CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) F.T: 299 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07326-00 Accionante: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINANAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial, en la que se declaró el incumplimiento contractual y se condenó a un particular y a la compañía de seguros.
Incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de controversias contractuales La compañía de Seguros del Estado S.A. sostuvo que el Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica, en adelante, Proimágenes Colombia, suscribió el Contrato núm. 299 de 2009 con el señor Rafael Bolívar Acosta Arias, cuyo objeto fue la elaboración y terminación del proyecto cinematográfico “EL ÚLTIMO PALABRERO”, por un valor de $ 400.000.000.
Además, indicó que el contratista adquirió la póliza de cumplimiento núm. 12-45-101006852, para los amparos de cumplimiento y buen manejo del anticipo. De otra parte, señaló que el contratista recibió el pago de dos anticipos, el primero, el 17 de diciembre de 2009 por un valor de $ 28.000.000 y el segundo, el 13 de septiembre de 2012, por $ 100.000.000, para financiar la etapa de producción. En virtud de la demanda de controversias contractuales promovida por Proimágenes Colombia, señaló que el 19 de mayo de 2020 el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró el incumplimiento contractual y, en consecuencia, condenó al señor Acosta Arias a pagarle al fondo la suma de $ 128.000.000, correspondiente a los desembolsos recibidos por aquel.
Inconforme con lo anterior, la entidad mencionada interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión. El 22 de julio de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de condenar al señor Rafael Bolívar Acosta Arias y a Seguros del Estado S.A. por la suma de $ 178.556.553, a favor del contratante, correspondiente a los desembolsos parciales efectuados en virtud del contrato y la indexación de esos valores, de los cuales la compañía aseguradora debía asumir el pago de $ 111.497.75 y el contratista el valor restante. b) Inconformidad Seguros del Estado S.A. consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, transgredió su derecho fundamental al debido proceso y el principio de seguridad jurídica.
Como sustento de la solicitud de amparo, manifestó que aquel incurrió en un defecto sustantivo por error grave en la interpretación de los artículos 1055 y 1060 del Código de Comercio y de la póliza de seguros núm. 12-45- 101006852, ya que no tuvo en cuenta que los contratantes modificaron el plazo y la forma de pago fijados en el contrato, en tanto que la finalización de la etapa de producción y el pago del primer desembolso debió hacerse el 17 de noviembre de 2011, pero se produjo más de un año después. Y, como esas variaciones alteraron gravemente el riesgo asegurado y no fueron informadas de manera oportuna a la compañía de seguros, conllevaron la terminación del contrato, en virtud de las normas mencionadas y a la cesación de las obligaciones de la compañía de seguros.
Igualmente, indicó que Proimágenes Colombia decidió pagar el segundo anticipo, cuyo propósito era financiar la etapa de producción, cuando faltaban dos meses para la finalización del plazo contractual (tres años contados a partir de la suscripción de aquel), siendo evidente y previsible que no se iba a cumplir el objeto contratado y, en ese entendido, se generó su propio perjuicio, razones por las cuales era improcedente el pago de la indemnización por la afectación del amparo de cumplimiento.
Finalmente, refirió que la autoridad judicial accionada desatendió el precedente judicial fijado en la sentencia proferida en el expediente 11001- 31-03-024-1993-07143-01 por la Corte Suprema de Justicia, relacionada con el contrato de seguro. PRETENSIONES La parte accionante solicitó, en primer lugar, proteger el derecho fundamental mencionado y, en segundo, dejar sin efectos la sentencia del 22 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. En consecuencia, peticionó ordenar a la corporación accionada proferir una nueva decisión, en la que confirme el fallo de primera instancia. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. El magistrado Juan Carlos Garzón Martínez, ponente de la decisión cuestionada, afirmó que la solicitud de amparo no satisface el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, de un lado, pretende agotar una tercera instancia al proceso contencioso y, de otro, no fundamentó la vulneración de los derechos fundamentales, sino que, expuso argumentos orientados a cuestionar la interpretación de la Sala de Decisión frente a la responsabilidad de la compañía de seguros.
En todo caso, refirió que no desatendió las normas y la jurisprudencia sobre el contrato de seguros y, por el contrario, la decisión de afectar la póliza de cumplimiento y, como consecuencia, condenar a la compañía de seguros a pagar ciertas sumas de dinero, por la declaratoria del siniestro amparado, obedeció al análisis fáctico y jurídico del caso, a partir del cual concluyó que no se encontraba probada la agravación del riesgo asegurado, puesto que no se varió el plazo de ejecución contractual, sino que fue a partir del vencimiento de los tres años inicialmente pactados que la demandante alegó el incumplimiento contractual y, si bien, se modificó el plazo de ejecución de la etapa de preproducción y la fecha en que se debía pagar el anticipo para la etapa de producción, lo cierto era que esos cambios correspondían al ejercicio de la potestad de modificación de los tiempos de las etapas del proyecto fílmico, la cual estaba autorizada contractualmente.
Por las anteriores razones, solicitó denegar el amparo deprecado. Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá La jueza Karen Lorena Torrejano Hurtado narró las actuaciones más relevantes del medio de control de controversias contractuales y manifestó que las inconformidades de la solicitante del amparo están dirigidas a la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual ordenó a la compañía de seguros pagar ciertas sumas de dinero en favor de la parte demandante.
Al respecto, aclaró que su tesis fue opuesta a esa decisión y, en este sentido, consideró que a aquella no le asistía responsabilidad, dado que el consecuente perjuicio que presuntamente le generó al Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica el incumplimiento total del Contrato 299 de 2009 fue producto, en gran medida, de su nula vigilancia y control a lo largo del lapso de ejecución del objeto o del desarrollo del proyecto.
Proimágenes Colombia Alberto de Jesús Rivera Marín, apoderado judicial del Fondo, arguyó que la acción de tutela de la referencia es improcedente por varias razones: 1. El accionante no especificó cual fue la norma transgredida ni identificó el precedente judicial desatendido, simplemente reiteró los argumentos que debatió en el medio de control; 2.
Tampoco sustentó en qué consistió la transgresión de los derechos fundamentales invocados y 3. La sentencia de segunda instancia fue muy clara y precisa en identificar y resolver en derecho el problema jurídico planteado con la afectación de la póliza de cumplimento. Así, solicitó denegar las pretensiones de la solicitud de amparo. El señor Rafael Bolívar Acosta Arias no rindió informe, a pesar de que fue notificado[1] en debida forma del auto admisorio.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021[2], el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[3] y del Consejo de Estado[4] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[5]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿La solicitud de amparo presentada por Seguros del Estado S.A. cumple con el requisito general de relevancia constitucional? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional y (II) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto.
Veamos: I. Relevancia Constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional[6]. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso.
En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez de tutela está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.
II. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto Seguros del Estado S.A. solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Para el efecto, señaló, de manera puntual, que la autoridad judicial accionada incurrió en un error grave de interpretación, puesto que era improcedente afectar la póliza de cumplimiento e imponer una condena patrimonial en su contra, por la terminación del contrato de seguro, como consecuencia de la agravación del riesgo, ante la modificación del plazo y forma de pago del contrato, sin aviso a la aseguradora.
En ese sentido, indicó que, en los términos pactados en el contrato, el 17 de noviembre de 2011 debió finalizar la etapa de producción, pero solo un año después de esa fecha se realizó el primer anticipo para el rodaje del proyecto, por lo que se alteró el plazo y el riesgo asegurado; además, se cambiaron los términos del pago, ya que los $ 100.000.000 debieron entregarse en el desarrollo de la fase mencionada y no en la postproducción, como sucedió en el caso.
Asimismo, indicó que la beneficiaria de la póliza asumió voluntariamente el perjuicio ocasionado, puesto que desembolsó el segundo anticipo tres meses antes del vencimiento del contrato, momento en el que era evidente y previsible el incumplimiento de las obligaciones contractuales. Pues bien, previo a analizar las inconformidades planteadas, es necesario determinar si la presente solicitud de amparo cumple con el primer requisito general de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, esto es, la relevancia constitucional o si, por el contrario, este no se encuentra satisfecho, para lo cual deberán revisarse las tres finalidades que tiene el mencionado presupuesto.
Así, se reitera que el máximo tribunal constitucional ha señalado que esta exigencia tiene tres propósitos: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. En primer lugar, se advierte que la discusión planteada por la solicitante de la salvaguarda se contrae a demostrar que la autoridad judicial accionada realizó una indebida interpretación del amparo asegurado con el contrato de seguro y de las consecuencias de terminación previstas en los artículos 1055 y 1060 del Código de Comercio, en tanto que la modificación del plazo y de la forma de pago del Contrato 299 de 2009 suscrito entre Proimágenes Colombia y el señor Rafael Bolívar Acosta Arias, amparado por la póliza de cumplimiento núm. 2-45-101006852, sin previo informe a la compañía aseguradora, conllevó la terminación de aquel, por variación del riesgo asegurado y a la cesación de las obligaciones contractuales.
Por tanto, la Subsección observa que no se cumple con el primer objetivo fijado jurisprudencialmente para esta causal, puesto que los argumentos expuestos por la accionante se limitan a aspectos de mera legalidad, ya que estos versan sobre la forma en la que la autoridad judicial accionada decidió sobre el amparo de la póliza de seguros derivado del incumplimiento contractual por parte del particular, para efectos de condenar a la entidad a pagar a Proimágenes Colombia ciertas sumas de dinero, en virtud de la declaratoria del siniestro de incumplimiento contractual.
Por consiguiente, se denota que el propósito es que se acoja la exegesis que estima es la adecuada, para resolver su caso, a pesar de que este no tiene transcendencia desde el punto de vista constitucional, lo cual impide la satisfacción de esta primera finalidad. Asimismo, se aprecia que tampoco se encuentra superado el segundo objetivo, dado que, de acuerdo con los disensos expuestos en esta sede, se advierte que lo pretendido es crear una instancia adicional a las agotadas en el proceso ordinario.
En cuanto a ello, se avizora que la aquí accionante, en la contestación a la demanda de controversias contractuales que promovió el Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica Proimágenes Colombia, indicó que, en virtud del artículo 1060 del Código de Comercio, se configuró la terminación del contrato de seguro, puesto que el asegurado y el tomador de la póliza modificaron los plazos de ejecución del contrato y la forma de pago pactada y, con ello, agravaron el riesgo asegurado, sin informar de esas circunstancias a la compañía de seguros; además, sostuvo que la entidad demandante asumió voluntariamente el riesgo, comoquiera que realizó el segundo desembolso tres meses antes del vencimiento de la finalización del contrato, momento en el que era evidente y previsible que no se cumpliría el objeto contratado.
Igualmente, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en el fallo del 22 de julio de 2021, determinó, en lo que aquí se discute, que no existió una modificación del contrato ni menos una agravación del riesgo asegurado, habida cuenta de que: (i) el plazo de ejecución contractual no varió; (ii) el cambio o modificación acaeció frente a los términos de las etapas de ejecución pactadas, esto es, preproducción, producción y posproducción, lo cual estaba autorizado en el contrato, siempre que no se superaran los tres años inicialmente pactados y (iii) la aseguradora tenía pleno conocimiento de la habilitación de la entidad contratante para variar las etapas y, como consecuencia de ello, el tiempo de los desembolsos, desde el momento del otorgamiento de la póliza de cumplimiento.
Asimismo, se aprecia que aquel explicó que el siniestro de incumplimiento del contrato por parte del contratista estaba amparado por la póliza expedida por Seguros del Estado S.A., por lo que debía afectarse aquella y ordenar a la compañía aseguradora que pagara las sumas de dinero correspondientes a los límites asegurados. De lo anterior, ciertamente, se desprende que el propósito de la sociedad accionante es proponer nuevamente los cuestionamientos relacionados con la alteración del riesgo asegurado y, como consecuencia de ello, la terminación del contrato de seguro propuestos en el medio de control de controversias contractuales y que, de esta forma, se realice un nuevo estudio favorable a sus intereses; de hecho, se evidencia que aquella ni siquiera intentó discutir los argumentos del Tribunal accionado, para desestimar la interpretación efectuada respecto a los artículos 1055 y 1066 del Código de Comercio, previamente enlistados.
En esa medida, se advierte que la acción de tutela no es una instancia adicional a la adelantada en sede judicial ni a través de ella puede intentarse reabrir el objeto de discusión del proceso contencioso, como lo procura la solicitante de la protección iusfundamental. En tercer lugar, y en atención a lo expuesto en precedencia, se denota que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad judicial accionada, la cual, a partir del análisis de los supuestos fácticos, normativos y jurisprudenciales aplicables al caso, determinó que el incumplimiento de Contrato 299 de 2009 por parte del contratista estaba amparado por la póliza de seguros emitida por Seguros del Estado S.A. y, de esta forma, la compañía debía pagar al Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica, Proimágenes Colombia, las sumas de dinero correspondientes a los anticipos desembolsados y la indexación de esos valores, sin que pudiera entenderse que existió una terminación de ese contrato por la modificación o alteración del riesgo asegurado.
En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por Seguros del Estado S.A. en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ante el incumplimiento del presupuesto de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por Seguros del Estado S.A. en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR [pic] ----------------------- [1] Mediante Oficio OFICIO LMA 3826 del 22 de noviembre de 2021 la Secretaría General de la corporación notificó a la señora Diana Judith Isaacs Ramírez, quien obró como curadora Ad litem del señor Rafael Bolívar Ac獯慴䄠楲獡湥攠敭楤敤挠湯牴汯搠潣瑮潲敶獲慩潣瑮慲瑣慵敬潣慲楤慣楣滳㈠ⴷ osta Arias, en el medio de control de controversias contractuales con radicación 2017-00261. [2] Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [4]Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [5]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [6] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T- 160 de 2010 y SU-041 de 2018.