CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2014-01522-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL —UGPP— Demandado: OFELIA ALBÁN OREJUELA Temas: Topes pensionales, literal b), artículo 20 de la Ley 797 de 2003 __________________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— contra la sentencia proferida en grado jurisdiccional de consulta, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2011, que confirmó la sentencia favorable a las pretensiones de la demanda emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 6 de junio de 2008, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Ofelia Albán Orejuela. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda La señora Ofelia Albán Orejuela, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 28804 del 16 de junio de 2006 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social —CAJANAL— por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación que le había sido reconocida a través de la Resolución 020864 del 20 de septiembre de 2000, reliquidada, a su vez, 2 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante las Resoluciones 04103 del 20 de marzo de 2002, 23310 del 3 de noviembre de 2005 y 28804 del 16 de junio de 2006.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordenara a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación desde el 1º de julio de 2004 y ajustar dicho valor, teniendo en consideración el salario más alto devengado en el último año de servicios, así como reconocer los demás emolumentos percibidos durante ese lapso. Igualmente, deprecó, que se le cancelaran las diferencias pensionales que se originaron entre la pensión inicialmente reconocida y a las que tenía derecho, causadas dentro del período comprendido entre el 1º de julio de 2004 hasta la fecha de presentación de la demanda, junto con los incrementos anuales. 1.1.1.

Los hechos y fundamentos de derecho de la demanda Como hechos y fundamentos de derecho relevantes se señalaron los siguientes: i) Mediante la Resolución 020864 del 20 de septiembre de 2000, le fue reconocida a la señora Ofelia Albán Orejuela la pensión de jubilación la cual se reliquidó mediante las Resoluciones 04103 del 20 de marzo de 2002, 23310 del 3 de noviembre de 2004 y 28804 del 16 de junio de 2006. ii) En las citadas decisiones se evidenció el desconocimiento del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, el cual era aplicable para definir el derecho pensional, por cuanto la señora Albán Orejuela laboró en la Rama Judicial y el Ministerio Público y, en consecuencia, el monto pensional debía ser liquidado tomando en cuenta el salario más alto percibido en el último año de servicios, el que incluye todos los factores salariales que se hubieren devengado. iii) Con respecto a la limitación o tope de las pensiones establecido por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, el Consejo de Estado en la sentencia del 23 de octubre de 1997, radicación 15693, consejero ponente: Javier Díaz Bueno, indicó que no es procedente tal limitación, toda vez que el régimen especial de 3 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensiones de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público no la prevé.1 1.2.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 6 de junio de 2008, declaró la nulidad de la Resolución 28804 del 16 de junio de 2006 proferida por Cajanal y la condenó a reconocer a la señora Ofelia Albán Orejuela, debidamente indexadas, las diferencias entre lo pagado y lo dejado de percibir por concepto pensional, incluyendo todos los factores salariales devengados por la accionante en el último año de servicios.

En sustento de la decisión se expresaron los siguientes aspectos: i) Como la actora laboró durante más de diez años en la Rama Judicial y el Ministerio Público goza de un régimen especial, que conlleva disfrutar de una pensión de jubilación igual al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios. ii) La asignación mensual más elevada para efectos de determinar la base de la pensión de jubilación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, incluye la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. iii) En ese orden de ideas, para efectos de la liquidación del monto pensional, debieron tenerse en cuenta los siguientes conceptos percibidos por la accionante en el último año de servicios: a) el salario básico, b) los gastos de representación, c) la prima especial de servicios, d) la bonificación por compensación, e) la prima de servicios, f) la bonificación por servicios y g) las primas de navidad y vacaciones.2 1.3.

La sentencia objeto de revisión 1 Folios 30 a 36 cuaderno acción de nulidad y restablecimiento del derecho 2 Folios 63 a 70 ibidem 4 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 18 de mayo de 2011, en grado jurisdiccional de consulta, confirmó el fallo de primera instancia con fundamento en las siguientes razones: i) La actora al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993, reunía las exigencias para gozar del régimen de transición y, por ende, disfrutaba de la normatividad pensional excepcional o especial prevista en el Decreto 546 de 1971, el cual prevé que además de los requisitos de edad y tiempo de servicios, el monto es el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado el servidor en el último año de servicios. ii) La asignación mensual más elevada para efectos de determinar la base de la pensión de jubilación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, incluye: a) la asignación mensual fijada por la ley para el empleo y b) todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. iii) La señora Albán Orejuela tiene derecho a jubilarse con 55 años de edad, 20 de servicios y con el monto de la pensión consagrado en el régimen anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, el previsto en el Decreto 546 de 1971, que lo establece en el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado el servidor en el último año de servicios. iv) La liquidación ordenada no queda sujeta al tope dispuesto en el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, dado que el régimen especial excluye las disposiciones generales y, en consecuencia, al no estar previsto este monto en el Decreto 546 de 1971 no resulta aplicable.3 1.4.

La causal de revisión invocada La parte actora estimó que la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2011, se subsume en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «cuando la cuantía del 3 Folios 120 a 129 ibidem. 5 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 1.5.

Pretensiones de la demanda de revisión La recurrente en este acápite solicitó: 1) Revocar y en consecuencia dejar sin efectos las (sic) sentencia judicial del 18 de mayo de 2011, proferida por el H. Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, en sede de grado jurisdiccional de consulta por medio del (sic) cual se confirmó el fallo del 6 de junio de 2008, emitido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 2007-00397 promovido por la señora ALBAN OREJUELA OFELIA, en contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL CAJANAL EICE hoy en liquidación, al configurarse la causal de revisión prevista en el literal b del inciso tercero del artículo 20 de la ley 797 de 2003 que a la letra reza: La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley.” 2) Declarar que la reliquidación pensional reconocida a la señora ALBAN OREJUELA OFELIA a la luz del Decreto 546 de 1971, mediante las providencias objeto de revisión, se encuentra sometida a los topes pensionales contemplados en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto Reglamentario 314 de 1994, al exceder la suma de 20 salarios mínimos mensuales al haber consolidado su status pensional el 30 de mayo de 1999. 3) Condénese a la señora ALBAN OREJUELA OFELIA a restituir; con ocasión del reconocimiento de una mesada pensional sin topes, el mayor valor recibido a título de pago de las condenas impuestas por medio de la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 2007-00397, confirmado en grado jurisdiccional de consulta, mediante providencia del 18 de mayo de 2011, emanada del H. Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A. 1.6.

Fundamentos del recurso extraordinario La causal del recurso extraordinario de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» se sustenta en los siguientes aspectos: 1.6.1.

La excepción del artículo 35 de la Ley 100 de 1993 no exime de la obligación de aplicar los límites contemplados en los artículos 18 y 20 de esa disposición 6 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para sustentar la afirmación anterior la parte recurrente invoca los siguientes argumentos: i) Para la fecha en que la señora Albán Orejuela consolidó el derecho pensional, esto es, el 30 de mayo de 1999, regía el límite de la mesada pensional previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. ii) Lo anterior habida cuenta que el parágrafo único del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, establece que las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, como es el caso de la señora Albán Orejuela, no estarán sujetas al límite de quince salarios mínimos legales mensuales, establecido en el artículo 2 de la Ley 71 de 1988. iii) La intención del legislador con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se tradujo en evitar que las pensiones fueran ilimitadas en su monto o quedaran desprovistas de topes y, en ese sentido, debe comprenderse el alcance del artículo 18 ibidem, norma que implicó la derogatoria tácita del artículo 2.° de la Ley 71 de 1988, lo cual conlleva interpretar, que el límite de la pensión de la señora Albán Orejuela, era de 20 salarios mínimos legales mensuales. iv) Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, acorde a lo previsto en el artículo 1.° del Decreto 691 de 1994, no están exceptuados de la aplicación del Sistema General de Pensiones y, en consecuencia, no quedan eximidos del tope de las mesadas pensionales equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, antes de la modificación que se efectuó respecto a esta norma por mandato del artículo 5.° de la Ley 797 de 2003. 1.6.2.

El límite pensional no hace parte de las condiciones que contempla el régimen de transición Se fundamenta el encabezado precedente en los siguientes aspectos: 7 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Conforme al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en aras de salvaguardar las expectativas legítimas, se exige para adquirir el derecho pensional el respeto de las condiciones de edad, tiempo y monto del régimen anterior, que para el caso, serían las contempladas en el Decreto 546 de 1971, esto es, la edad «55 años para los hombres, 50 para las mujeres», «20 años de servicios de los cuales 10 sean exclusivamente a la Rama Judicial» y «la aplicación del porcentaje del 75% sobre la asignación mensual más alta del último año de servicios». ii) Sin embargo, los límites o topes de las pensiones no hacen parte del régimen de transición en tanto no forman parte de la adquisición del derecho y, en ese orden de ideas, es necesario dar aplicación al mandato del legislador previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, cuyo origen se halla en el artículo 48 de la Carta Política, al prever que el derecho a la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la coordinación y control del Estado. iii) Sobre la limitación al monto pensional o tope de las pensiones la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: a) En la sentencia C-155 de 1997, indicó que con ello se protegen «los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior»; además, responden «al estudio en cada caso de variables de orden económico y social como son las curvas generacionales, el sistema económico productivo, el número de aportantes y el de beneficiarios, las reservas pensionales para efectos del pago de las obligaciones laborales, el comportamiento de los aportantes». b) En la sentencia C-1752 de 2000, se justificaron los topes pensionales porque desarrollan la relación entre el reconocimiento del trabajo y el monto de la pensión. c) En la sentencia C-1054 de 2004, se expuso que si «por disposición del legislador, adoptada por razones relacionadas con el equilibrio financiero del sistema general de seguridad social en pensiones, e inclusive con la misma vigencia del principio de solidaridad, existen topes máximos a la mesada pensional, correlativamente debe permitirse la fijación de topes de cotización obligatoria, 8 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante la limitación de la base de liquidación de la misma, a fin de permitir que tal cotización obligatoria mantenga una cierta proporcionalidad frente al monto de la pensión». d) Y finalmente, en la sentencia T-352 de 2012, se adujo la priorización del principio de sostenibilidad fiscal, al señalarse «en el artículo 01 del Acto Legislativo 01 de 2005,4 la inclusión de un parágrafo en el artículo 48 Superior, en el que se establece que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública». 1.6.3.

Los funcionarios de la Rama Judicial no se encuentran inmersos dentro del grupo de servidores a los que no se les aplican los límites pensionales Los argumentos que sustentan la afirmación anterior se resumen de la siguiente manera: i) Por vía legal se ha permitido la excepción en la aplicación de los topes pensionales respecto de un reducido número de servidores públicos, como son los congresistas, magistrados de altas cortes y presidente de la República.

Sin embargo, ello no se predica en el régimen de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial por cuanto el artículo 6.° del Decreto 546 de 1971 no la prevé. ii) A manera de ejemplo, el artículo 8.° de la citada norma, al contemplar la pensión de jubilación por retiro forzoso en razón de la edad, establece de forma expresa que el monto pensional es el equivalente al 75% de la mayor asignación devengada en el último año de servicio y sin límite de cuantía.5 1.7.

Oposición 4 Negrilla de la demanda de revisión 5 Folios 457 a 470 del expediente contentivo del recurso extraordinario de revisión 9 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de apoderado debidamente constituido, la señora Ofelia Albán Orejuela se opuso a la prosperidad del recurso con fundamento en las razones que seguidamente se exponen: i) El Decreto 546 de 1971, norma que regenta la situación pensional de la señora Albán Orejuela no contempló los denominados «topes pensionales», afirmación que se soporta en los criterios jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado, los cuales plasmaron como línea consolidada el principio de inescindibilidad de la ley que impide realizar mixturas normativas. ii) Con fundamento en lo anterior, a la señora Albán Orejuela en su condición de destinataria del régimen de transición, no le son aplicables las previsiones del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2.° del Decreto 314 de 1994, habida cuenta que adquirió su status de pensionada el día 1 de julio de 2004, quedando sometida al límite de la mesada pensional previsto en el parágrafo 1.° del Acto Legislativo 1 de 2005 en el monto equivalente a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. iii) La ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional,6 es precisa en señalar que se vulneran los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial en el que se encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, el que se compone de un monto y base de liquidación, elementos que conforman una unidad inescindible. iv) Los únicos topes pensionales a los que quedó sujeta la prestación de la señora Albán Orejuela son los contemplados en el parágrafo 1.° del Acto Legislativo 1 de 2005, mediante el cual se desarrolló el principio de sostenibilidad financiera toda vez que su derecho pensional fue reconocido con posterioridad al 31 de julio de 2010. 6 T-610 de 2009, T-019 de 2009, T-1001 de 2008, T-248 de 2008, T-180 de 2008, T-143 de 2008, T- 711 de 2007, T-529 de 2007, T- 251 de 2007, T-1087 de 2006, T-910 de 2006,T-621 de 2006, T- 158 de 2006, T- 147 de 2006, T-1160 de 2005, T-386 de 2005, C-177 de 2005, T-830 de 2004, C-754 de 2004, T-651 de 2004, T- 625 de 2004, T-169 de 2003, T-1000 de 2002, T-631 de 2002, T 235 de 2002, T-1122 de 2000 y T 472 de 2000. 10 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) Concluye que la causal invocada se encuentra infundada, toda vez que la — UGPP— se limitó a manifestar que la señora Albán Orejuela venía percibiendo asignaciones superiores a las permitidas por la ley sin identificar cuantía alguna y, sucede que los valores pensionales percibidos durante los años 2013 a 2019, no han excedido el tope máximo permitido de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.7 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda que ocupa la atención de la Sala se interpuso el 12 de abril de 2013, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, cuyo artículo 249, confiere a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión, «sin exclusión de la sección que profirió la decisión».8 Sin embargo, le corresponde a esta Sala Especial proferir el fallo correspondiente, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que implementó las Salas Especiales de Decisión para resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado.

Cabe resaltar que dicho Acuerdo se dictó con base en las facultades otorgadas por los artículos 237 numeral 6.° de la Constitución Política, 35 de la Ley 270 de 1996 y 107 del CPACA, que permite la creación de Salas Especiales de Decisión para resolver asuntos atribuidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Problema jurídico El planteamiento del problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 18 de mayo de 2011, está inmersa en la causal de revisión de que trata el literal b) del artículo 20 de la ley 797 7 Folios 526 a 537 del expediente contentivo del recurso extraordinario de revisión 8 Esta expresión fue declarada exequible en la sentencia C-450 de 2015. 11 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2003 «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: 2.3) aspectos generales del recurso extraordinario de revisión necesarios para definir el asunto de la referencia; 2.4) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; 2.5) la causal de revisión invocada; 2.6) análisis de la Sala.

Caso concreto y, 3) conclusión. 2.3. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión necesarios para definir el asunto de la referencia En reiterada jurisprudencia9 se ha dicho que este medio de impugnación, más que un recurso extraordinario es una acción de revisión que se interpone para invalidar, a través de una nueva decisión judicial, una sentencia anterior, ante la configuración inequívoca de alguna de las causales prescritas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.10 En consonancia con lo anterior, se exigen casi los mismos requisitos de una demanda ordinaria11, entre ellos la designación de las partes y los hechos que la fundamentan 9 Corte Constitucional: sentencia C-004 de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett y sentencia C-520-09, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa 10 Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4.Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5.Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 11 Artículo 252 CPACA 12 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junto con las pruebas que sirvan de sustento para demostrar con toda precisión la causal invocada.

Siendo así, la carga argumentativa de la demanda de revisión debe estar dirigida a demostrar con nuevas pruebas la causal invocada y no a controvertir las razones fácticas, jurídicas o probatorias que soportaron la decisión recurrida, en razón a que las instancias ordinarias del proceso, se entiende, se encuentran agotadas. Por supuesto, resulta inadmisible para ayudar a la causa petendi argumentar en la demanda de revisión otros hechos, presentar otras pruebas o proponer nuevas excepciones no alegadas en la demanda ordinaria primigenia.

A propósito de las pruebas legalmente aportadas al proceso objeto de revisión, razón ha tenido la jurisprudencia en señalar que, bajo este mecanismo extraordinario de revisión —que opera igualmente para las jurisdicciones laboral, civil y penal—, es inaceptable pretender una nueva apreciación de los medios probatorios.12 En ese mismo sentido, la Corte Constitucional13 ha señalado lo siguiente: […] la revisión no pretende corregir errores in iudicando ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.

La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de «una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada», y por ello «las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido» […]. A su turno, el Consejo de Estado, siguiendo la misma línea, ha advertido que en la revisión no es posible reabrir el debate probatorio ni controvertir las razones jurídicas de la sentencia que se depreca invalida. 12 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, expediente radicación núm: 11001-02-03-000- 2009-02177-00 13 C-509-09, magistrada ponente: María Victoria Calle 13 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, en providencia del 29 de mayo de 2014,14 se dijo: […] La doctrina judicial dictada por la Sala Plena de esta Corporación ha establecido que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, cuyo objeto es el rompimiento de la cosa juzgada, según la cual, una vez en firme la sentencia no es procedente una nueva discusión sobre el asunto resuelto, para, en caso de prosperar, reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir a la sentencia revocada.

De igual modo, ha señalado que este recurso no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse, únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del C.C.A., cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

El recurso extraordinario de revisión es un medio extraordinario de impugnación y constituye una excepción al principio de la firmeza de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada; con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, por considerar que no se encuentra ajustado a derecho, de acuerdo con las causales consagradas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

Debido a este carácter especialísimo y excepcional, el recurso sólo admite los eventos que el Código, en el artículo 188, contempla expresamente como causales y que, en esencia, refieren a vicios o errores de carácter procedimental. Igualmente, la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la sentencia C-450 de 2015,15 reiteró que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,16 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». 2.4.

La acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003 14 Sección Cuarta, consejera ponente: Carmen Teresa Ortíz de Rodríguez, expediente radicación 2019387-70001-23-31-000-2005-01422-01- 18915. 15 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 16 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;

(ii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iii) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 14 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La entidad demandante invocó como soporte de la acción de revisión, la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «[p]or la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», que es del siguiente tenor literal: Artículo 20..Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo17hayan decretado o decreten reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo18por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

(Resalta la Sala). En la exposición de motivos que dio origen a la ley antes citada,19 en especial, en lo referente a la consagración de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión allí previstas, se consideró que su propósito consistía en afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.

La siguiente fue la explicación que se adujo sobre ese particular: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las 17 La expresión en negrilla fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003. 18 Ibidem. 19 Que se puede consultar en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17. 15 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Se resalta). Es decir, que el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.20 2.5.

La causal de revisión invocada En la sentencia del 17 de septiembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección A,21 al examinar la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 sobre el particular, expuso lo siguiente: Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas 20 Sala Especial de Decisión No. 6, sentencia del 6 de abril de 2020, Referencia: Recurso Extraordinario de revisión, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación: 11001-03-15- 000-2020-05191-00, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, demandado: Gloria Inés Cedeño Gómez: «En segundo lugar, y a diferencia del marco conceptual ordinario de la revisión, esta causal constituye la excepción a la regla que prohíbe el análisis de errores “in judicando”, por cuanto permite al revisionista controvertir la interpretación de la ley aplicable al caso, cuando tal valoración da lugar al reconocimiento de una cuantía que excede la que bien debía inferirse del precepto.

Tesis que corresponde con el criterio de la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación de acuerdo con el cual “el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.” (Destacado por la Sala) Por lo tanto, la causal bajo análisis faculta al juez extraordinario para descender al análisis de los razonamientos bajo los cuales el juez ordinario concedió una pretensión pensional, para así determinar si la cuantía de la misma se ajustó a los parámetros legales que rigen la materia».

En esta decisión se cita la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 5 de julio de 2018, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001 03 25 000 2013 00124-00 (0279-2013), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP. 21 Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001032500020160029700 (1715-2016). demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), demandado: Carmen Cecilia Sarmiento de Barroso. 16 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimados para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.22 La Sala observa en lo que respecta a la legitimación en la causa para incoar el recurso extraordinario de revisión previsto en el precitado artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que el numeral 623 del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009,24 atribuyó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza; la razón anterior, permite concluir que la demandante está legitimada por activa para promover el mentado recurso extraordinario de revisión. 22 Sobre el punto consignado en el numeral i): se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.; respecto del numeral ii) consultar la sentencia SU 427 de 2016 de la Corte Constitucional; en lo atinente al numeral iii), acudir a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) y respecto del numeral v) a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 23 «6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 24 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 17 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.

Análisis de la Sala. Caso concreto 2.6.1. Cuestión previa La demanda de revisión se instauró dentro de la oportunidad prevista en el inciso 425 del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues entre la ejecutoria de la sentencia26 y la fecha de radicación del recurso extraordinario,27 no transcurrieron más de 5 años. 2.6.2.

Análisis de procedencia de la causal de revisión Sea lo primero referir que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el debate jurídico giró en torno a la cuantía de la prestación social reconocida a la señora Ofelia Albán Orejuela mediante la Resolución 020864 del 20 de septiembre de 2000,28 reliquidada a través de las Resoluciones 04103 del 20 de marzo de 2002,29 23310 del 3 de noviembre de 200430 y 28804 del 16 de junio de 200631 y, para el efecto, se solicitó se tuviera en cuenta el salario más alto devengado en el último año de servicios conformado por el salario básico mensual, los gastos de representación, la prima especial de servicios, la bonificación por compensación, el valor proporcional de la prima de servicios, de la bonificación por servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones.

En el texto de la demanda promovida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre el particular se indicó lo siguiente: 25 «Artículo 251.- El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio». 26 15 de julio de 2011, folio 238, parte 3 del cuaderno del recurso extraordinario. 27 12 de abril de 2013, folio 470 vuelto del cuaderno del recurso extraordinario. 28 Del 20 de septiembre de 2001 expedida por el Subdirector General de Prestaciones Económicas.

(folios 43 a 47) expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 29 Del 20 de marzo de 2002, ibidem. 30 Del 3 de noviembre de 2004 ibidem 31 Del 16 de junio de 2006 ibidem 18 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al no reconocer el valor más alto de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, incluyendo el valor proporcional o las doceavas partes de la bonificación por servicios, de las primas de Navidad, servicios y vacacional, y demás emolumentos inherentes a la prestación del servicio, se está dando aplicación a la ley 33 de 1985, que no cobija a los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que hayan laborado por más de 10 años continuos o discontinuos en estas ramas del poder público, pues es bien sabido que la jubilación de estos servidores públicos es especial y por lo tanto entra entre las excepciones consagradas por la misma ley, que establece que las pensiones de jubilación especiales se seguirán rigiendo por las normas existentes al momento de entrar en vigencia. De acuerdo con las resoluciones que reconocen y reliquidan la pensión a mi mandante, laboró por más de 25 años en la Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Público, por lo tanto la cobija la excepción de la ley 33 de 1985 y para hacer la liquidación de la pensión de jubilación deben tenerse en cuenta todos los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, es decir, “de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado como retribución de sus servicios”.

Todo lo anterior indica que en el presente caso, mi mandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta no solo el salario básico más alto percibido en el último año de servicios, sino también teniendo en cuenta los valores más altos de los demás emolumentos que percibía mensualmente y el valor proporcional por mes de las primas de Navidad, de servicios, de vacaciones y de la bonificación por servicios.32 Significa lo anterior, que el debate jurídico se centró en la cuantía de la prestación ya reconocida, y tuvo por finalidad que se incluyera en el concepto «monto pensional» la asignación básica y todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución de sus servicios.

Sobre ese tópico, la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión expresó: Así las cosas, las pensiones de jubilación de los empleados con régimen legal excepcional o especial, como el caso de autos, se liquidarán exclusivamente con fundamento en las disposiciones del correspondiente estatuto, que en el caso objeto de estudio no podría ser otro que el Decreto 546 de 1971.

En otras palabras, en las materias que esa normatividad especial regula no son aplicables disposiciones diferentes, por mandato expreso del inciso 2 del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, antes transcrito. Esta prestación sometida al régimen especial, contrario a lo manifestado por la entidad accionada en los actos de liquidación, debe reconocerse y liquidarse conforme a esa misma normativa – Decreto 546 de 1971–, la cual determinó los requisitos para el derecho a la pensión de jubilación (edad y tiempo de servicio) y estableció su valor 32 Folios 30 a 37 del expediente contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 19 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio.

La “asignación mensual más elevada” para efecto (sic) de determinar la base de la pensión de jubilación al régimen salarial de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, incluye: a) la asignación mensual fijada por la ley para el empleo y b) todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución de sus servicios.33 De otra parte, como el fallo resultó favorable a las pretensiones de la señora Ofelia Albán Orejuela en la parte motiva de la sentencia recurrida por la vía del recurso extraordinario, se indicó: Finalmente, vale la pena indicar que la liquidación ordenada no queda sujeta al tope dispuesto en el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, como lo ha sostenido la Sala en oportunidades anteriores, al decir que al acudirse a un régimen especial, se excluyen en su totalidad las disposiciones generales, por ende, al no estar tal tope consagrado en la norma que regula el caso concreto (Decreto 546 de 1971) no resulta aplicable.34 2.6.3.

La evolución normativa y jurisprudencial en materia de topes pensionales para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público La limitación al monto de las pensiones tiene el siguiente marco normativo: i) La Ley 4ª de 1976 en el artículo 235 la cual dispuso que las pensiones a que se refiere el artículo anterior36 no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario.37 33 Folio a 120 a 129 ibidem 34 ibidem 35 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones. 36 Artículo 1o.

Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente, parcial […] 37 Artículo 35 de la Ley 100 de 1993 PENSIÓN MÍNIMA DE VEJEZ O JUBILACIÓN. El monto mensual de la pensión mínima de vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal mensual vigente.

PARÁGRAFO. Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1.992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, que por esta Ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionales en el artículo 279 de esta Ley. El aparte en negrilla fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-089 del 27 de febrero de 1997. 20 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) La Ley 71 de 1988 en el artículo 238 y el Decreto 1160 de 1989 en el artículo 3 39 impusieron un nuevo límite correspondiente a quince salarios mínimos legales mensuales vigentes. iii) La Ley 100 de 1993 en el artículo 18 inciso 5 y el parágrafo 3 en consonancia con el Decreto 314 del 4 de febrero de 1994, que lo previó en veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes. iv) La Ley 100 de 1993, artículo 35 parágrafo, el cual estableció que las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1.992 no estarán sujetas al límite establecido en la Ley 71 de 1988, artículo 2 que por esta Ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 de esta Ley. 40 v) La Ley 797 de 2003 en el artículo 5, inciso 541 que lo prevé en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y el Decreto 510 de 2003 que reglamentó el artículo 3.° de la Ley 797 de 2003.42 vi) El Acto Legislativo 1 de 2005.43 2.6.3.1.

El desarrollo normativo y jurisprudencial de las anteriores disposiciones 38 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones 39 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988. 40 Declarada inexequible la expresión «salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 de esta ley.

Sentencia C-089 de 1997». 41 El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales legales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.

El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencias C-078 del 8 de febrero de 2017, magistrado ponente: Jorge Iván Palacio Palacio y C-1054 del 26 de octubre de 2004, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. 42 La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud.

Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo […]. 43 Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) Parágrafo 1.°. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

(…) 21 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) La Corte Constitucional en la sentencia C-155 de 1997 declaró la exequibilidad de las expresiones acusadas,44 que establecen umbrales para el monto de las pensiones y, para el efecto, señaló que nada se opone, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o modifique hacia el futuro los requisitos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto pensional de la mesada de vejez o jubilación, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Carta le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le permite introducir las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como la evolución de los tiempos, juzgue indispensables para la efectividad y garantía del derecho.

Por ello, observó que la revisión de la normativa acusada permite a la Corte Constitucional sostener que los límites establecidos en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la Ley 4 de 1976, según el caso, no se revela como una medida caprichosa o irrazonable, ni contraría el derecho a la igualdad, como lo pretende hacer ver el demandante,45 toda vez que encuentra fundamento en las circunstancias económicas y sociales que el legislador de su tiempo tuvo en cuenta para nivelar y 44 Subrayadas: Ley 4ª de 1976 [p]or la cual se expiden normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.

Artículo 2o. Las pensiones a que se refiere el artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual legal más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario." Y de la Ley 71 de 1988 [p]or la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones Artículo 2o. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.

Parágrafo. El límite máximo de las pensiones, sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de esta ley". Referencia: Expedientes D-1431 y D-1432 (Acumulados), acción de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la ley 4a. de 1976 y artículo 2o. de la ley 71 de 1988, actor: Gabriel Valbuena Hernandez, magistrado ponente: Fabio Morón Díaz, sentencia del 19 de marzo de 1997. 45 En apartes de la decisión, se indicó: «[…] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).

La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior[…].». 22 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecer la igualdad de circunstancias y de tratamientos jurídicos entre los trabajadores del sector público y privado del país. ii) La Ley 100 de 1993 en el artículo 18, inciso 5 estableció que [c]uando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimo legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional» y en el parágrafo 3 que «[c]uando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor».

Con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 «[p]or el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones» el presidente de la República, previó que «[…] el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales». iii) La Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 199746 declaró la exequibilidad parcial de la Ley 100 de 1993, artículo 35 parágrafo, y señaló que el legislador no podía excluir del beneficio que por dicha norma se crea a los pensionados de los regímenes especiales,47 pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes, a pesar de hallarse en un régimen especial, están sujetos al límite que establece la ley 71 de 1988. 46 Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley.

(la parte subrayada fue la acusada y declarada inexequible 47 En la parte motiva de la decisión se afirmó lo siguiente: «Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluídos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones. Es síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar.

Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses. Así las cosas, para evitar interpretaciones que desconozcan los derechos de los pensionados de los regímenes especiales, a los que se refiere el aparte acusado, la Corte declarará su inexequibilidad».

Referencia: Expediente D-1403, demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo (parcial) del artículo 35 de la ley 100 de 1993 «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», demandante: Luis Carlos Sáchica Aponte, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 23 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, expuso que ha de entenderse que el límite que establece la Ley 100 de 1993, será el máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte 20 salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste. iv) La Corte Constitucional en la sentencia C-078 de 201748, indicó que la limitación en el monto prevista en la Ley 797 de 2003, artículo 5, inciso 549 contribuye al principio de solidaridad pensional, no resulta irrazonable ni afecta el principio de igualdad y resulta a tono con otros pronunciamientos de esa corporación plasmados en las sentencias C- 155 de 1997,50 T- 1016 de 200051y T- 1752 de 2000.52 48 El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencias C-078 del 8 de febrero de 2017, magistrado ponente: Jorge Iván Palacio Palacio y C-1054 del 26 de octubre de 2004, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. 49 El Decreto 510 de 2003 reglamentó el artículo 3 de la Ley 797 de 2003.

(ver pie de página 42). 50 En la referida sentencia se indicó: «(…) El Congreso entonces puede, como en efecto lo hizo, en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la ley 4 de 1976, reformar las leyes existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios a nivel político, social y económico, y en el caso particular, fijar y establecer topes máximos y mínimos en el valor de las mesadas pensionales de vejez y jubilación, los cuales, se repite, fueron modificados en virtud de la entrada en vigencia de los artículos 18 y 35, parágrafo único de la Ley 100 de 1993(…)» 51 «En la citada sentencia se explicó: (…) Las normas anteriores a la ley 100, en lo referente a las pensiones, tuvieron en cuenta el salario o sueldo que devengaba el aspirante a jubilado y no el que devengara otra persona que ocupara cargo diferente.

La ley 100 también tiene en cuenta el salario mensual del trabajador o extrabajador (artículo 18). El legislador podía y puede señalar el porcentaje sobre dicho salario o topes, pero nunca excluir el salario del trabajador como elemento calificador del monto pensional. Uno de los topes es el del límite de 20 salarios mínimos. Y hay trato discriminatorio si quien teniendo derecho a la pensión con un tope de 20 salarios mínimos no se le reconoce ello mientras a todos los demás pensionados que recibieron salarios superiores a ese tope sí se les reconoce la pensión hasta tal límite.(…)» 52 En la mencionada sentencia se adujo: «(…) Aun así, a pesar de que existe una correlación innegable entre el reconocimiento del trabajo realizado y el monto de la pensión de jubilación, consideraciones de interés general, en concordancia con el deber de solidaridad, hacen que sea necesario matizar esta equivalencia. Por un lado, debido a cuestiones de tipo financiero que le dan estabilidad al sistema, y que están encaminadas a realizar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia y, en particular, a asegurar la continuidad en la prestación del servicio.

Por otro lado, este principio de equivalencia entre trabajo y pensión se ve restringido por razones de justicia distributiva que propenden por darle universalidad y mejorar la prestación del servicio o, lo que es igual, por desarrollar progresivamente los alcances del derecho a la seguridad social. De este modo se puede concluir que las medidas dirigidas a garantizar estos principios deben ser razonables, resultado de la ponderación entre los bienes constitucionales protegidos –reconocimiento del trabajo por una parte, y eficiencia y solidaridad por la otra-.(…)» 24 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y en la sentencia C-1054 de 200453 se expuso que la medida consistente en fijar topes salariales contribuye el principio de solidaridad y de igualdad y beneficia la generación de empleo y la protección del trabajo calificado.

De esta manera resulta adecuada y útil para lograr concretar los fines señalados. v) El Acto Legislativo 1 de 2005.54 En la sentencia de la Corte Constitucional SU- 210 de 2017,55 se recuerda que en la sentencia C-258 de 2003, emitida por esa corporación se tuvo en cuenta como motivación para la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, que a pesar de las finalidades y principios reconocidos en el artículo 48 Superior, los cuales fueron reiterados y desarrollados por la Ley 100 de 1993, para el año 2005, el sistema de pensiones solamente cobijaba al 57% de la población colombiana económicamente activa, de los cuales únicamente el 42% eran cotizantes activos.

En síntesis, se arguyó que dicha reforma constitucional buscó como principal objetivo homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema pensional. Es pertinente referir que en sentencia de unificación emitida por la Sección Segunda de esta corporación,56 se indicó que el sistema de seguridad social integral en su componente pensional consagra un régimen de transición, con el fin de mantener el equilibrio entre las modificaciones a las que se vea sometido y el amparo de los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de quienes para la fecha en la cual inició la vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1.º de abril de 1994 en el ámbito nacional o el 30 de junio de 1995 en el orden territorial, tenían cumplidos 35 o más años de edad en el caso de las mujeres, 40 o más años de edad en el de los 53 Citada en el pie de página 48. 54 Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) Parágrafo 1.°.

A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. (…) 55 Proferida el 4 de abril de 2017, referencia: expediente T- 5.442.725, acción de tutela instaurada por la Fundación Universidad Externado de Colombia contra la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, magistrado ponente: José Antonio Cepeda Amarís. 56 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 11 de junio de 2020, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 15001233300020160063001 (4083- 2017), demandante: Cándida Rosa Araque de Navas, demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, tema: sentencia de unificación jurisprudencial.

Régimen especial de pensión de jubilación de la Rama Judicial y del Ministerio Público/Beneficiarios de la transición normativa de la Ley 100 de 1993/Ingreso Base de Liquidación. 25 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hombres, o 15 o más años de servicios cotizados.

Es la edad o el tiempo de servicios, no ambos. Por tanto, si la mujer tenía cumplidos 35 años de edad, el hombre 40 años de edad, o la mujer y el hombre habían laborado durante 15 años, para el 1.º de abril de 1994 o para el 30 de junio de 1995, cuando entró a regir la Ley 100 de 1993 a nivel nacional o territorial respectivamente, adquieren el derecho a obtener el reconocimiento de la pensión al amparo del régimen anterior bajo el cual trabajaron o cotizaron, que para el caso de los que fueron funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público corresponde al consagrado en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971.

Este Decreto a su vez exige, para tener derecho al reconocimiento de la pensión a su amparo, el cumplimiento de 50 años edad si se trata de mujer, o 55 años para el caso del hombre y el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto,57 de los cuales, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Judicial o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

Así, cuando se es beneficiario del régimen de transición por edad o por tiempo de servicios reunidos para la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, que permite la aplicación del régimen anterior, y, a su vez, se adquirió el estatus pensional con el cumplimiento de los requisitos de la edad y el tiempo de servicios de ese régimen anterior, contemplado por el Decreto 546 de 1971 en el artículo 6.º, ello implica que la pensión se debe reconocer al funcionario o empleado de la Rama Judicial y del Ministerio Público, con la tasa de reemplazo del 75%.

En la citada sentencia de unificación se examinaron en detalle las razones que justificaron la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, concretamente en en la temática estudiada, para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial cobijados por el régimen de transición. 57 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971, por lo que su vigencia corresponde al 16 de julio de 1971. 26 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este aspecto, se indicó lo siguiente: 3.4.5.

La seguridad social en el Acto Legislativo 01 de 2005 y el principio de sostenibilidad financiera Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo,58 hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo.

Fue así como se instituyó a través de dicho acto legislativo un esquema pensional fundamentado en la sostenibilidad financiera;59 en un sistema general de pensiones con requisitos y beneficios específicos, para poder eliminar no solo la mesada catorce sino también los regímenes pensionales especiales y exceptuados; fijó un tope mínimo y máximo para el monto de la pensión; prohibió establecer condiciones especiales en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o cualquier otro acto 58 En la exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de 2005 «Proyecto de Acto Legislativo 34 de 2004 Cámara que luego fue vertida en el Proyecto de Acto Legislativo Número 127 de 2004 Cámara» se indica que: «Al examinar la composición funcional del Presupuesto General de la Nación para el año 2004, sin incluir servicio de la deuda pública, la categoría de Protección Social concentra el 31.7% del total con $15.8 billones, dentro de la cual se destaca la importancia del pago de pensiones corrientes, que suma $9.1 billones, que equivalen a más del 18.2% del total de ese presupuesto, valor que incluye $0.7 billones que han sido presupuestados y se requieren para que el ISS pueda atender sus obligaciones pensionales en ese año (no incluye la adición proyectada de 0.9 billones aproximadamente para este mismo propósito).

A manera de comparación, en el año 1993 los pagos de pensiones fueron de $0.5 billones, que en ese año representaron 5.3% del presupuesto, lo cual evidencia el crecimiento de estas erogaciones con cargo al erario público, que han aumentado su participación en más de tres veces en diez años (este escenario incluye los efectos de disminución del gasto pensional de la reforma de las Leyes 797 y 860).

Lo anterior a pesar de que otros gastos como el de transferencias a las entidades territoriales (principalmente compuestas por salud y educación) también han tenido un crecimiento considerable, pasando de un valor equivalente al 18% del presupuesto en 1993, a uno del 28% en el 2004. Es decir, a los pagos corrientes de las pensiones, corresponde una porción del presupuesto que es mayor que el de cada uno de los demás sectores incluidos en el presupuesto.

Debe resaltarse que con estos recursos únicamente se atiende cerca de medio millón de pensionados […]». 59 En la exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de 2005 «Proyecto de Acto Legislativo 34 de 2004 Cámara que luego fue vertida en el Proyecto de Acto Legislativo Número 127 de 2004 Cámara», se lee que: «En la medida en que el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado.

Por tal razón, se propone incluir como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del sistema. Lo anterior, implica, por consiguiente, que en cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional se debe preservar el equilibrio financiero, evitando por consiguiente situaciones críticas como las que podrían producirse de no adoptarse las reformas que han venido siendo estudiadas por el Congreso y el presente proyecto de Acto Legislativo».

Fue así como en su artículo 1, entre otras determinaciones, ordena que el Estado debía garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional y que las leyes en materia pensional expedidas con posterioridad a su vigencia deben asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas. 27 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico, diferentes a las establecidas en el naciente sistema general pensional; y limitó en el tiempo el régimen de transición. En efecto, en el artículo 1.º ordenó que por ningún motivo podrían dejar de pagarse las pensiones reconocidas conforme a derecho y que para adquirir ese derecho a la pensión, era necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones señaladas por la ley.

Igualmente, que para liquidar las pensiones solo se deben tener en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones, y que a partir de su vigencia, es decir, desde el 25 de julio de 2005, «no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo».

En la misma línea interpretativa expresamente en su parágrafo 1.° dictaminó que a partir del 31 de julio de 2010, no podían causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes con cargo a recursos de naturaleza pública. En el parágrafo transitorio 2.°, ordenó que a partir de la fecha en mención expiraban los regímenes pensionales especiales, sin perjuicio de los derechos adquiridos.

A su turno, en el parágrafo transitorio 4.°, dispuso que más allá de esa fecha no podía extenderse el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, salvo para los trabajadores que estando amparados por él, para el 25 de julio de 2005, fecha en la que inicio su vigencia60, tuvieren 750 semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicio, con derecho a que ese régimen de transición, se les mantenga solo hasta el año 2014.

En conclusión la seguridad social, como derecho irrenunciable y servicio público esencial que es, en su componente pensional, está guiado por el principio constitucional de la sostenibilidad financiera, que cobró especial relevancia ante la imperiosa necesidad que le asistía al Estado de dirigir sus recursos para cumplir con la función de lograr mayor cobertura, que asegurara a todos los ciudadanos el efectivo derecho a obtener su pensión de jubilación, derecho que de tiempo atrás se había menguado como producto de la grave situación fiscal que el Estado venía afrontando, no solo por la evidente dispersión de los regímenes pensionales que vino acompañada de inconvenientes operacionales y financieros, sino, además, por los beneficios pensionales exagerados obtenidos por quienes no habían realizado cotizaciones o porque ellas habían sido muy bajas, eventos todos que confirmaron la necesidad de que tanto los actuales como los futuros contribuyentes tuvieran que financiar la enorme deuda causada como producto del reconocimiento de las pensiones.61 [negrillas no originales]. 60 Este Acto Legislativo en el artículo 2.° ordena que: «El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación», y fue publicado en el Diario Oficial 45.980 de 25 de julio de 2005. 61 Usme, Víctor.

Breves reflexiones sobre la reforma constitucional al sistema de pensiones. Revista Iusta, 2006. No. 24, p. 108. 61 Corte Constitucional. Sentencia C-1255 de 28 de noviembre de 2001. Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes. 28 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, La Sección Segunda, Subsección A, en relación con la temática examinada, señaló lo siguiente62: […] De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones.

En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional63 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial. Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».64 El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.

Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. [Resalta la Sala]. 62 Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado: 11001-03-25-000-2017-00774-00 (4091- 2017), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), sentencia del 24 de febrero de 2022, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 63 Sentencia C-089 de 1997. 64 Sentencia C-089 de 1997. 29 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esta oportunidad, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados a estos.

De manera especial, la corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a las pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.

En cuanto a la materialización de las órdenes impuestas en la Sentencia C-258 de 2013, resulta relevante citar la Sentencia SU-575 de 2019, en la que se señaló que las reglas establecidas en aquella decisión también se aplican a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición. En ese orden, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de congresistas y magistrados de las altas cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

Así las cosas, con la aplicación de los topes a todas las pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional, tal y como se pretendía desde la expedición de la Ley 4.ª de 1976, por la cual las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía; medida que garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. […] Y más adelante se señaló lo siguiente: […] Debe recordarse que en la sentencia objeto de revisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Alfredo Gómez Quintero, con fundamento en que la providencia en la que se fundó el acto demandado, esto es, la Sentencia C-258 de 2013, excluyó de su estudio la constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en normas distintas al artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, como lo es, el de la Rama Judicial y el Ministerio Público, previsto en el Decreto 546 de 1971, fundamento en el cual se reconoció la pensión al señor Gómez Quintero.

Además, advirtió que esa decisión encontraba respaldo en sentencia de unificación, la Sección Segunda del Consejo de Estado.65 Por lo tanto, concluyó que la UGPP efectuó una indebida aplicación de la aludida decisión. En efecto, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto de la aplicación de los topes pensionales a aquellos regímenes especiales que no lo contemplaban en su propia 65 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2014, radicado 25000 23 42 000 2013 00632 01(1434-2014), M.P. (E) Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 30 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativa y, específicamente, en punto de la aplicación de las reglas establecidas en la Sentencia C-258 de 2013.

En ese orden, con la decisión objeto de revisión el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, respetó los derroteros jurisprudenciales que, para la época, había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, toda vez que se fundamentó en la referida sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014.66 Por lo tanto, ab initio, esta Sala encuentra que la decisión no fue caprichosa, pues reconoció la existencia de los dos precedentes disímiles y analizado su contenido consideró que la interpretación normativa expuesta por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ajustaba a los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub examine, sumado al hecho de que la postura de la Corte Constitucional no era aplicable al señor Alfredo Gómez Quintero por no ostentar la calidad de congresista, con lo cual cumplió con la carga argumentativa necesaria para apartarse del precedente que sostenía una posición distinta.

Sin embargo, ante circunstancias como la descrita, surge en el juzgador la necesidad de resolver la tensión que se presenta entre el interés particular de quien resulta beneficiado por una decisión, debidamente sustentada, la prevalencia del interés general, como principio orientador de la función pública consagrado, entre otros, en el artículo 1 constitucional, y lo dispuesto en la Ley 797 de 2003 que contempla la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, conciliaciones o transacciones a través de las cuales se disponga el reconocimiento pensional en forma irregular o por montos que excedan lo dispuesto en la ley.

A partir de lo anterior, tanto la justicia ordinaria como la de lo contencioso administrativo han sostenido la tesis de que las decisiones manifiestamente ilegales no cobran ejecutoria y no atan al juez;67 en todo caso, la Corte Constitucional, en relación con la aplicación de esa excepción con miras a la modificación y/o revocación de la decisión que se considera ilegal, ha señalado que su aplicación debe limitarse a «criterios eminentemente restrictivos, pues de no ser así, so pretexto de enmendar cualquier equivocación, el operador jurídico puede resultar modificando situaciones jurídicas constituidas de buena fe respecto de terceros con fundamento en las providencias judiciales y desconociendo con ello normas de orden público, así como el principio de preclusión de las etapas procesales».68 Siendo así, es necesario que el operador judicial verifique si, en efecto, está ante una decisión manifiestamente ilegal que amerite rectificación, caso en el cual esta deberá adoptarse dentro de un término prudencial entre aquella que se dice ilegal y la que tiene como propósito enmendarla. 66 Debe advertirse, como se explicará más adelante, que esta tesis fue reevaluada por el Consejo de Estado, en atención a que a pesar de que el Decreto 546 de 1971 no fijó un límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del referido régimen especial, tal omisión no era pretexto para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, comoquiera que los topes pensionales existen desde antes de la expedición el Acto Legislativo 01 de 2005, de manera que en ausencia de norma expresa en el régimen especial rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones se sujetan a un límite. 67 Ver, entre otras providencias de la Corte Suprema de Justicia, las siguientes: Sentencia 286 del 23 de Julio de 1987 M.P. Héctor Gómez Uribe;

Sentencia 096 del 24 de mayo de 2001, M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno. Asimismo, las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Primera, del 30 de agosto de 2012, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación: 11001 03 15 000 2012 00117 01(AC); del 5 de julio de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 05001 23 31 000 2006 01233 01; del 25 de mayo de 2016, radicación 25000 23 36 000 2013 00835 01, (53553), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E), entre otras. 68 Ver, entre otras, Sentencias T-519 de 05 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-1274 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 31 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal sentido, al entender que el legislador fijó unos límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad, la Sala advierte que estas razones impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y la inspiran a que se realice un análisis de cara al interés general.

Bajo el escenario expuesto, la Sala considera necesario señalar que la Sentencia C- 258 de 2013 impartió una orden a todas las entidades que administran el régimen pensional financiado con recursos públicos de reajustar las mesadas que superaran los 25 SMLMV, el cual debe operar de manera automática y sin que sea necesario iniciar un proceso de reliquidación, pues se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento.

La orden adoptada en esta decisión, tuvo como fundamento lo dispuesto en las Leyes 4.ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003, por manera que aplica a las pensiones reconocidas con anterioridad a la expedición de la aludida sentencia de la Corte Constitucional. En efecto, así lo disponían el artículo 2 de la Ley 4.ª de 1976 al señalar que las pensiones de jubilación del sector público no podían ser superiores a 22 salarios mínimos.

Por su parte el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 dispuso que cuando el Gobierno nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida no podría superar dicho valor; sin embargo, dicha norma fue modificada por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 que estableció como límite de la base de cotización de 25 SMLMV.

Asimismo, el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el 48 de la Constitución Política, fijó requisitos para el acceso a la pensión e impuso límites al monto. Al efecto señaló: Artículo 1º. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.

Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas. […] Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. [Resalta la Sala].

Como se desprende de lo anterior, la normativa general que regía la materia ha impuesto umbrales a las mesadas pensionales, los cuales son extensivos a todas aquellas pensiones reconocidas incluso a los beneficiarios de los distintos regímenes especiales de acuerdo con la transición ordenada por la Ley 100 de 1993. Tal interpretación no solo atiende el sentido real de las disposiciones que el ordenamiento jurídico consagraba, sino que garantiza el principio de sostenibilidad presupuestal del sistema pensional.

Así las cosas, comoquiera que todas las pensiones reconocidas y por reconocer deben atender al tope previsto en las normas y a aquel señalado por la Corte Constitucional 32 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la citada Sentencia C-258 de 2013, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 12 de junio de 2015 sí está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley.

Cabe resaltar que si bien en otras oportunidades la Sala ha encontrado infundado el recurso extraordinario de revisión al advertir que la tesis aplicada por el operador judicial era la que imperaba en el momento de la expedición de la decisión revisada, también lo es que como se explicó en líneas anteriores, el interés general y los principios de la función pública imponen la necesidad de abordar el análisis del asunto en punto de la legalidad de la decisión, con independencia de la interpretación judicial imperante en la que se basó. Bajo las consideraciones anteriores, se deberá declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, se infirmará la sentencia revisada, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 35 030 2014 00098 01 y se procederá a emitir la sentencia de reemplazo de que trata el siguiente apartado. […] Y finalmente se adujo lo siguiente: […] A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar, conforme a lo expuesto en acápites precedentes y en consonancia con los documentos aportados al plenario, que la UGPP no desconoció el ordenamiento superior al ajustar la mesada pensional del señor Alfredo Gómez Quintero al monto de 25 SMLMV; por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.

Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) Cajanal le reconoció la pensión de jubilación al señor Gómez Quintero y la reliquidó con fundamento en el régimen establecido en el Decreto 546 de 1971. ii) En consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, la UGPP estaba conminada a ajustar dicha prestación al tope de 25 SMLMV, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo. iii) En relación con el ajuste en comento, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-575 de 2019, precisó: […] la Corte encuentra que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho dictada por el Consejo de Estado perdió su ejecutoriedad frente a las órdenes dadas por la Corte Constitucional en una sentencia de control abstracto de constitucionalidad que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en los términos del artículo 243 de la Carta Política y que determinó que ninguna pensión con cargo a recursos públicos puede superar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Con base en el anterior criterio, en lo que respecta al ajuste en razón al tope pensional de 25 SMLMV, el monto de las pensiones debe acompasarse a lo dispuesto por la Sentencia C-258 de 2013, pues fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era 33 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad. iv) En razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2015, la UGPP no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la pensión que venía devengando el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados.69 En consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del actor; por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas. v) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019 la referida corporación reafirmó la obligatoriedad de la Sentencia C-258 de 2013 al señalar que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues se trató de un mandato constitucional que rige para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos. vi) La ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 resultaba inexorable para la UGPP y constituía una materialización del Acto Legislativo 01 de 2005, así como los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. vii) Los límites máximos de la prestación fueron previstos en el ordenamiento desde la Ley 4.ª de 1976 y se reiteraron en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. viii) Teniendo en cuenta que la UGPP de forma automática ajustó la mesada pensional del señor Gómez Quintero, a partir del mes de julio de 2013, se concluye que tal actuación obedeció a una ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 y, por ende, no es posible reabrir un debate en tal sentido en sede administrativa o judicial.

Bajo el anterior contexto, el acto demandado no es pasible de control jurisdiccional, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que se limitó a cumplir cabalmente y de manera inmediata la orden impartida en la Sentencia C-258 de 2013. A su vez, una interpretación diferente a la planteada conduciría a desconocer la cosa juzgada de un debate judicial ya concluido.70 69 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: i) de la Corte Constitucional, Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673; ii) del Consejo de Estado, a. Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2016 01911 01 (5824-2018); b. Sección Segunda, Subsección B, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2014 02515 02 (4114-2018); c. Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 21 de febrero de 2019, radicado 63001 23 33 000 2018 00103 01 (4771-18); d. Sección Primera, M.P. Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de agosto de 2018, radicado 11001 03 15 000 2014 04194 01(AC). 70 En cuanto a la imposibilidad de enjuiciar actos de ejecución o información, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Adriana Marín, auto de 3 de agosto de 2020, radicado 11001 03 15 000 2020 02799 00; ii) Sección Tercera, Subsección A, M.P. María Adriana Marín, sentencia de 3 de abril de 2020, radicado 25000 23 26 000 2008 00107 01 (41442); iii) Sección Segunda, Subsección B, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, auto de 8 de agosto de 2019, radicado 25000 23 42 000 2015 05932 01 (0459-2017); iv) Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, auto de 11 de diciembre de 2017, radicado 25000 23 42 000 2014 00173 01 (1607-2015); v) Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 8 de junio de 2017, radicado 25000 23 42 000 2014 00188 34 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 2.6.3.2.

Aplicación de las pautas anteriores al caso concreto. La Sala observa que la parte resolutiva de la sentencia del 18 de mayo de 2011, objeto del recurso extraordinario de revisión es del siguiente contenido: 5.1. CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 6 de junio de 2008, en el proceso promovido por Ofelia Albán Orejuela. 5.2.

ACLÁRASE el numeral 2° de la parte resolutiva de esa decisión, en el entendido de que la pensión deberá liquidarse con el equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos. 5.3. DÉSE traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su cargo, de conformidad con la parte resolutiva que antecede.71 A su turno, la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 6 de junio de 2008, es del siguiente tenor: «1.

DECLARAR la nulidad de la Resolución 28804 del 16 de junio del año 2.006 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social “Cajanal”, en cuanto reliquidó una pensión por nuevos tiempos a la Señora Ofelia Alban Orejuela sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados por el actor (sic) durante el último año de servicios y los cuales se relacionan en el punto siguiente: 2.

DECLARAR que el monto de la pensión de jubilación a favor de la señora Ofelia Alban Orejuela, debe ser liquidada teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por la accionante en el último año de servicios, factores que son: Básico Mensual, Gastos de Representación Mensual, Prima Especial de Servicios Mensual, Bonificación por compensación Mensual, Prima de servicios;

Bonificación de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones. 3. En consecuencia, condénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL “CAJANAL”, a pagar a la señora Ofelia Alban Orejuela, las diferencias de las mesadas pensionales con los reajustes decretados por concepto de la Ley 4ª de 1976 y 71 de 1988. 01 (1924-2015); vi) Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 27 de julio de 2015, radicado 25000 23 42 000 2014 00079 01 (0717-2015); vii) Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 12 de mayo de 2014, radicado 13001 23 31 000 2009 00309 01 (1879-12). 71 No obstante que en este numeral se indica que el traslado al jefe del Ministerio Público se hará en cumplimiento de la «parte resolutiva», debe entenderse que la providencia se refiere a «la parte motiva» toda vez que en el texto de la providencia al folio 9, se señaló: «Así mismo, comoquiera que los servidores públicos vinculados a la entidad de Previsión Social demandada posiblemente incurrieron en falta disciplinaria al desatender sus deberes y obligaciones como la defensa y representación en los asuntos en que puedan resultar afectados sus intereses, se dará traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su cargo». 35 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

ORDENA R a la entidad demandada, ajustar los valores que resulten de la reliquidación que se practique a la Pensión de Jubilación de la señora Ofelia Alban Orejuela, conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Vh Índice final ------------------- Indice inicial En donde R es el valor presente que se determina multiplicando el valor histórico (Vh), que es la diferencia entre lo que venía percibiendo la actora por concepto de la pensión y el reajuste ordenado en esta providencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial vigente.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada uno de ellas. 5. Dése cumplimiento a esta sentencia, en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Administrativo y a la Sentencia C-188 de marzo de 1999 de la H. Corte Constitucional. 6.

Súrtase el Grado Jurisdiccional de consulta con el Superior de conformidad con lo señalado en la presente providencia. 7. Devuélvase por Secretaría los gastos procesales». En ese orden de ideas, se aprecia que taxativamente en la parte resolutiva tanto de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A como del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no se impartió la orden de no limitar el monto de la pensión reliquidada a la señora Ofelia Albán Orejuela y, por ese motivo las pretensiones del recurso extraordinario de revisión materialmente carecen de contenido porque no se plasmó que el monto pensional estaba sujeto a un tope.

Ahora bien, en la parte motiva de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se indicó lo siguiente: «Finalmente, vale la pena indicar que la liquidación ordenada no queda sujeta al tope previsto en el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, como lo ha sostenido la Sala en oportunidades anteriores, al decir que al acudirse a un régimen especial, se excluyen en su totalidad las disposiciones generales, por ende, al no estar tal tope consagrado en la norma que regula el caso concreto (Decreto 546 de 1971) no resulta aplicable».

Se infiere de lo expuesto, que la parte motiva de la sentencia emitida por el Consejo 36 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el aspecto señalado en el párrafo precedente no se vinculó a la parte resolutiva y, por esa razón, puede concluirse que como no existió la orden taxativa y expresa de no limitar el monto pensional en la parte resolutiva, que es la de estricto cumplimiento, resulta improcedente infirmar la sentencia recurrida. 2.7.

De la condena en costas El recurso se tramitó en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y, en ese orden de ideas, el asunto se rige por el artículo 188 del CPACA72. el cual estatuye que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regulan por las normas del Código de Procedimiento Civil, en la actualidad Código General del Proceso.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 361 del CGP las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365 numeral 8 ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

La Sala encuentra que la gestión de la señora Ofelia Albán Orejuela a través de su apoderado, es suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho a su favor a título compensatorio, 73 en virtud de la actuación que realizó en condición 72 Artículo 86 del Decreto 2080 de 2021. […] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos[…]. 73 La Sala Veintisiete Especial de Decisión de esta Corporación con ponencia de la magistrada Rocío Araujo Oñate, en sentencia del 6 de agosto de 2019 precisó que «[…] la función de las agencias en derecho es la de otorgar a la parte vencedora una razonable compensación económica por la gestión procesal que realizó» […], radicado 15001-33-33-007-2017-00036-01, demandante: Yesid Figueroa García, demandado: municipio de Tunja, asunto: Revisión Eventual. 75 Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el Juzgado que haya conocido el proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o hacerla […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el tendrá en cuenta además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda 37 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de demandada reflejada en la contestación de la demanda, sumado a la naturaleza y duración de la causa procesal conforme a lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP Comoquiera que el proceso es de única instancia, la liquidación de costas será realizada por la Secretaría General, en consonancia con los parámetros señalados en el artículo 36674 del CGP.

Igualmente, en virtud del numeral 4° del artículo 366 del CGP, para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Sobre el particular, el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 dispuso lo siguiente: «[…] Artículo 2. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. […] Artículo 5°.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] RECURSOS EXTRAORDINARIOS Entre 1 y 20 S.M.M.L.V75.[…]» En ese orden de ideas, se fijarán las agencias en derecho en favor de la señora Ofelia Albán Orejuela y a cargo de la recurrente, en la suma de un (1) salario mínimo exceder el máximo de dichas tarifas […].6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso». 74 Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el Juzgado que haya conocido el proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o hacerla […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el tendrá en cuenta además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […].6.

Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso». 75 Negrilla no original 38 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal mensual vigente —SMMLV— a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no se configura la causal de revisión prevista en el artículo 20 literal b) de la Ley 797 de 2003, lo que conlleva declarar infundada la acción especial de revisión, promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— en contra de la sentencia proferida en grado jurisdiccional de consulta, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2011.

Procede la condena en costas a título compensatorio a favor de la señora Ofelia Albán Orejuela. En mérito de lo expuesto, la Sala Veintiuno Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP—contra la sentencia del 18 de mayo de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Ofelia Albán Orejuela.

Segundo. Condenar en costas, por el componente de agencias en derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— y en favor de la señora Ofelia Albán Orejuela, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. 39 Radicado: 11001-0315-000-2014-01522-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: Fijar como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la recurrente.

Cuarto: En firme esta providencia el expediente deberá regresar al despacho del magistrado ponente para la aprobación de las costas liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado. Quinto. Por Secretaría, previa constancia, devuélvase el expediente con radicado 760012331000200700397 00 remitido en calidad de préstamo por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente Aclara Voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Salvamento parcial de voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclara voto WILSON RAMOS GIRÓN Aclara voto JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclara voto MECG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.