Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: SANDRA MAGALY MUÑOZ RODRIGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

CONTRATO REALIDAD. DECISIÓN RAZONABLE. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderada, por la señora Sandra Magaly Muñoz Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Sandra Magaly Muñoz Rodríguez ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que este despacho ordene REVOCAR la decisión mediante sentencia 2016- 00609 (9981) resuelta el 29 de septiembre de 2021 y debidamente notificada mediante correo electrónico el día 05 de octubre del 2021, resuelta por la M.P. BEATRIZ ISABEL MELODELGADO(sic) PABÓN del TRIBUNAL DE NARIÑO, en el sentido de Garantizar a mi representada los siguientes derechos al Debido Proceso, al derecho a la igualdad, al mínimo vital y móvil, al principio constitucional de legalidad, así como también al derecho para acceder a la administración de justicia y a presentar peticiones” 2.

Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Sandra Magaly Muñoz Rodríguez laboró para la E.S.E. Hospital José María Hernández con sede en Mocoa, entre el 1º de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2013, en el cargo de auxiliar de enfermería. Afirmó que, una vez terminada la relación legal y reglamentaria, esperó el pago de los honorarios, sin embargo, manifestó que la entidad no le pagó, razón por la que, de manera escrita, solicitó el pago inmediato.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2 Dicha petición fue negada mediante oficio núm. OEG-1499 del 5 de diciembre de 2016, en el cual se indicó que no se podía efectuar el pago requerido dado que no se habían cumplido los requisitos para ello.

Ante la negativa, la señora Muñoz Rodríguez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de que se declarara nulo el acto administrativo referido y, en consecuencia, le fueran pagados los honorarios y se reconociera la figura de contrato realidad, toda vez que, a su juicio, desarrolló actividades propias de empleados permanentes, tenía una prestación personal del servicio, cumplía horario y estaba subordinada.

Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa que, por sentencia del 6 de febrero de 2020, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, la existencia de una relación laboral entre la demandante y la E.S.E., y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que hubiera lugar por el periodo en el que prestó los servicios.

La parte demandada en ese asunto apeló la referida sentencia y el Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 29 de septiembre de 2021, la revocó, al considerar que no se agotó en debida forma la vía administrativa dado que el acto demandado únicamente hizo referencia al pago de los salarios adeudados, lo cual ante la jurisdicción debió ser estudiado en un proceso ejecutivo o de controversias contractuales; señaló que, si lo pretendido era el reconocimiento de una relación laboral debió haberlo requerido así ante la administración, porque en el acto demandado ni siquiera se hizo mención a esto, razón por la que finalmente se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. 3.

Argumentos de la tutela A juicio de la demandante, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto orgánico pues, a su juicio, al proferir un fallo inhibitorio faltó a la competencia que le fue asignada dado que al no resolver el medio de control iniciado actuó de manera subjetiva y omitiendo lo contemplado en la Ley. Señaló que se incurrió en defecto procedimental porque a su juicio el tribunal demandado actuó al margen del procedimiento establecido en el proceso dado que al momento de resolver señaló que no era coherente lo solicitado en vía administrativa con lo pretendido en la demanda y dicho punto no había sido expuesto en el recurso de apelación. Adujo que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto fáctico porque se dio mayor relevancia a lo expuesto por el hospital como entidad demandada y no a los contratos, cuentas de cobro, cuadros de turnos, órdenes de facturación, hospitalización y laboratorio aportados al proceso en los que se evidenciaba la relación laboral, así como los testimonios de las otras personas que también laboraron en la misma entidad y han acudido a la jurisdicción por los mismos hechos.

Manifestó que se incurrió en defecto sustantivo pues el tribunal no tuvo en cuenta las normas existentes y constitucionales aplicables al caso presentando una contradicción entre los fundamentos y la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 3 Finalmente, señaló que se incurrió en violación directa de la constitución, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial al señalar que la decisión no guardó congruencia con lo pretendido para el efecto citó como desconocida la sentencia T-583 de 2012. 4.

Trámite previo Mediante auto del 17 de enero de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, al Juzgado Primero Administrativo de Mocoa y a la E.S.E. Hospital José María Hernández, como terceros interesados en el resultado del proceso a quienes se le remitió copia de la demanda. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Nariño guardó silencio. 6.

Intervenciones La E.S.E. Hospital José María Hernández solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva al considerar que los repartos de la actora van dirigidos contra una providencia judicial y no contra la entidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 4 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.

Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico De acuerdo con los planteamientos del escrito de tutela, la Sala precisa que los defectos alegados por la parte actora van dirigidos a cuestionar, concretamente, la decisión del tribunal de declararse inhibido para conocer el asunto de fondo.

Por tal razón, por cuestión metodológica, la Sala analizará de manera conjunta los defectos alegados por la actora y así determinar si fueron vulnerados los derechos fundamentales invocados o, si por el contrario, se trató de una decisión razonable. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Sandra Magaly Muñoz Rodríguez pretende que se deje sin efecto la providencia del 29 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. A juicio de la parte actora, el tribunal vulneró los derechos fundamentales invocados con la providencia del 29 de septiembre de 2021, proferida en el trámite de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2016 – 00609, al revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, declararse inhibido para conocer del asunto pues, afirma, con ello faltó a su competencia y “se desvío del fin en sí mismo de lo pretendido en la demanda y lo expuesto en el recurso de apelación, incurriendo en un error y apartándose del imperio de la ley”.

Para realizar el respectivo estudio, la Sala considera necesario trascribir los apartes pertinentes respecto del análisis que efectuó la autoridad judicial demanda para declararse inhibida. Así: “Previo a analizar los motivos de fondo de la apelación propuesta, para la Sala, es preciso verificar si concurren todos los presupuestos legales que permiten que se ejerza el medio de control judicial, en contra del acto administrativo demandado.

En este caso, la parte demandante pretende que, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo acusado, se condene a la entidad al reconocimiento y pago de i) los valores que se le adeudan por la ejecución de los contratos de prestación de servicios, 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 5 específicamente de los que corresponden a los meses de octubre y noviembre de 2013, ii) se declare que existió una relación laboral como consecuencia de la aplicación jurisprudencial respecto del contrato realidad y, iii) el pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos derivados de esa relación laboral, debidamente actualizados y con los intereses correspondientes.

Sin embargo, con el análisis del contenido del acto administrativo contenido en el oficio No. OEG-1499 del 5 de diciembre de 2016, es posible constatar que el documento se refiere, únicamente, a la imposibilidad de la entidad para cancelar los honorarios pactados como contraprestación de un contrato de prestación de servicios respecto de los meses de octubre y noviembre de 2013, toda vez que no se aportaron los soportes, y requisitos pertinentes para tal fin, en especial, las certificaciones sobre el cumplimiento de las actividades relacionadas con esos meses.

Es más, en el contenido del oficio se hace referencia a los casos de los señores Lucely Jiménez Galvis, Isabel Rodríguez Caicedo y Paola Manjarrez, en similares consideraciones a aquellas que se indican sobre la demandante. Significa lo anterior, que, aunque la parte demandante pretende que judicialmente se declare que en su caso se configura el denominado contrato realidad, lo cierto es que esa circunstancia no fue objeto de análisis y pronunciamiento por la administración a través del acto acusado.

Además, el contenido de las pruebas que reposan en el expediente no permite verificar que existió actuación alguna de la entidad, encaminada a resolver sobre la concreción de los elementos que configuran una relación laboral, que pudieran permitir que se analice si esas consideraciones se ciñen a los postulados jurisprudenciales relacionados con el contrato realidad, o no. (…) En relación con el caso objeto de esta decisión, considera la Sala que, si bien al expediente no se trajo prueba que dé cuenta de la petición que dio origen al acto cuya ilegalidad se pretende, lo cierto es que, la lectura del documento que emitió la administración permite advertir que es indiscutible que la decisión en esa sede tiene que ver con el pago de unos honorarios que se dejaron de cancelar por los servicios que pudo prestar la demandante entre octubre y noviembre de 2013.

Lo anterior se infiere del contenido del acto, que se limitó a analizar sobre la improcedencia del pago de los mencionados honorarios, por la ausencia de los requisitos que permitirían que se proceda a su cancelación. Es decir, para la Sala resulta evidente que el contenido del acto demandado para nada sustenta la posibilidad de resolver sobre la existencia de una relación laboral en el caso de la demanda, pues, se reitera, el oficio solo se refiere a la imposibilidad de pagar los honorarios que se cobran.

Esta circunstancia conlleva a que sea imposible que el juzgador se manifieste sobre la existencia de una relación laboral, pues el acto demandado, se reitera, no atañe a esta eventual situación jurídica, o derecho subjetivo que, a través de esta acción judicial pretende reclamar la parte demandante.” (subrayado fuera de texto). De lo anterior, se observa que el tribunal demandado, previo a analizar los argumentos del escrito de apelación, se refirió extensamente a lo solicitado por la demandante en la vía administrativa y en el trámite judicial, para poner en evidencia que lo solicitado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no correspondía con lo pedido ante la administración. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 6 Dicho análisis resulta razonable toda vez que no podía el tribunal proferir pronunciamiento alguno sobre una solicitud que no fue puesta de presente ante la administración. No puede olvidarse que lo pretendido en vía judicial debe corresponder a lo solicitad en vía administrativa Al respecto, la Corte Constitucional 4 ha precisado que, en principio, las decisiones inhibitorias no tienen cabida en el ordenamiento jurídico a no ser que el juez, por causas extremas, no tenga otra posibilidad, como ocurrió en el presente asunto.

Veamos: “La Corte abordó la cuestión sobre el contenido y alcance de las sentencias inhibitorias, las cuales definió como “aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, ‘resolviendo’ apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial.

La indefinición subsiste”. Señaló la Corte que el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, consagrados en la Constitución, son postulados que orientan la actividad judicial y, por tanto, imponen a los jueces la obligación primordial de adoptar, en principio, decisiones de fondo en los asuntos sometidos a su competencia[20].

Asimismo, respecto del derecho fundamental al debido proceso, consideró que uno de sus elementos esenciales consiste en garantizar al ciudadano que, una vez sometido el asunto al examen de los jueces, se obtenga una definición acerca de él, “de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial”[21].

En tal sentido, concluyó que “[l]a inhibición no justificada o ajena a los deberes constitucionales y legales del juez configura en realidad la negación de justicia y la prolongación de los conflictos que precisamente ella está llamada a resolver”[22]. (Negrillas propias). De lo anterior se desprende que, en principio, las decisiones inhibitorias no tienen cabida dentro del ordenamiento jurídico colombiano, pues impiden la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto no resuelven de fondo la controversia por la cual el ciudadano acudió a la jurisdicción, prolongando con ello la incertidumbre sobre el derecho subjetivo alegado.

No obstante, la Corte manifestó que dicha afirmación no podía ser absoluta, considerando así la posibilidad de que existan fallos inhibitorios en “casos extremos”, cuando quiera que se establezca con plena seguridad que el juez no tiene otra alternativa. Según lo indicado por esta Corporación, lo anterior debe corresponder “a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial”, pues de lo contrario, como ya se expresó, constituiría una forma de obstruir a las personas el acceso a la administración justicia y, en consecuencia, la incursión por parte del juez en uno de los defectos señalado por la jurisprudencia para que proceda la acción de tutela.

En tal sentido, los argumentos expuestos por el tribunal desde ningún punto de vista se encuentran arbitrarios o carentes de motivación, toda vez que atienden el material probatorio allegado al expediente, el cual permitió advertir que lo solicitado en vía 4 Corte Constitucional, sentencia T-713-13. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00146-00 Demandante: Sandra Magaly Muñoz Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 7 administrativa y lo resuelto mediante el acto administrativo demandado, no guardaba relación con lo pretendido en vía judicial y, por ende, no había lugar a declarar la nulidad del acto con la finalidad de que se declarara una relación laboral, pues en el acto demandado la administración, únicamente, se refirió al pago de unos honorarios.

En este punto, se destaca que la inconformidad que la parte actora expuso no fue relacionada en sí mismo con la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa, sino que se limitó a manifestar la inconformidad con la conclusión de la autoridad judicial demandada, según la cual, debió mantener la decisión de primera instancia en la que se accedió a las pretensiones de la demanda y en esa medida reconocer que se estaba en presencia de un contrato realidad.

Sin embargo, de lo aportado al proceso no fue posible concluir lo pretendido. Se encuentra pues resuelto el problema jurídico planteado en el caso objeto de estudio, el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en los defectos invocados por la actora y en esa medida la Sala negará la acción de tutela presentada por la señora Magaly Muñoz Rodríguez.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Sandra Magaly Muñoz Rodríguez. 2. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 3.

Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO