CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00222-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Dirección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) (Regional Cundinamarca) y el Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca).

Asunto: Inexistencia de un conflicto de competencias administrativas por existir una sentencia judicial que homologó la resolución de adopción. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. Mediante una llamada telefónica del 10 de febrero de 20191, la Policía de la estación de Tocaima, le informó a la Comisaría de Familia de ese municipio un presunto abandono del cual fue víctima el niño L.A.G.R.2. 1 Folio 7 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 2 Por tratarse de un niño, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 2. Por medio de Auto de apertura del 11 de febrero de 20193, la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca) ordenó abrir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño L.A.G.R., y dispuso lo siguiente: […]

SEXTO. Realizar la ubicación provisional del niño G.R. en Hogar de paso por el término de Ley. […]. 3. El 14 de febrero de 20194, la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca) trasladó al niño L.A.G.R. a la Fundación Manantial de Vida en Girardot (Cundinamarca). Posteriormente, el 27 de marzo de 20195, el niño fue trasladado a la Fundación Pacto Belén de la Vega (Cundinamarca). 4.

Por medio de Auto del 11 de agosto de 20196, la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca) trasladó el PARD del niño L.A.G.R., a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca) para «que se proceda a realizar el trámite de ley para declarar la situación de adoptabilidad del niño». 5. El 30 de septiembre de 20197, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca) no avocó conocimiento dentro del PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R. y envió el proceso a la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca). 6.

Mediante Auto del 15 de noviembre de 20198, la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca) remitió el proceso al Juzgado Promiscuo Municipal de Tocaima (Cundinamarca), por evidenciar pérdida de la competencia. 7. El 28 de noviembre de 20199, el Juzgado Promiscuo Municipal de Tocaima (Cundinamarca) avocó conocimiento dentro del PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R. 3 Folio 7 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 4 Folio 13 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 5 Folio 30 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 6 Folios 82 al 90 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 7 Folio 105 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 8 Folio 106 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 9 Folio 110 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 8. Mediante decisión del 19 de febrero de 202010, el Juzgado Promiscuo Municipal de Tocaima (Cundinamarca) resolvió remitir el PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R. a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca), bajo el siguiente argumento:

RESUELVE

[…] Como quiera que la determinación de declaratoria de adoptabilidad, conforme al artículo 82.14 enunciado recae en el señor DEFENSOR DE FAMILIA se remitirá la actuación al funcionario competente del ICBF Centro Zonal Girardot. […]. 9. El 10 de marzo de 202011, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca) avocó conocimiento del PARD. 10.

Mediante Auto del 21 de julio de 202112, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca) remitió al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Girardot (Reparto) el PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R., para que, se pronunciara sobre unas presuntas nulidades y definiera de fondo la situación jurídica del menor de edad. 11.

El 30 de agosto de 202113, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Girardot (Cundinamarca) resolvió no avocar conocimiento dentro del PARD del menor de edad L.A.G.R., y ordenó devolver las diligencias a su lugar de origen. 12. El 13 de octubre de 202114, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca) trasladó el PARD del niño L.A.G.R. a la Defensoría de Familia del Grupo de Asistencia Técnica de la Regional Cundinamarca. 13.

Mediante Auto del 4 de noviembre de 202115, el defensor de familia del ICBF (Regional Cundinamarca) resolvió avocar conocimiento del PARD en favor del niño L.A.G.R. 14. El 5 de enero de 202216, la coordinadora del Grupo Asistencia Técnica del ICBF (Regional Cundinamarca) remitió por competencia el PARD a la Defensoría de 10 Folio 173 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 11 Folio 189 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital 12 Folios 219 al 222 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital 13 Folios 242 al 244 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital 14 Folio 252 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital 15 Folios 261 al 263 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital 16 Folio 310 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 Familia del Centro Zonal de Villeta de la misma regional.

Por su parte, la defensora de familia de Villeta, se abstuvo de avocar conocimiento dentro del PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R. 15. Mediante Auto del 6 de enero de 202217, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca)18 avocó conocimiento del PARD del menor de edad L.A.G.R. y resolvió:

CUARTO: Se confirma la medida de protección consistente en la ubicación en medio Institucional, Fundación Pacto Belén (La Vega) modalidad internado vulneración tomada dentro del PARD. 16. Por medio de Resolución núm. 003 del 12 de enero de 202219, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca) resolvió: ARTICÚLO PRIMERO: Declarar en situación de adoptabilidad al niño L.A.G.R. […].

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar la medida de ubicación en medio institucional “Pacto de Belén”, del niño L.A.G.R., tomada por la Comisaría de Familia, hasta el día que se haga entrega a los pretensos adoptantes o se opte por otra medida. […]. 17. El 1 de marzo de 202220, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca) remitió el PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R., al Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) para la revisión y determinar si procedía la homologación del proceso de adopción del menor de edad. 18.

Mediante decisión del 18 de abril de 202221, el juez promiscuo municipal de La Vega (Cundinamarca) indicó: […]. Considera el Despacho que la medida adoptada por la Defensoría de Familia de declarar en estado de adoptabilidad a L.A.G.R. resulta razonable y proporcionada, pues si bien la labor de las autoridades administrativas o judiciales debe ser orientada a conservar la unidad familiar, de modo que se garanticen los derechos de los niños, niñas y adolescentes, particularmente el derecho a tener una familia 17 Folio 314 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital 18 Dentro del expediente, no se logra evidenciar el oficio remisorio del PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R. a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha. 19 Folios 322 al 331 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 20 Folio 340 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 21 Folios 342 al 354 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 y no ser separado de ella, lo cierto es que en este caso no es posible integrar al menor a su medio familiar, teniendo en cuenta el desinterés de los progenitores y la imposibilidad de asumir el cuidado manifestado por la familia extensa del menor, por lo que la medida de adoptabilidad se constituye en el único mecanismo de protección y garantía para su integridad, razón por la cual se homologará la decisión proferida en todas sus partes. […].

RESUELVE

PRIMERO: HOMOLOGAR el fallo de fecha 12 de enero de 2022, proferido por la Comisaría de Familia de Soacha (sic)

SEGUNDO: ORDENAR la devolución del expediente. 19. El 3 de mayo de 202222, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca) remitió la homologación del proceso de adopción dentro del PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R., a la Defensoría de Familia del ICBF (Regional Cundinamarca). 20. Mediante memorando núm. 202344000000024483 del 29 de marzo de 202323, el director del ICBF (Regional Cundinamarca) devolvió el PARD del menor de edad L.A.G.R., a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca), por evidenciar que el «5 de mayo de 2022, en sesión No. 53 del Comité de Adopciones de la Regional Cundinamarca, sucesivos yerros legales y circunstancias que podrían desencadenar en una nulidad procesal y perdida de competencia de las autoridades administrativas para definir de fondo el asunto».

Adicional a lo anterior, indicó lo siguiente: […] se pudo evidenciar que dentro en el mismo existen sucesivos yerros legales, que se han mantenido en el tiempo y que no han sido observados por las autoridades judiciales al momento de realizar la correspondiente revisión de legalidad del trámite, pese haber sido puesto de presente por diferentes Defensores de Familia, […]. […].

En caso de que se determine por el Juzgado Promiscuo de la Vega – Cundinamarca que no avoca el trámite o manifieste que carece de competencia para adelantar el mismo, se haría necesario que por su parte se proceda a la presentación del conflicto negativo de competencias ante la Sala Civil (sic) del Consejo de Estado. […]. 22 Folio 1 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 23 Folios del 368 al 380 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 21. Por medio de correo electrónico del 10 de abril de 202324, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca) remitió el PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R., al Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca), bajo el siguiente argumento: […]. Lo anterior, de conformidad con el Memorando 202344000000024483 del 29 de marzo de 2023 de la Dirección ICBF Regional Cundinamarca, a través del cual devuelven la historia- recibida por la suscrita el 10 de abril de 2023. […]. 22.

El 18 de abril de 202325, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) dispuso lo siguiente:

PRIMERO: No avocar el conocimiento de las diligencias con el fin de nulitar lo actuado, dado que las sentencias no son revocables ni reformables por el juez que las emitió, además que la sentencia que homologó la Resolución No. 003 de 12 de enero de 2022, se encuentra ejecutoriada desde abril del año 2022.

SEGUNDO: Regrésense el expediente a la oficina de origen. 23. Mediante correo del 3 de mayo de 2023, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) y la Dirección del ICBF (Regional Cundinamarca), bajo el siguiente argumento: En calidad de Defensora de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta.

Regional Cundinamarca, […] de manera atenta, y muy respetuosa me permito remitir la historia de atención del proceso administrativo de restablecimiento de derechos del niño L.A.G.R. Lo anterior, de conformidad con Memorando 202344000000024483 del 29 de marzo de 2023 de la Dirección ICBF Regional Cundinamarca […] a través del cual remite la historia recibida por la suscrita el 10 de abril de 2023; con el fin de que se dirima el CONFLICTO DE COMPETENCIA entre el Juzgado promiscuo de la Vega, Cundinamarca y el ICBF para resolver de fondo la situación jurídica del niño. II.

ACTUACIÓN PROCESAL 24 Folio 18 del archivo 1, del pdf 4 del expediente digital. 25 Folios 24 al 26 del archivo 1, del pdf 4 del expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones26.

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 201127. Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al director del ICBF de la Regional de Cundinamarca, a la Secretaría del Comité de Adopciones del ICBF, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca), a la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca), a la Fundación Pacto Belén, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca), al Juzgado Promiscuo Municipal de Tocaima (Cundinamarca), a la Personería Municipal de Tocaima (Cundinamarca), al Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Girardot (Cundinamarca), a la Asociación Creemos en Ti, a la coordinadora del Grupo de Asistencia Técnica del ICBF, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca), al Juzgado Promiscuo Municipal de la Vega (Cundinamarca), a la Comisaría de Familia de Soacha (Cundinamarca) y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)28.

Obra también informe secretarial del 7 de julio de 2023, en el sentido que se comunicó a las autoridades involucradas y particulares interesados para que presentaran sus alegatos y consideraciones, a través de correo electrónico. Mediante Auto del 29 de agosto de 2023, el magistrado ponente ordenó comunicar a los padres del niño L.A.G.R. la existencia del presente conflicto de competencias, con el fin de que intervinieran y presentaran sus alegatos.

Dentro del término de la fijación del edicto, las autoridades involucradas y los particulares o personas interesadas no allegaron alegatos ni consideraciones29. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. De la Dirección General del ICBF (Regional Cundinamarca) 26 Pdf 9 del expediente digital. 27 Pdf 10 del expediente digital. 28 Pdf 11 del expediente digital. 29 Pdf 16 del expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 El director general del ICBF (Regional Cundinamarca) no se pronunció dentro del término de traslado para presentar alegatos, en consecuencia, se tendrán en cuenta las consideraciones expuestos en el Oficio del 28 de marzo de 202330, el cual fue enviado a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Cundinamarca), solicitándole lo siguiente: En caso de que se determine por el Juzgado Promiscuo de la Vega – Cundinamarca que no avoca el trámite o manifieste que carece de competencias para adelantar el mismo, se haría necesario que por su parte se proceda a la presentación del conflicto negativo de competencias ante la Sala Civil del Consejo de Estado. 2.

Del Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) El Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) no presentó alegatos, en consecuencia, se tendrán en cuenta los argumentos del 18 de abril de 202331, donde manifestó que: […] examinada la naturaleza de la decisión que resolvió sobre la homologación de la Resolución núm. 003 del 12 de enero de 2022, emitida por la defensora de familia del Centro Zonal de Soacha, se tiene que es una sentencia, por lo que al tenor del artículo 285 del Código General del Proceso, no es revocable, ni reformable por el juez que la pronunció. En efecto, el Consejo Superior de la Judicatura, en varias oportunidades ha sancionado a varios jueces del país, por revocar o modificar sus propias decisiones, pues, aunque la providencia del 18 de abril de 2022 no fue emitida por la actual titular, se debe considerar que no puede ser revocada por el mismo despacho. […].

Además, dado que la decisión se emitió el 18 de abril de 2022, notificada en la misma fecha, se tiene que al día de hoy se encuentra ejecutoriada, no teniendo la suscrita competencia para resolver o modificar lo ya resuelto por mi antecesora, esta decisión se encuentra ejecutoriada y hace tránsito a cosa juzgada. Por lo anterior, no es posible realizar un control de legalidad sobre lo actuado y declarar la nulidad sugerida por el director del ICBF Regional Cundinamarca.

Lo anterior conllevaría a que este despacho actuara contra un proceso legalmente concluido en este juzgado, lo que se encuentra establecido como causal de nulidad a las voces del artículo 133 del Código General del Proceso, amén que como se 30 Folios del 368 al 380 del archivo 3, del pdf 4 del expediente digital. 31 Folio 34 del pdf 6, del expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 dijo la sentencia no es revocable ni modificable por el juez que la emitió, so pena de incurrir la suscrita en una falta disciplinaria. […]. IV. CONSIDERACIONES 1. La Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencias administrativas.

La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»32 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

(Resalta la Sala) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. 32 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En relación con la primera condición, la Sala ha precisado, en algunas decisiones33, que no puede plantearse un conflicto de competencias administrativas cuando el procedimiento o la actuación administrativa a la cual se refiere haya terminado, mediante la expedición de un acto administrativo en firme, debidamente ejecutoriado, pues, en dicha hipótesis, las eventuales discrepancias que existan sobre la competencia de la autoridad que dictó el acto definitivo deben resolverse judicialmente, mediante el respectivo medio de control (de nulidad o de nulidad y restablecimiento de derechos, según el caso), de acuerdo con lo dispuesto, actualmente, en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

Adicionalmente, ha señalado que no puede proponerse un conflicto de esta clase cuando exista una sentencia u otra providencia judicial en firme y de obligatorio cumplimiento, en la que se haya declarado competente a una de las autoridades en disputa, o por medio de la cual se le haya impuesto a dicha autoridad el deber de tramitar o resolver el asunto o la actuación administrativa de que se trate, pues la Sala no puede desconocer ni contradecir lo que ha sido decidido judicialmente34.

Ahora bien, por regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas, como las reguladas en la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia (Libro Primero) son de conocimiento de la Sala, cuando se cumplan los tres supuestos referidos. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de septiembre de 2008, rad. núm. 110010306000-2008-00061-00.

También puede consultarse la decisión del 9 de noviembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00182-00. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2022. Radicado núm.: 11001-03-06-000-2022-00094-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 2. La homologación por parte del juez de familia de las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos.

Reiteración35 La Ley 1098 de 2006, Código de Infancia y Adolescencia, en el Título II, reguló la «garantía de derechos y prevención», en favor de los niños, niñas y adolescentes. En el Capítulo IV se previó un «procedimiento administrativo y reglas especiales», que contiene las disposiciones aplicables a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos (PARD).

La Sala considera importante recordar que, a partir de las modificaciones introducidas al citado Código por la Ley 1878 de 2018, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos quedó estructurado en dos etapas claramente diferenciadas: i) la etapa inicial, que se extiende desde el momento en que se pone en conocimiento de la autoridad administrativa (defensor o comisario de familia, generalmente) la presunta vulneración o amenaza a los derechos del niño, niña o adolescente hasta que se dicta el «fallo» (previsto en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), y ii) la etapa de seguimiento, que va desde la firmeza del fallo hasta que se adopta la decisión de fondo definitiva sobre la situación jurídica del menor de edad.

Para dictar el fallo, mediante el cual se define inicialmente la situación jurídica del niño, niña o adolescente, el término máximo es de seis meses, que resulta improrrogable, por decisión judicial o administrativa36. Después de este, cuando se declara al menor de edad en situación de vulneración de derechos, continúa la etapa de seguimiento, por un plazo máximo de seis meses, prorrogables por seis meses más. Solo en casos de enfoque diferencial37, el seguimiento puede ampliarse por término mayor.

En los demás, el proceso debe tener una duración máxima de dieciocho meses, incluyendo sus dos etapas38. Vale la pena recordar que, si en el fallo se declara al menor de edad en situación de vulneración de derechos, el proceso deberá terminar, luego de agotar el seguimiento, con una de estas tres opciones: […] el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente 35 Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión adoptada el 9 de noviembre de 2022.

Radicado núm.: 11001-03-06-000-2022-00229-00. También puede consultarse la Decisión adoptada el 17 de julio de 2020. Radicado núm.: 11001-03-06-000-2020-00119-00(C). 36 Ley 1098 de 2006, artículo 100, inciso 9. 37 Ley 1098 de 2006, artículo 103, inciso 8. 38 Ley 1098 de 2006, artículo 103, inciso 6 y 8. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

Ahora bien, la homologación está prevista en los artículos 100, 108 y 119, numeral 1°, de la Ley 1098 de 2006, como un procedimiento que debe surtirse ante el juez de familia, cuando se presente oposición contra la resolución mediante cual se define la situación jurídica del menor de edad en el PARD, o cuando haya existido «oposición en cualquier etapa de la actuación administrativa».

Según el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018: Artículo 100. Trámite […] […]. Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda.

El fallo es susceptible de recurso de reposición que debe interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron se les notificará por Estado; el recurso se interpondrá en los términos del Código General del Proceso y se resolverá dentro de los diez (10) días siguientes a su formulación. Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al juez de familia para homologar el fallo, si dentro de los quince (15) días siguientes a su ejecutoria, alguna de las partes o el Ministerio Público manifiestan su inconformidad con la decisión. El Ministerio Público lo solicitará con las expresiones de las razones en que funda su oposición. […]. [Se subraya].

El artículo 108 de la misma ley dispone: Artículo 108. Homologación de la declaratoria de adoptabilidad. Cuando se declare la adoptabilidad de un niño, una niña o un adolescente habiendo existido oposición en cualquier etapa de la actuación administrativa, y cuando la oposición se presente en la oportunidad prevista en el artículo 100 del presente Código, el Defensor de Familia deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su homologación. […]. [Destaca la Sala].

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 De acuerdo con el artículo 119 del Código en cita, la competencia del juez de familia, para estos efectos, es en única instancia39. El citado artículo 100 fue demandado, por considerarse que la única instancia en el PARD vulneraba los derechos de defensa y de impugnación contenidos en los artículos 29 y 31 de la Constitución. La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-228 de 200840, declaró su exequibilidad, con base en la potestad de configuración normativa que, en materia procedimental, tiene el Legislador, y con sustento en que la Carta solo exige la segunda instancia en las sentencias de tutela y de condena en materia penal: En las normas demandadas no se prevé el recurso de apelación en relación con las decisiones del Defensor de Familia, por una parte, ni respecto de las decisiones del Juez de Familia, o del Juez Municipal en los lugares donde no exista Juez de Familia, por otra parte.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, en materia procedimental el legislador goza de potestad de configuración normativa, siempre y cuando respete los límites impuestos por los valores, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución y por el principio de proporcionalidad. Así mismo, con referencia a la segunda instancia en materia judicial, en virtud de apelación o consulta de las sentencias, ha expresado que la Constitución sólo exige en forma obligatoria la impugnación ante el superior respecto de las sentencias de tutela (Art. 86 C. Pol.) y en relación con las sentencias de condena en materia penal (Art. 29 C. Pol.), y que además el citado Art. 31 superior autoriza al legislador para establecer excepciones, por lo cual en los demás casos el mismo puede establecer o no la segunda instancia, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, con los límites constitucionales indicados.

Sobre esta base, la falta de previsión de la segunda instancia en relación con las sentencias dictadas por los Jueces de Familia y los Jueces Municipales no se revela contraria a los preceptos constitucionales, ni al principio de proporcionalidad, en cuanto permite una decisión pronta y definitiva, con valor de cosa juzgada, de los conflictos relativos a la asistencia y protección de los niños, niñas y adolescentes, como lo requiere el interés superior que la Constitución y el Derecho Internacional les reconocen. 39 Ley 1098 de 2006, artículo 119. «Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: 1.

La homologación de la resolución que declara la adoptabilidad de niños, niñas o adolescentes. […]». 40 Corte Constitucional, Sentencia C-228-08 (5 de marzo), expedientes D-6834 y D-6852 (acumulados). Demanda de inconstitucionalidad contra los arts. 48 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial), 100 (parcial), 102 (parcial), 111, 120 (parcial), 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 De otro lado, la ausencia de previsión de dicha segunda instancia en relación con las decisiones de los Defensores de Familia se justifica por la misma urgencia indicada y porque el Art. 100 demandado contempla que resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para que homologue el fallo, si dentro de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad.

En esta forma, se establece un control judicial de legalidad de las decisiones administrativas en esa materia, que ostensiblemente amplía la protección especial de los niños, niñas y adolescentes. [Énfasis añadido]. Como se observa, para la Corte Constitucional, los fallos de homologación corresponden a un control judicial de legalidad sobre las decisiones administrativas tomadas en los PARD.

Asimismo, en la Sentencia C-740 de 200841, respecto del artículo 100, inciso 4.º y parágrafo 2.º, se reiteraron los argumentos sobre la potestad del Legislador y se puso de presente el interés superior de los menores: En virtud de lo consagrado en el Art. 1º de la Constitución, el Estado colombiano es un Estado Social de Derecho, una de cuyas características fundamentales es la sujeción de todos los habitantes al ordenamiento jurídico (Arts. 4º, 6º y 95 C. Pol.).

Ello explica que por regla general los actos de la Administración Pública estén sometidos al control de legalidad por parte de la rama jurisdiccional, cuya función general es “decir el Derecho” con carácter definitivo. […]. En ambos casos se pone de manifiesto el interés plausible del legislador de otorgar efectividad a la protección especial de los menores [de edad], mediante decisiones calificadas por parte de una jurisdicción especializada, que otorgan certeza con carácter definitivo y confieren también celeridad al reconocimiento de sus derechos […].

En el mismo sentido, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance de la homologación realizada por el juez de familia, en los siguientes términos: Visto lo anterior, no cabe duda de que en la actualidad la solicitud de homologación envuelve no sólo un control formal derivado del respeto de las reglas de procedimiento que rigen el trámite de restablecimiento de derechos, sino también un examen material dirigido a confrontar que la decisión adoptada en sede administrativa sea razonable, oportuna y conducente para proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, en términos acordes con el interés superior de los menores de edad.

Sobre este punto, no sobra recordar que uno de 41 Corte Constitucional, Sentencia C-740-08 (23 de julio). Demanda de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 1098 de 2006, entre ellos, el 100 (parcial). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 los fines del Estado, es garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (CP art. 2) y que, en el caso de los menores de edad, por su propia naturaleza, aquellos tienen un carácter prevalente (CP art. 44)42.

Como puede apreciarse, el control de legalidad que realiza el juez de familia tiene como objetivo, además de garantizar el cumplimiento de las reglas del debido proceso, efectuar un control material sobre la protección del interés superior del niño, niña o adolescente43, y la efectiva garantía de sus derechos. En conclusión, las decisiones de los jueces de familia emitidas por la vía de homologación, en los asuntos previstos en la Ley 1098 de 2006, son de carácter judicial, de única instancia y definitivas, y, en consecuencia, ni las autoridades administrativas concernidas ni esta Sala tienen competencia o facultad alguna para desconocerlas o dejar de aplicarlas. 3.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»44. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará 42 Corte Constitucional.

Sentencia T-730 de 2015. 43 «Esta última regla jurisprudencial se traduce en que la competencia del juez de familia no se limita a que se cumplan las reglas procesales sino que también le permite establecer si la actuación administrativa atendió el interés superior del niño, la niña o el adolescente en proceso de restablecimiento de derechos y, por esta vía, también tiene el deber de ordenar las medidas que considere necesarias para el efectivo restablecimiento de los derechos del menor de edad».

Corte Constitucional. Sentencia T-671 de 2010 (31 de agosto). 44 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.

Caso concreto En razón a los antecedentes que reposan en el expediente digital y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil se abstendrá de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias, pues este, en realidad, no existe, teniendo en consideración que hay una sentencia en firme, mediante la cual se resolvió homologar la decisión de adoptabilidad, definiéndose así, de fondo la situación jurídica del menor de edad.

En efecto, dicha providencia implica, por una parte, que ya se encuentra terminado el proceso administrativo de restablecimiento de derechos que se inició en favor del niño L.A.G.R., y, por la otra, que el asunto se decidió mediante una sentencia judicial en firme, que es de obligatorio cumplimiento para la autoridad administrativa involucrada, y que esta Sala no puede desconocer ni contradecir.

En el presente caso, la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca) el 10 de febrero de 2019, tuvo conocimiento de los hechos que originaron el PARD, en favor del niño L.A.G.R., e inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos el 11 de febrero de la misma anualidad. El 12 de enero de 2022, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca) declaró al menor de edad en situación de adoptabilidad y confirmó la medida de ubicación en medio institucional «Pacto Belén, hasta el día que se haga entrega a los pretensos adoptantes o se opte por otra medida».

Finalmente, el 1 de marzo de 2022, la autoridad administrativa remitió el PARD adelantado en favor del menor de edad al Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) para la revisión y homologación del proceso de adopción. Mediante Sentencia del 18 de abril de 2022, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca) dispuso homologar el acto administrativo del 12 de enero del mismo año. Desde entonces, se han presentado las situaciones que suscitaron la solicitud de resolución del presunto conflicto de competencias.

La Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca) remitió la homologación del proceso de adopción a la Dirección del ICBF (Regional Cundinamarca), a lo cual, el director regional devolvió el PARD adelantado en favor del menor de edad a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 Cundinamarca), puesto que, en sesión del «5 de mayo de 2023, del Comité de Adopciones de la Regional Cundinamarca evidenció unos presuntos yerros legales que podían desencadenar en una nulidad procesal y perdida de la competencia de las autoridades administrativas para definir de fondo el asunto».

Adicional a lo anterior, la Dirección del ICBF (Regional Cundinamarca) solicitó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca) que, en caso, de que el juez indique que no avoca el trámite o carece de competencia para adelantar el mismo, se instaurara el conflicto negativo de competencias. En contraste, el Juzgado ha indicado que «no avoca el conocimiento de las diligencias con el fin de nulitar lo actuado», puesto que la sentencia que homologó el acto administrativo del 12 de enero de 2022, se encuentra ejecutoriada.

La Sala evidencia que, en armonía con las consideraciones efectuadas, cuando la autoridad judicial dicta una sentencia, mediante la cual resuelve la homologación de la decisión de adoptabilidad, la providencia, una vez en firme, es de obligatorio cumplimiento. En el presente caso, una vez el Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca), mediante la Sentencia del 18 de abril de 2022, dispuso homologar la resolución de adoptabilidad y, en la misma providencia, indicó que, en el caso de L.A.G.R., «la medida de adoptabilidad se constituye en el único mecanismo de protección y garantía para su integridad, […]», la situación jurídica del menor de edad quedó resuelta de fondo.

Visto lo anterior, es claro que no se cumple uno de los requisitos que habilitan a esta Sala para emitir un pronunciamiento de fondo, puesto que la actuación administrativa (PARD) finalizó con una sentencia que se encuentra ejecutoriada. No sobra recordar que las dilaciones de los trámites administrativos van en contra del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y de la protección que la Constitución y la ley ordenan para sus derechos prevalentes, responsabilidad que, además, forma parte esencial del objeto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y también debe ser un objetivo esencial de las autoridades judiciales que conocen estos temas. 5.

Exhortos En todo tipo de situaciones administrativas y judiciales debe privilegiarse el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, de conformidad con las disposiciones previstas en la Constitución Política y en la Ley 1098 de 2006. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 Por consiguiente, la Sala procederá a exhortar a la Dirección del ICBF (Regional Cundinamarca), para que, actúe de manera urgente y diligente con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos del niño L.A.G.R., y para que observe, en el desarrollo de sus funciones, la obligación de actuar de manera célere y prioritaria garantizando los derechos superiores de la infancia, sin dilaciones ni obstaculizaciones, teniendo de presente que para el PARD adelantado en favor del niño L.A.G.R. ya existe una sentencia en firme, dictada por un Juez, mediante la cual se resolvió homologar la decisión de adoptabilidad, resolviendo de fondo la situación jurídica del menor de edad.

Recuerda la Sala lo dispuesto en el parágrafo 4.° del artículo 5.° de la Ley 2126 de 202145, según el cual: «[t]oda actuación administrativa que pueda obstaculizar, retardar o denegar la prestación del servicio a cargo de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, incluidas las remisiones injustificadas entre autoridades, será sancionada como lo prevé el Código General Disciplinario».

Asimismo, la Sala pondrá este asunto en conocimiento de la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme a sus competencias, establecidas en el Decreto 262 de 200046, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere la procedencia de efectuar un acompañamiento y vigilancia al caso.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE DE RESOLVER el presunto conflicto negativo de competencias suscitado entre la Dirección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Cundinamarca), y Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca), por las razones explicadas en esta decisión. 45 Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones. 46 Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 SEGUNDO: DEVOLVER el expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca).

TERCERO: EXHORTAR a la Dirección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Cundinamarca), para que, actúe de manera urgente y diligente con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos del niño L.A.G.R.

CUARTO: EXHORTAR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.

QUINTO: COMUNICAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al director del ICBF de la Regional de Cundinamarca, a la Secretaría del Comité de Adopciones del ICBF, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Villeta (Regional Cundinamarca), a la Comisaría de Familia de Tocaima (Cundinamarca), a la Fundación Pacto Belén, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Girardot (Regional Cundinamarca), al Juzgado Promiscuo Municipal de Tocaima (Cundinamarca), a la Personería Municipal de Tocaima (Cundinamarca), al Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Girardot (Cundinamarca), a la Asociación Creemos en Ti, a la coordinadora del Grupo de Asistencia Técnica del ICBF, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Soacha (Regional Cundinamarca), al Juzgado Promiscuo Municipal de La Vega (Cundinamarca), a la Comisaría de Familia de Soacha (Cundinamarca), al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), al señor W.G.M. y a la señora B.H.R.R. en calidad de padres del niño L.A.G.R.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SÉPTIMO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00222-00 La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.