CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C, diecisiete (17) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-41-000-2021-00692-01 (69385) Actor: Aaron Edgar López Pushaina y otros Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 20111, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 1252 y 2433 ibídem -modificados por los artículos 20 y 62 de la Ley 2080 de 2021-, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 18 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la providencia antes indicada, mediante la cual el tribunal a quo rechazó por improcedente la demanda. 2. Como sustento de la decisión, el Tribunal indicó que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo tiene un fin netamente indemnizatorio y no es posible reclamar por esa vía asuntos de índole laboral. 3.

En la impugnación se alegó que las cuestiones fácticas sobre las que se sustentó la sentencia de unificación citada por el tribunal en primera instancia son distintas a las del caso concreto y en ese sentido no debió ser aplicada. 4. Aseguró que el Consejo de Estado no estableció la improcedencia de las acciones de grupo para tramitar pretensiones en las que se solicite indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de cualquier derecho laboral; solo mencionó lo alusivo a reajustes salariales.

II. CONSIDERACIONES 5. El motivo de disenso apunta a determinar si el medio de control de perjuicios causados a un grupo, es pertinente para definir una reclamación asociada a derechos y prestaciones de carácter laboral. 1 En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos susceptibles de este medio de impugnación. 2 “Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas”. 3 “Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: “1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo (…)”. Radicación: 25000-23-41-000-2021-00692-01 (69385) Actor: Aaron Edgar López Pushaina y otros. Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros.

Proceso: Reparación de daños causados a un grupo. 2 La acción de grupo y su carácter indemnizatorio 6. El inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política dicta que la Ley “regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. 7.

Producto de lo anterior, fue expedida la Ley 472 de 1998, norma que en su artículo 46 definió como acciones de grupo “aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”, indicando que las mismas se ejercerán “exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios”. 8.

De manera concordante con lo anterior, el artículo 145 de la Ley 1437 de 20114 (CPACA) reiteró la procedibilidad de las acciones de grupo, bajo la denominación de “Reparación de los Perjuicios Causados a un Grupo”, solo para el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, e incluyendo, para el caso en que el daño derive de un acto administrativo, la posibilidad de solicitar la nulidad del mismo para determinar la consecuente responsabilidad de la administración. 9.

De esta forma, el inciso segundo del artículo 145 del CPACA fijó la posibilidad de que la acción de grupo sea ejercida solicitando la nulidad de actos administrativos, determinación que no puede entenderse en el sentido que ésta sea procedente para conocer cualquier proceso propio de la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, pues dicha norma, en primera medida, ratifica lo dispuesto en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 respecto de la procedencia de la acción exclusivamente frente a pretensiones de naturaleza indemnizatoria y, por otra parte, atendiendo a tal naturaleza, clarifica que la nulidad del acto podrá ser solicitada, siempre que tal declaración sea “necesaria para declarar la responsabilidad”. 10.

Así, indistintamente del origen del daño deprecado, la acción de grupo se vincula de manera inescindible a un daño y la consecuente reparación; por tanto, bajo el esquema de responsabilidad y de indemnización de perjuicios propio de su naturaleza, solo puede atender y acceder a pretensiones de connotación indemnizatoria, carácter que deviene del contenido mismo del inciso segundo del artículo 88 de la Constitución citado, según el cual, la ley “regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas”, de aquí que su ámbito de aplicación está limitado a aquellos asuntos que suponen la existencia y demostración de una lesión y un perjuicio, cuya reparación se reclama ante el juez de manera colectiva, pero que es percibida de manera individual por sus integrantes5. 4 Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999.

En esta sentencia declararon exequibles los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998. “En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez.

En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del Radicación: 25000-23-41-000-2021-00692-01 (69385) Actor: Aaron Edgar López Pushaina y otros. Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros. Proceso: Reparación de daños causados a un grupo. 3 11.

La naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, a su vez ha permitido identificar los derechos que pueden ser objeto de la misma. Con tal derrotero, la Corte Constitucional ha refrendado el entendimiento constitucional acerca de que la finalidad de la acción de grupo es la reparación del daño subjetivo, individualmente considerado, causado por una autoridad o por particulares que cumplen funciones públicas, cuyo origen se asocia a una causa común, de tal forma que la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo “configura una de sus características esenciales”6.

Coincidente con este entendimiento, el Consejo de Estado7 ha conceptuado que la acción de grupo i) es un mecanismo con un amplio espectro de protección, y, por tanto, el perjuicio puede tener origen en la violación de cualquier derecho, sea colectivo o individual, legal o constitucional, ii) la reparación del perjuicio debe ser entendida en sentido amplio; y, iii) su finalidad y naturaleza son elementos interdependientes e inescindibles al estar condensados en su carácter puramente indemnizatorio, de manera que, la pretensión de la acción de grupo debe estar dirigida a obtener exclusivamente el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios. 12.

Las bases jurisprudenciales antes señaladas fueron reiteradas mediante sentencia de unificación de esta Corporación, en la que se concluyó, que: “las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la transgresión de todo tipo de derecho, sin embargo, como las pretensiones propias de esta vía procesal son exclusivamente indemnizatorias, no se puede acudir a ella para obtener un reconocimiento distinto a la reparación de un daño.”8 La acción de grupo y el reconocimiento y cobro de derechos laborales 13.

Como se dijo atrás, la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo conduce a estudiar y determinar los derechos sobre los que gravita; así, en relación con derechos de carácter laboral, la jurisprudencia ha considerado que tal medio de control es improcedente para reclamar el pago de acreencias laborales en tanto estas son de carácter retributivo del servicio prestado, y por ende, no corresponden a una pretensión de carácter indemnizatorio9, tal como se predica del salario y las prestaciones sociales. grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva” 6 Corte Constitucional.

Sentencia C-1062 de 2000. “Las acciones de grupo están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está produciendo, respecto de un número plural de personas. El propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los particulares.

Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter económico que las sustenta.” 7 V.gr. Sección Tercera, Auto, radicado No. 25000-23-25-000-2001-0021-01(AG-024) AG, abr. 25/2002; Auto, radicado No. 76001-23-31-000-2002-05428-01 (AG) AG5428, mar. 13/2003;

Auto, radicado No. 15001-23-31-000- 2003-01618-01(AG), nov. 20/2003; Sentencia., radicado No. 25000-23-26-000-1999-00002-04 (AG), nov. 1/2012. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 13 de julio de 2021. C.P. William Hernández. Radicación No. 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU) 9 En Auto del 22 de septiembre de 2000 (AG-009), la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó un auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la acción de grupo explicando que “…Lo pretendido no es exactamente la indemnización compensatoria de un daño o perjuicio que sirven para estructurar la procedencia de la acción de grupo, sino la satisfacción de una obligación cierta consagrada en una convención colectiva, prestación que debe perseguirse por los cauces normales estatuidos por el ordenamiento laboral (…) Radicación: 25000-23-41-000-2021-00692-01 (69385) Actor: Aaron Edgar López Pushaina y otros.

Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros. Proceso: Reparación de daños causados a un grupo. 4 14. Concordante con tal análisis, en sentencia del 13 de julio de 202110 la Sala Plena del Consejo de Estado fijó el alcance respecto a la procedencia de la acción de grupo en materia de derechos de carácter laboral, concluyendo que la misma no procede con el fin de reclamar la indexación y pago de intereses moratorios por el impago o mora en el reconocimiento y pago de reajustes salariales, con fundamento en que: i) El sistema jurídico laboral tiene vocación de plenitud, y, por tanto, todas las contingencias que tengan como causa el vínculo laboral, al igual que los efectos asociados a aquel, deben solucionarse en aplicación de los principios y las reglas propias de su sistema. ii) La indexación y el pago de intereses moratorios con ocasión de la relación laboral, se enmarcan en un escenario que resulta extraño al ámbito de la responsabilidad patrimonial estatal, propia de la acción de grupo. iii) La naturaleza laboral de un determinado pago no se puede definir exclusivamente a través de su carácter salarial, esto es, bajo el solo análisis de si es retributivo del servicio o no, sino que tendrá tal connotación cualquier pago que pueda atribuirse de manera directa a la existencia de la relación jurídico-laboral. 15.

Por tanto, con fundamento en la anotada naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, bajo este medio de control no es procedente acceder a pretensiones relacionadas con sumas o emolumentos derivados de la relación laboral, tal como se predica de los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones, dotaciones o reajustes salariales, así como de las indexaciones, sanciones, intereses y compensaciones que tenga derecho el trabajador, toda vez que no es posible aislar el análisis de tales conceptos de la relación laboral que determina su existencia y procedencia, aspecto que debe ser definido bajo los principios, reglas y especialidad de las normas laborales, y no bajo un proceso de responsabilidad patrimonial del Estado.

Caso concreto 16. Para la Sala es claro que lo pretendido por el grupo demandante corresponde a una solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales que, tal como lo ha señalado esta Corporación, carece de connotación indemnizatoria, pues en realidad se asocia a una petición soportada en la naturaleza retributiva que en criterio de los actores tiene la bonificación de difícil acceso, lo que pone de manifiesto la improcedencia de su pedimento, al no tener un carácter indemnizatorio. 17.

Así las cosas, el petitum se enmarca en los asuntos que deben ser conocidos por el juez laboral administrativo11 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -teniendo en cuenta que la unificación se previó con una prestación social no equivale jurídicamente a una indemnización, sino a una retribución derivada de una relación laboral…” 10 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 13 de julio de 2021. C.P. William Hernández. Radicación No. 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 13 de julio de 2021. Radicado 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU).

C.P. William Hernández. Radicación: 25000-23-41-000-2021-00692-01 (69385) Actor: Aaron Edgar López Pushaina y otros. Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros. Proceso: Reparación de daños causados a un grupo. 5 efectos retroactivos-, pues allí se indicó que emolumentos laborales no podían ser pedidos en las “acciones de grupo”, lo que con mayor razón permite ratificar que lo ventilado por la parte en este asunto debió ser encausado de distinta forma. 18.

Se advierte que ninguno de los miembros del grupo realizó la reclamación administrativa, exigida en el artículo 612 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, para solicitar ante el Estado el reconocimiento del derecho que ahora solicitan en este asunto, por lo que no hay acto administrativo que pudiera ser controlado por el juez en virtud de la nulidad y restablecimiento del derecho, lo que impide, siquiera, que de resultar procedente bajo las normas que asignan competencia a esta sección del Consejo de Estadio, se proponga la adecuación del medio de control y que esta Corporación analice el asunto de esa manera, lo que deriva en que no sea susceptible de control judicial, ante la ausencia de un acto administrativo particular para el conocimiento del juez13. 19.

En consecuencia, el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es improcedente para el reconocimiento de acreencias laborales como la indexación de la bonificación de difícil acceso, pues ello no es afín a la naturaleza de esa vía procesal, por lo que se trata de aspectos que deben ser analizados por el juez laboral administrativo a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 20.

En virtud de los argumentos precedentes, se confirmará la decisión de primera instancia, en la que se rechazó la demanda por improcedente, pues el petitum invocado en la misma no es pasible de ser conocido a través de ese medio de control y, ante tal panorama, la Sala ha procedido de esa misma forma en otros asuntos en vigencia del CPACA, considerando que en el sub lite era imposible adecuar el medio de control ante la ausencia del acto administrativo producto de la reclamación ante la Administración. Pronunciamiento sobre costas 21.

El artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte que se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas, y en la medida de su comprobación. 22. Como en este asunto no se causaron costas dado que no se había trabado la litis, no hay lugar a condenar en costas. 23.

En mérito de lo expuesto, la Sala 12 “Artículo 6. Reclamación administrativa. [Modificado por el artículo 4o. de la Ley 712 de 2001]. Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa.

Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta […]”. 13 “Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3.

Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. Radicación: 25000-23-41-000-2021-00692-01 (69385) Actor: Aaron Edgar López Pushaina y otros. Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros. Proceso: Reparación de daños causados a un grupo. 6 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 18 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Para efectos de notificaciones judiciales, ténganse en cuenta las siguientes direcciones de correo electrónico: -apoderado parte demandante Jesús Arnulfo Cobo García: jesusarnulfocobogarcia@gmail.com -parte demandada: Municipio de Maicao: notificacionesjudiciales@maicao- laguajira.gov.co Municipio de Riohacha: notificacionesjudiciales@riohacha-laguajira.gov.co Municipio de Uribía: notificacionjudicial@uribia-laguajira.gov.co Ministerio de Educación Nacional: notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co Ministerio Público notidel4cedo@procuraduria.gov.co.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARA VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF