la aplicación del precedente del órgano de cierre en las decisiones que declaró no probada las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución en las dos instancias, formuló acción de tutela bajo la supuesta vulneración de derechos fundamentales con sustento en Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 argumentos subjetivos, lo que no es razón suficiente para omitir el hecho de que el mecanismo de tutela se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.

Adicionalmente, se constató que los fundamentos que el municipio demandante desarrolló en la solicitud de amparo se plantearon de manera similar en el recurso de reposición en el que propuso las excepciones y en la sustentación del recurso de apelación, los cuales han sido objeto de estudio y pronunciamiento, lo que evidencia el propósito de continuar con un debate que ya fue abordado por el juez natural del asunto.

Igualmente, se advierte que el hecho de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, no da por superado automáticamente el requisito de la relevancia constitucional, pues es necesario que se proponga un genuino debate constitucional alejado de apreciaciones subjetivas y que esté relacionado con el contenido, alcance y goce de derechos fundamentales, lo que, como quedó expuesto, no ocurre en esta oportunidad.

Se trata de una discusión que tiene más visos económicos y de estricta legalidad, que en nada involucra una discusión constitucional que pueda habilitar el estudio de fondo de la solicitud, lo que conlleva a darle una dimensión de peso mayor a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 201916, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”17 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 18, la Corte Constitucional recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.

Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate litigioso relacionado con la legalidad del título ejecutivo que, a su juicio, evidenciaba su objeto y causa ilícitas.

Finalmente, respecto al alegato consistente en que se negó la práctica de la prueba pericial, se observa que esto fue un asunto que se analizó en la etapa 16 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 17 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 18 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00687-00 Actor: MUNICIPIO DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 procesal pertinente y que culminó con el auto de 26 de noviembre de 2018, notificado mediante estado de 30 de noviembre de 2018, en el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia que negó dicha prueba, providencia que no fue reprochada en el escrito de tutela y que, además, no resulta procedente realizar algún análisis porque desatendería el requisito de la inmediatez, en tanto han transcurrido 4 años, 2 meses y 8 días desde que fue notificada.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el municipio de Donmatías contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON ORLANDO RAMOS GIRÓN