Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra de la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5, mediante la cual se concedieron las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES Demanda y pretensiones 1. Se promovió demanda contra la UGPP1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: (i) […]Se declare la NULIDAD PARCIAL de la RESOLUCIÓN 045625 del 04 de diciembre de 2017, concretamente su numeral tercero a través del cual el SUBDIRECTOR DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES DE LA UGPP resolvió que "El valor de las mesadas cobradas de más por el pensionado entre el período comprendido entre el 20 de octubre de 2005 y la fecha de inclusión en nómina de esta resolución, en la cuantía que se determine por la Subdirección de 1 Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo nómina, deberá ser reintegrada por la señora ACEVEDO MARÍA SONIA ya identificada quien para tal efecto deberá autorizar expresamente los descuentos respectivos sobre la mesada pensional a cargo de FOPEP, en caso contrario se remitirá al área competente para el cobro correspondiente (ii) Se declare la NULIDAD de la Resolución RPD 034586 del 24 de agosto de 2018, por medio de la cual el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP declaró deudora a la accionante por la suma de noventa y cinco millones seis mil doscientos noventa y un pesos ($95.006.921) «por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de valores expedido por la Sub Dirección de Nómina de Pensionados de la UGPP anexo al memorando radicado UGPP No. 201880012347502 de fecha 01 de agosto de 2018».
(iii) Se declare la NULIDAD de la Resolución RPD 041295 del 17 de octubre de 2018, por medio de la cual se confirmó la resolución RPD 064586 del 24 de agosto de 2018. (iv) Se declare que la señora MARIA SONIA ACEVEDO, identificada con la cédula de ciudadanía 41.532.063, no es deudora de la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES SEIS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($ 95.006.291), por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de valores expedido por la Sub Dirección de Nómina de Pensionados de la UGPP anexo al memorando radicado UGPP No. 201880012347502 de fecha 01 de agosto de 2018, como lo determinó el (la) SUB DIRECTOR (A) DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES DE LA UGPP referida Unidad en las resoluciones RDP 041295 DEL 17 DE OCTUBRE DE 2018 y RDP 034586 DEL 24 DE AGOSTO DE 2018, por no haber actuado de mala fe al recibir el pago de sus mesadas pensionales.
(v) Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, ABSTENERSE de iniciar el respectivo procedimiento de cobro coactivo contra la señora MARIA SONIA ACEVEDO, identificada con la cédula de ciudadanía 41.532.063, por la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES SEIS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($95.006.291), o cualquier otra que resultare por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo, como lo determinó el (la) SUBDIRECTOR (A) DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES DE LA UGPP referida Unidad en las resoluciones RDP 041295 DEL 17 DE OCTUBRE DE 2018 y RDP 034586 DEL 24 DE AGOSTO DE 2018, por no haber actuado de mala fe al recibir el pago de las mesadas pensionales.
Hechos 2. El 3 de diciembre de 2000, mediante Resolución núm. 4415, el Instituto Nacional de Vías reconoció y ordenó el pago de una pensión proporcional de jubilación en favor de la actora, a partir del 20 de octubre de esa anualidad. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo 3.
Posteriormente, el Instituto de Seguros Sociales profirió la Resolución núm. 15112 del 17 de abril de 2009, mediante la cual le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, en cuantía de $382.345 a partir del 20 de octubre de 2005, que fue modificada mediante Resolución núm. 4370 del 12 de febrero de 2010, en la que se estableció el valor de la mesada pensional en la suma de $ 797.953, a partir del 20 de octubre de 2005. 4.
El 4 de diciembre de 2017, mediante Resolución RDP 045625, la UGPP modificó la mesada pensional por compatibilidad y ordenó el pago de un mayor valor de la pensión de jubilación. En dicha resolución se resolvió que la actora debía reintegrar el valor de las mesadas pensionales cobradas de mas durante el periodo del 20 de octubre de 2005 y la fecha de inclusión en nómina de la Resolución RDP 045625. 5.
El 24 de agosto de 2018, la UGPP profirió la Resolución núm. 034586 mediante la cual se determinó que la actora adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $95.006.291, por concepto de mayores valores pensionales recibidas. 6. Contra la resolución que ordenó el reintegro del dinero se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en el sentido de confirmar la Resolución núm. 034586 del 24 de agosto de 2018.
Normas violadas y concepto de violación 7. Se sostiene que la UGPP, al expedir los actos administrativos demandados, incurrió en una violación directa del artículo 83 de la Constitución Política, que consagra la buena fe en las actuaciones de los particulares. Garantía que fue ignorada al presumirse sin prueba alguna que la actora actuó de mala fe al recibir mesadas pensionales reconocidas por el ISS. 8.
Por otra parte, se configura la vulneración del artículo 164 numeral 1 literal C del CPACA, que establece que no habrá lugar a recuperar prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. En este caso la UGPP pretende obtener el reintegro de sumas que ya ingresaron legítimamente al patrimonio de la actora, sin haber demostrado ninguna conducta dolosa, o contraria a derecho por parte de ella.
El propio Consejo de Estado ha reiterado que el error administrativo no puede convertirse en fundamento para exigir devolución de recursos, cuando ha sido la administración quien incurre en negligencia o falta de diligencia en el reconocimiento de derechos. 9. Adicionalmente, la actuación de la entidad demandada también contraviene lo dispuesto en el artículo 768 del código civil, que define la buena fe como la creencia en haber adquirido un derecho por medios legítimos.
La UGPP, sin haber interpuesto ninguna acción de nulidad contra dichos actos previos, 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo pretende en cambio exigir una devolución extemporánea y carente de base legal, en abierta transgresión del principio de seguridad jurídica.
Trámite de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda mediante auto del 2 de julio de 2020, providencia en la que ordenó notificar a la UGPP como autoridad demandada. La entidad contestó la demanda mediante escrito en el que solicitó negar las pretensiones alegando que ninguna persona puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, en aplicación del artículo 128 constitucional. 11.
Luego del traslado de las excepciones, el 16 de junio de 2021 se celebró la audiencia inicial, en la que se decretaron pruebas documentales por la parte demandante. Después, se realizó la audiencia de pruebas, diligencia en la que se corrió traslado para alegar. 12. Finalmente, tanto la parte demandante y la entidad demandada presentaron alegatos de conclusión, en lo que reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de la demanda.
Sentencia objeto de impugnación 13. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 21 de septiembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda. Para fundamentar su decisión explicó que la actora no incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho, sumado a que la entidad demandada no adelantó en ningún momento una gestión tendiente a demostrar la mala fe alegada para, con fundamento en ello, acreditar la legalidad de los actos administrativos acusados y obtener la devolución de las sumas de dinero pagadas en exceso por la pensión de vejez reconocidas por el INVIAS.
Por tal razón, consideró no resulta razonable que dicha entidad pretenda el reintegro de las sumas que fueron pagadas durante el tiempo en el cual la pensionada recibió doble mesada pensional, y le imponga un gravamen para purgar así el descuido en el que incurrió la administración para evitar el doble pago de la prestación. Recurso de apelación 14.
La parte demandada interpuso recurso de apelación por considerar que no puede hablarse de buena fe por parte de la actora, habida consideración que la misma tenía el conocimiento que su pensión estaba afectada por el fenómeno de la compartibilidad pensional y que no había lugar sino al mayor valor de las mesadas pensionales, por lo que, el cobro de aquel exceso no se encuentra amparado por el principio de buena fe, sino que simplemente constituye un 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo aprovechamiento del error en que incurrió la administración, en la medida que bajo la expedición de la Resolución núm. 15112 del 17 de abril de 2009, emitida por el ISS hoy Colpensiones, entró a disfrutar de unos recursos que no le correspondían. 15.
Adicionalmente, sostuvo que la UGPP tiene dentro de sus funciones la de adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes cuando se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional en el cálculo de las prestaciones económicas, y suspender, cuando fuere necesario, los pagos, e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados, de acuerdo con el artículo 6, numeral 10, del Decreto 575 del 22 de marzo de 2013, por el cual se modifica la estructura de la UGPP.
Trámite en segunda instancia 16. El 21 de septiembre de 2023, se admitió el recurso3 y, como quiera que no se presentó solicitud de pruebas, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Solo la parte demandante presentó alegatos, en los que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, dado que insiste en que se encuentra confirmado que la actora no actuó de mala fe, pues la parte demandada no hace mención alguna de que haya existido un canal de información entre la empleadora y el ISS con el que se evitara el doble pago de las mesadas pensionales.
II. CONSIDERACIONES 17. En principio, la Sala debe resolver como problema jurídico si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, por las razones expuestas en la demanda y ratificadas en el recurso de apelación. No obstante, al revisar el expediente, la Sala advierte que, antes de abordar el fondo del asunto, es preciso verificar si la demanda fue presentada dentro del término legal previsto para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que autoriza declarar de oficio la caducidad cuando se evidencie su configuración. 18. Para resolver este asunto, la Sala iniciará por exponer las reglas jurídicas que regulan el fenómeno de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
A continuación, identificará los actos administrativos que fueron demandados y precisará las fechas relevantes para el cómputo del término legal. Con base en esa información, determinará si la demanda fue presentada dentro del plazo establecido por el ordenamiento jurídico. Análisis del caso concreto 3 Samai índice 004 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo 19.
En el presente asunto, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará de oficio la excepción de caducidad, al comprobar que la demanda fue presentada por fuera del término legal previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como se sustenta a continuación. 20.
La caducidad es un presupuesto procesal de orden público que limita temporalmente el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Su finalidad es garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad de los actos administrativos, lo que justifica su carácter irrenunciable y su eventual declaratoria de oficio por parte del juez, conforme al artículo 187 del CPACA. 21.
En lo que atañe al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto acusado, según corresponda. 22.
Para determinar si la demanda fue presentada dentro del término legal, es necesario precisar que el actor solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) […]La RESOLUCIÓN 045625 del 04 de diciembre de 2017, concretamente su numeral tercero a través del cual el SUBDIRECTOR DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES DE LA UGPP resolvió que "El valor de las mesadas cobradas de más por el pensionado entre el período comprendido entre el 20 de octubre de 2005 y la fecha de inclusión en nómina de esta resolución, en la cuantía que se determine por la Subdirección de nómina, deberá ser reintegrada por la señora ACEVEDO MARÍA SONIA ya identificada quien para tal efecto deberá autorizar expresamente los descuentos respectivos sobre la mesada pensional a cargo de FOPEP, en caso contrario se remitirá al área competente para el cobro correspondiente (ii) La Resolución RPD 034586 del 24 de agosto de 2018, por medio de la cual el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP declaró deudora a la accionante por la suma de noventa y cinco millones seis mil doscientos noventa y un pesos ($95.006.921) «por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de valores expedido por la Sub Dirección de Nómina de Pensionados de la UGPP anexo al memorando radicado UGPP No. 201880012347502 de fecha 01 de agosto de 2018».
(iii) La Resolución RPD 041295 del 17 de octubre de 2018, por medio de la cual se confirmó la resolución RPD 064586 del 24 de agosto de 2018. 23. Según la demandante, dichos actos lesionaron sus derechos al declararla deudora por la suma de noventa y cinco millones seis mil doscientos noventa y un pesos ($95.006.921) «por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de valores expedido por la Sub 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo Dirección de Nómina de Pensionados de la UGPP anexo al memorando radicado UGPP No. 201880012347502 de fecha 01 de agosto de 2018».
En consecuencia, solicitó que se anularan dichos actos administrativos. 24. Así las cosas, se constata que la resolución RPD 041295 del 17 de octubre de 2018, fue notificada de manera personal el día 24 de octubre de 2018. A su vez, la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá el 16 de mayo de 2019, esto es, cuando ya habían transcurrido más de cuatro (4) meses desde la notificación de los actos acusados.
En tanto el acto administrativo que ordenó el reintegro de valores no tiene naturaleza periódica, le resulta aplicable el término general de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 25. En consecuencia, se configura la caducidad del medio de control, lo que impide a esta jurisdicción pronunciarse de fondo sobre la legalidad de tales decisiones porque la demanda fue presentada por fuera del término legal, esto es, una vez vencido el plazo de cuatro (4) meses contados desde la notificación, ejecución o publicación de los actos administrativos acusados que sí eran susceptibles de control judicial.
Por tanto, esta Subsección, en virtud de la facultad conferida en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 26. Finalmente, la Subsección exhorta a los jueces y tribunales administrativos a ejercer un control temprano del proceso, resolviendo asuntos como el que aquí se decide en la etapa procesal correspondiente, en cumplimiento de los artículos 169, 180 (numeral 5), 182A (numeral 3) y 207 del CPACA.
De la condena en costas 27. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso). Asimismo, en virtud de la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021, dispone que, en todo caso, se condenará en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 28.
En principio, la interpretación literal del apartado normativo transcrito derivaría en un alcance restringido de la ley, por cuanto el análisis que se exige recaería únicamente sobre el escrito de la demanda, con lo cual, la aludida condena solamente procedería en los trámites de única instancia o en la primera instancia, y específicamente en contra de la parte demandante. 29.
Pues bien, en aras de garantizar el efecto útil de la norma y la igualdad de todas las partes en el proceso, se entenderá que la expresión «demanda» 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00240-01 (2587-2023) Demandante: María Sonia Acevedo empleada por el legislador hace referencia a la actuación procesal que corresponda según la instancia procesal que se trate.
De esta manera, en punto de establecer la condena en costas en segunda instancia, en todo caso, se condenará en costas cuando se establezca que el recurso de apelación fue presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. 30. En el presente asunto, la Sala considera que, si bien la sentencia de primera instancia será revocada, no se advierte que la demanda haya carecido de manifiesto de fundamento legal, por lo que no se condenará en costas en ninguna de las dos instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo. En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Sin condena en costas en ninguna instancia. Cuarto. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.