Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia 30 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Patricia Rosero Velásquez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del acto administrativo del 16 de abril de 2014 por medio del cual el alcalde del municipio de Florida (Valle del Cauca) negó el pago de cesantías, intereses a las cesantías y sanción moratoria a favor de la demandante.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a pagar la suma de $19.583.676 pesos, por concepto de cesantías y proceda a su consignación en el fondo de cesantías Porvenir; la suma de $2.286.536 por concepto de intereses a las cesantías y $319.293.552 por concepto de sanción moratoria regulada por las Leyes 50 de 1990 y 1071 de 2006 en atención a la no liquidación y pago oportuno en el fondo de cesantías Porvenir, al que se encuentra afiliada la demandante.
Además de lo anterior, solicita se reconozcan perjuicios por daño emergente futuro por concepto de pago de honorarios de abogado para la asesoría y gestión de la representación judicial y extrajudicial, por contrato a cuota litis consistente en el 25% más el impuesto a las ventas del 16% sobre dicho porcentaje, tomado de la suma que se reconozca a favor de la demandante.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata que la demandante se vinculó a la entidad territorial accionada mediante Decreto 32 del 15 de marzo de 1999, posesionada en la misma fecha en el cargo de auxiliar administrativo nivel II y que a la presentación de la demanda desempeña el cargo de profesional universitario código 219 grado 7, nombrada mediante Decreto 81 del 1° de abril de 2013.
Que la demandante por su vinculación, tiene derecho a las prestaciones sociales de los empleados públicos territoriales, a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002, como lo son: prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación especial por recreación, subsidio familiar, auxilio de cesantía, intereses a las cesantías, calzado y vestido de labor, pensión de vejez, entre otros.
Esboza que para la liquidación del auxilio de cesantías deben tenerse en cuenta los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por lo que la prestación de auxilio de cesantías que le corresponde a la demandante es la suma de $19.583.676, según prueba allegada al expediente. Que el auxilio de cesantías (SIC) corresponde a $2.286.536, según la prueba aportada al proceso.
Que la entidad demandada no cumplió con su deber legal de liquidar, reconocer y pagar oportunamente las cesantías y los intereses a las cesantías a que tiene derecho la accionante, configurándose la sanción moratoria por el no pago de dichos conceptos en la suma de $319.293.552, según la prueba allegada al expediente. Arguye que el 26 de marzo de 2014, la señora Rosero radicó ante el municipio solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, intereses a las cesantías y sanción moratoria.
Que dicha petición fue contestada por el municipio a través del acto administrativo demandado del 16 de abril de 2014, teniendo como criterio para no pagar, el retiro del servicio del funcionario o la petición para proceder al pago, pasando por alto la obligación legal de consignar anualmente las cesantías en los fondos de pensiones, sin necesidad de retiro del servicio ni la petición del funcionario.
Alega la configuración de un daño emergente futuro como consecuencia de la declaración de nulidad del acto, debido a la celebración de un contrato con una firma de abogados para la prestación de los servicios profesionales especializados para la demanda administrativa, así como la asesoría, gestión y representación judicial y extrajudicial en la modalidad de cuota litis, pactándose como honorarios profesionales el 25% más el impuesto a las ventas del 16% liquidado sobre la suma del 25% del total que se reconozca a favor del demandante; constituyendo un gasto en que incurre la accionante y que disminuye su patrimonio. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Ley 344 de 1996, el artículo 13. Del Decreto 1582 de 1998, el artículo 1°. De la Ley 50 de 1990, los artículos 99, 102 y 104. La Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006. Indica que las normas anteriores han sido desconocidas por la entidad territorial, pues frente a los intereses a las cesantías corresponden al 12% anual y la liquidación de la sanción moratoria establecida en dichas normas es clara en regular este aspecto sancionatorio de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías, y que en el caso concreto la ley establece la liquidación anual, la cual no se ha efectuado por la demandada, incurriendo en violación de dichos preceptos y causando la sanción moratoria.
Que la Ley 50 de 1990 en su artículo 90, aplicable a los empleados públicos, determina la obligación anual de liquidar las cesantías y consignarlas en el fondo de cesantías por parte del empleador, obligación que resulta incumplida reiteradamente año tras año desde la vinculación al servicio de la actora. 2. Contestación de la demanda. Según constancia secretarial la entidad demandada guardó silencio. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 30 de junio de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (con condena en costas y agencias en derecho). En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, ordenando al municipio consignar en el fondo respectivo las cesantías anualizadas de la demandante, por los años 2006 a 2012 en las que se encuentre en mora, junto con los intereses legales del numeral 2º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990; así mismo, reconocer y pagar la sanción moratoria por la consignación inoportuna de cesantías del numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
También, declaró probada de oficio la excepción de prescripción de la sanción moratoria causada con anterioridad al 26 de marzo de 2011, donde el demandado deberá asumir el reconocimiento y pago de dicha sanción desde tal fecha y adelante por los periodos señalados en que hubiere incumplido con el término previsto para la consignación de las cesantías atendiendo el salario devengado durante el último periodo de mora.
Para resolver el problema jurídico el Tribunal estableció el marco normativo de las cesantías, los intereses a las cesantías y la sanción moratoria, concluyendo en el caso concreto que la demandante labora como empleada pública para el municipio desde el 15 de marzo de 1999, incorporada de manera posterior a la Ley 344 de 1996, perteneciendo al régimen de cesantías anualizado.
Que la demandante aduce no haber recibido la consignación del auxilio de cesantía por parte de su empleador, lo que constituye una negación indefinida que no requiere de prueba, por lo que debe el demandado demostrar lo contrario, para lo que aportó copia de la Resolución 33 del 27 de enero de 2006, constatando que a la accionante se le reconoció auxilio de cesantía por lo menos para los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005; así como certificado del fondo de pensiones Porvenir donde consta que se le consignaron valores por concepto de cesantías por parte del municipio de Florida en los años 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.
Así las cosas, encuentra el a quo que la negación indefinida de la demandante fue desvirtuada parcialmente por el municipio, evidenciando que la demandante aún tiene relación legal y reglamentaria vigente con el ente territorial, quien demostró la consignación de las cesantías por el periodo comprendido entre los años 1999 a 2005 y 2013 a 2019, pero no la consignación de las cesantías comprendidas entre el 2006 al 2012, la cual es imprescriptible, debiéndose ordenar al accionado la consignación de las cesantías por los periodos que aún no ha consignado, junto con los intereses legales respecto de tales años y la sanción moratoria por la consignación inoportuna de las mismas, así: Haciendo referencia a la prescripción, señala que la misma opera solo frente a la sanción moratoria, teniendo en cuenta que la petición de la actora se efectuó el 26 de marzo de 2014, la prescripción trienal aplica con anterioridad al 26 de marzo de 2011, por lo que solo hay lugar a reconocer los periodos de mora causados para los años 2011 y 2012, teniéndose como prescrito lo anterior.
Así mismo, estimó el Tribunal que el salario para liquidar la sanción moratoria, es el devengado durante el último periodo de mora, entre el 16 de febrero de 2013 y la fecha de la desvinculación de la demandante, sin lugar a indexar el salario devengado por la parte demandante para calcular el valor de la sanción, pues la indemnización moratoria es una sanción severa y superior al reajuste monetario, no siendo procedente la condena al pago de ambos conceptos.
Por otro lado, niega la pretensión indemnizatoria por daño emergente, por cuanto es necesario como prueba de ese perjuicio los recibos de pago que den cuenta de la cancelación de los honorarios profesionales y como es el derecho una profesión liberal, quienes lo ejercen están obligadas a expedir la respectiva factura o su documento equivalente que debe cumplir con los requisitos de ley, la cual no obra en el expediente. 4.
El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, alegando que el acto administrativo goza de presunción de legalidad, pues las cesantías de los años 1999 a 2016 ya fueron canceladas por el ente territorial, no habiendo lugar al pago de aquellas ordenadas en el fallo por los años 2006 a 2012, lo propio frente a los respectivos intereses a las cesantías.
Haciendo referencia a la sanción moratoria considera que el municipio no actuó de mala fe, señalando que la jurisprudencia dispone que la sanción no opera automáticamente y que dentro del proceso no obra prueba que confirme el actuar de mala fe del ente territorial; que para determinar si hubo buena o mala fe del empleador que impidiera que el trabajador cobrara lo devengado durante la vigencia del contrato de trabajo, la jurisprudencia ha considerado elementos y circunstancias existentes al momento de la terminación del contrato de trabajo, que esboza es el momento en que el empleador debe satisfacer las obligaciones económicas que tiene con el trabajador, cita sentencia la Corte Suprema de Justica referente a la indemnización moratoria consagrada en el articulo 65 del Código Sustantivo del Trabajo.
Que la sentencia apelada no tuvo en cuenta que el municipio de Florida tuvo una crisis económica, y que, aunque sea posterior a los años pretendidos, se pudo valorar para determinar buena o mala fe. Que está demostrada la buena fe del apelante, pues el pago de las cesantías reclamadas desde la fecha de vinculación de la funcionaria hasta el año 2010 fue reconocida mediante Resolución 429 de junio de 2010, que la reclamación se realizó el 2 de mayo de 2011, por lo que no debe este concepto; además de las liquidaciones parciales de cesantías de los años 1998 al 2010.
Que a través del oficio del 25 de octubre de 2011, la secretaria de hacienda municipal indica la inexistencia de recursos para el pago de las obligaciones reclamadas, por la disminución del recaudo de ingresos corrientes del ente territorial, no siéndole posible cancelar las obligaciones laborales a todos los empleados de la planta de cargos y contratistas, y que los pagos se harían según la prioridad establecida en el acuerdo 433 del 22 de diciembre de 2010 “ por el cual se establece el presupuesto de ingresos, recurso de capital, gastos del municipio, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del año 2011” pues los salarios, prestaciones sociales, entre otros, son lo que cataloga como transferencias asociadas a la nómina.
Advierte que el acuerdo No. 455 de diciembre 27 de 2012, concede facultades al alcalde para adoptar acciones orientadas al saneamiento institucional del ente territorial y dispone herramientas a las entidades para que superen el déficit fiscal y consigan garantías para una adecuada atención de sus gastos de funcionamiento, la provisión de sus pasivos y el cumplimiento de sus competencias sobre bases financieras sólidas.
Que el Decreto 13 del 1° de febrero de 2013, adopta el programa de saneamiento fiscal y financiero del municipio, atendiendo la crisis fiscal e institucional por la acumulación de pasivos en un 70%, correspondientes a obligaciones laborales, judiciales, bancarias, contratación, proveedores y transferencias con corte al 31 de diciembre de 2012, que ascendían a la suma de $ 9.735 millones, para ajustar el saneamiento fiscal y financiero obligando al municipio a ejecutar las acciones, medidas y metas debiendo incrementar el recaudo de los ingresos propios, disminuir y racionalizar el gasto, generar ahorros corrientes, el fortalecimiento administrativo y financiero.
Relata que el acuerdo 471 del 10 de octubre de 2013, modifica el artículo primero y artículo segundo del acuerdo municipal 455 de diciembre 27 de 2012 acordando prorrogar por el termino de tres (3) meses las facultades concedidas al alcalde. Que así demuestra que no fue capricho del ente territorial el retraso en el pago de las cesantías, sino que se debió a la crisis de ingresos corrientes, sin que se manifestara que la demandante no tenía derecho a la liquidación, sino que dicha sanción se encontraba cobijada por el fenómeno de la prescripción, al transcurrir un tiempo superior a los tres años con los que contaba para reclamar esta sanción, por cuanto esta sanción no puede operar para los años 1998 a 2007.
Cita jurisprudencia de esta Corporación, relativa a la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías definitivas, ante lo que concluye que “[…] debe contarse el termino de prescripción con referencia a la fecha de exigibilidad de la sanción moratoria para cada año reclamado ya que la sanción moratoria se causa de forma autónoma, por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago de las cesantías.
Es decir, no se supedita al pago efectivo de las cesantías como inclusive lo manifestó el honorable Magistrado GUILLERMO POVEDA PERDOMO” 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 29 de junio de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y en aplicación a la Ley 2080 de 2021, advirtió a las partes que, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida Ley, desde la notificación del auto que concede el recurso de apelación y hasta la ejecutoria de ese proveído, podrían pronunciarse sobre la alzada y, al Ministerio Público, que acorde con el numeral 6° del citado artículo 247, desde la notificación de esa providencia y hasta antes de que ingresara el expediente al despacho para proferir sentencia, podría rendir concepto.
En dicho término las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es procedente revocar la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones.
Para el efecto se analizará si de lo probado el ente territorial enjuiciado canceló oportunamente las cesantías y sus respectivos intereses legales a la demandante por los años 2006 a 2012, ordenados en la sentencia; además, determinar si la buena fe del municipio en el no pago oportuno de las cesantías e intereses a las cesantías lo exime de la sanción moratoria; y finalmente, si hay lugar a la prescripción de dicha sanción en atención a la sentencia de unificación de esta Corporación. Con el propósito de desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial de las cesantías, intereses a las cesantías y sanción moratoria; 2.2 crisis fiscal de los entes territoriales como justificación para el no pago oportuno de prestaciones sociales, 2.3 prescripción de la sanción moratoria, sentencia de unificación, 2.4 hechos probados; y 2.5 Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria En principio, debe señalarse que las cesantías constituyen un derecho de carácter prestacional en favor de los trabajadores oficiales, debiendo ser reconocido por su patrono un mes de salario por cada año de trabajo o, proporcionalmente por las fracciones de año, ello, en cumplimiento a lo señalado en el literal f) del artículo 12 de la Ley 6ª de 1945.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 65 de 1946 extendió este beneficio prestacional a todos los servidores públicos de carácter permanente del Estado en cualquiera de las ramas del poder público, departamentos, comisarias, municipios y particulares; convirtiéndose en una obligación a cargo del Estado en beneficio de sus empleados. Con el Decreto 3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional de Ahorro, estableciendo entre sus objetivos para administrar los recursos el pago oportuno del auxilio de cesantía a los empleados públicos y trabajadores oficiales para protegerlo de la depreciación monetaria.
Para el cumplimiento de tal fin, determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado debían liquidarse y pagarse al Fondo. También ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social, con corte a 31 de diciembre de 1968, liquidar las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados.
Es así que con lo consagrado en los artículos 27, 28 y 33 del citado Decreto 3118 de 1968, se inició el fenecimiento del régimen de cesantías retroactivas, disponiendo la liquidación anual de la prestación a los empleados y trabajadores de las entidades señaladas y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada en el año del retiro, además del reconocimiento de intereses anuales del 9%, liquidables al 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo del que disponga el empleado.
Sumado a lo anterior, el Decreto 432 de 1998 que reorganizó el Fondo Nacional del Ahorro, sostuvo su finalidad de administración eficiente de las cesantías, teniendo entre sus funciones el recaudo y pago de ese auxilio de cesantías a sus afiliados y la proyección de la pérdida de su valor adquisitivo, fijando también un monto por concepto de intereses del auxilio de cesantías depositado y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.
Ya con la entrada en vigencia de la Ley 244 de 1995 se fijaron términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos y se establecieron sanciones, indicando en su artículo 1° el término de 15 días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud completa realizada por el servidor público; también, el artículo 2° señaló que en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la entidad tiene el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar la sanción equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
Posteriormente, la Ley 1071 de 2006 adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, haciendo referencia al pago de cesantías definitivas y parciales de los servidores públicos, estableciendo el término para la administración para la expedición del acto administrativo que las reconoce y ordena el pago, siendo de 15 días hábiles siguientes a la presentación completa de la solicitud, y en caso de mora, es decir que el pago sea posterior al plazo máximo de 45 días hábiles una vez en firme el acto de reconocimiento, la entidad deberá reconocer y cancelar de sus propios recursos al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en dicha ley.
Del artículo 2° de la norma en cita se desprende que son destinatarios de tal norma los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
Por su parte, la Ley 344 de 1996 dio inicio a la ampliación de la cobertura del sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para la generalidad de los servidores públicos, señalando en el artículo 13 que, sin perjuicio de los derechos convencionales o de lo establecido en la Ley 91 de 1989, a partir de su vigencia las personas que se vinculen a los diferentes órganos y entidades estatales, tienen derecho a que el 31 de diciembre de cada año se les liquide definitivamente las cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, pudiendo efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; siendo aplicables las normas vigentes sobre cesantías correspondiente a la entidad que se vinculen, siempre que no sean contrarias a lo dispuesto anteriormente.
Por su parte, la Ley 50 de 1990, en su artículo 99 indicó: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. Dicha normatividad estableció la liquidación definitiva de la cesantía con el régimen anualizado o fraccionado de cesantías, según el caso, esgrimiendo que al 31 de diciembre de cada año se debe efectuar su liquidación o a la terminación del contrato de trabajo; así como el pago de los intereses legales del 12% anual o proporcionales, respecto a la suma causada en el año o fracción que se liquide.
Además, se estima que el valor que se liquide como cesantía debe consignarse antes del 15 de febrero del año siguiente a la cuenta individual del trabajador en su respectivo fondo, imponiendo sanción al empleador que incumpla con el plazo, consistente en un día de salario por cada día retardo. El Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, resaltando que la norma aplicable para liquidar anualmente las cesantías para servidores del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996, es la Ley 50 de 1990 artículos 99, 102 y 104 a los afiliados a fondos privados y la Ley 432 de 1998 para los afiliados del Fondo Nacional del Ahorro.
Pero estableció que, para aquellos servidores con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, antes de la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores, es decir, el régimen de cesantías retroactivas. Por otro lado, el Decreto 1252 de 2000, estableció que los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, vinculados al Estado a partir de la vigencia de tal decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso; incluso cuando en la entidad u organismo al que ingrese exista un régimen especial que regule las cesantías. 2.2.
Crisis fiscal de los entes territoriales como justificación para el no pago oportuno de prestaciones sociales El artículo 53 de la Constitución Política fija como principios fundamentales de las relaciones laborales, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos laborales siempre que sean inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y la garantía a la seguridad social, entre otras.
Por su parte, el legislador creó, como se analizó en precedencia, el auxilio de cesantías como un derecho prestacional, con carácter irrenunciable e imprescriptible, al punto que determinó una sanción al empleador cuando teniendo la obligación de liquidar y consignar las cesantías en un término definido legalmente, se sustraiga de tal deber legal, como lo es la sanción moratoria de que trata el citado artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Así es obligación legal del empleador, en el caso de las cesantías anualizadas, al 31 de diciembre de cada año liquidar de manera definitiva estas prestaciones por la anualidad o por la fracción correspondiente, valor que se debe consignar antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija.
Esta disposición también determinó en el numeral 3º una sanción a la mora, consistente en un día de salario por cada día de retardo, en el evento en que el empleador no consigne la cesantía definitiva por la anualidad o fracción correspondiente antes del 15 de febrero del año siguiente en el fondo que el trabajador eligió. Por lo anterior, es claro para la Sala que la obligación en la liquidación y cancelación al fondo elegido por el trabajador para la consignación de sus cesantías, es una imposición legal inexorable para las entidades públicas a las que les resulta aplicable la normatividad en comento, por lo que las crisis económicas o financieras por las que atraviese la entidad no es óbice para vulnerar derechos laborales de sus servidores públicos.
Respecto al tema de la crisis económica y financiera de una entidad territorial, pero en un asunto donde se alegó el incumplimiento por un proceso de reestructuración de pasivos contemplado en la Ley 550 de 1999, esta Corporación dispuso: En ese orden, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Por eso, no se compadece con la lógica que el Estado como protector y garante de los derechos fundamentales, los llegue a desconocer cuando juega el papel de empleador, escudándose en una insolvencia para evadir una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho.
En atención a los fundamentos jurídicos que se traen a colación, se dirá que los créditos laborales en caso de insolvencia por parte del empleador, no pueden ser desconocidos ni cercenados por éste debido a la crisis económica que afronta. (se destaca) Esto se trae a consideración a pesar de que no se alega en el proceso que la demandada se encuentre en proceso de reestructuración de pasivos de conformidad con la Ley 550 de 1999, no obstante, se escuda el ente territorial en su falta de recursos y crisis financiera para enrostrar que no desconoció su obligación con mala fe, sino en una imposibilidad material de cumplir los postulados legales, buena fe que tampoco encuentra justificación en la Ley 50 de 1990, ya que la sanción moratoria opera per se, por disposición legal, cuando se incumple la obligación de liquidar las cesantías a 31 de diciembre de cada año y su omisión de consignarlas antes del 15 de febrero del año siguiente en el fondo de cesantías elegido por el empleado; pues como se vio no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que renuncie a unos derechos causados por disposición de la ley.
Es del caso resaltar, que si lo dicho aplica en procesos de reestructuración celebrados de conformidad con la Ley 550, que son de obligatorio cumplimiento para el insolvente y sus acreedores, mucho más en asuntos donde a pesar de no encontrarse en proceso de reestructuración por insolvencia, se justifica la mora en falta de recursos para desconocer las obligaciones laborales legales, alegando la buena fe como eximente de la sanción, cuando las normas aplicables no establecen este presupuesto como eximente de la indemnización moratoria. 2.3 Prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas – Ley 50 de 1990 - sentencia de unificación. La prescripción extintiva de la sanción moratoria causada por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, ha sido desarrollada por esta sección segunda desde el año 2016 a través de la unificación de criterio jurisprudencial contenido en la sentencia del 25 de agosto de ese año, radicado interno 0528-2014, la cual tuvo que ser aclarada también mediante providencia unificadora del 6 de agosto de 2020.
Pues si bien la primera providencia estableció que la sanción está sometida a la prescripción trienal aunque de manera parcial, la sentencia aclaratoria de 2020 definió que el carácter del fenómeno prescriptivo trienal es extintivo y que el momento a partir del cual procede la reclamación de la sanción moratoria es el día en que se configura la mora respecto de la obligación que la origina, esto es desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago de las cesantías anualizadas; donde el término por tener en cuenta es el previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral; y determina el surgimiento del derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el momento en el cual se hace exigible la obligación de dar, en este caso depositar el valor de las cesantías, procediendo de pleno derecho al estar sometida a un plazo previsto en la ley.
Así las cosas, la claridad de la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, fijada en la ratio decidendi al resolver el caso concreto de tal proceso no se adoptó aquella relativa a que la sanción moratoria está sometida a la prescripción del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sino que, en el caso concreto, se tomó la fecha de la solicitud y se computaron tres años hacía atrás. En virtud de lo anterior y con ánimo aclaratorio, la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 CE-SUJ-SII-22-2020, 0833-2016, estableció las siguientes reglas de unificación: El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente; por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
Cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria prevista en la ley 50 de 1990 por la ausencia de consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empelado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente, so pena de extinción. 2.4 Hechos probados.
La accionante solicitó al ente territorial el reconocimiento y pago de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria por el incumplimiento en la consignación al fondo de cesantías el 26 de marzo de 2014. (fls. 5 a 11) ii) El municipio de Florida (Valle del Cauca) mediante oficio del 16 de abril de 2014, da respuesta a la solicitud anterior, señalando que el auxilio de la cesantía se haría efectivo inmediatamente el servidor público se retire del empleo, no obstante es posible aún sin el retiro a través de un anticipo; que la falta de pago de cesantías y su consignación es un “problema heredado de administraciones anteriores” el cual con grandes esfuerzos ha ido saneando.
Que los intereses a las cesantías se han cancelado anualmente, y frente a la sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías debe revisar la prescripción trienal. (Fls. 12 y 13) iii) Certificaciones de la secretaría de desarrollo institucional del municipio demandado, del 21 de abril y 16 de junio de 2014, donde consta que la demandante presta sus servicios a la entidad desde el 15 de marzo de 1999 en el cargo de auxiliar administrativo nivel II y que su cargo actual es de profesional universitario cod. 219 grado 07 (en encargo) mediante Decreto 81 del 1° de abril de 2013.
(Fls. 14 y 20) iv) Decreto 32 del 15 de marzo de 1999, por medio del cual se nombra en periodo de prueba a la demandante en el cargo de auxiliar administrativa nivel II del municipio de Florida, con su respectiva acta de posesión de la misma fecha. (Fls 18 y 19) v) Certificado del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. del 13 de agosto de 2014, donde consta la afiliación a dicho fondo de la demandante.
(Fl. 32) vi) Planilla de Aportes en Línea de cesantías donde obra como cotizante el municipio de Florida, fecha límite 2014/02/14, fecha de pago 2014/04/29, donde obra la señora Patricia Rosero Velásquez con salario de $1.644.007 y cesantías cotizadas por valor de $1.804.194. (Fl. 108) vii) Certificaciones de la secretaría de desarrollo institucional del municipio de Florida del 3 de diciembre y 8 de septiembre de 2015, indicando que se encuentra al día con el pago de cesantías e intereses a las cesantías a la demandante en los periodos 15/3/1999 a 31/12/2014.
(Fls. 113 y 114) viii) Resolución 33 del 27 de enero de 2006, mediante la cual el municipio de Florida autoriza la liquidación y pago de anticipo de cesantía a la demandante para reparaciones locativas de su vivienda, y que a diciembre 30 de 2005 la funcionaria tiene derecho a la suma de $3.151.538 por concepto de cesantías anticipadas correspondiente a los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005.
(Fls. 115 y 116) ix) Certificación del 29 de septiembre de 2020, proveniente del Fondo de Cesantías Porvenir donde consta que a la señora Patricia Rosero Velásquez se le consignaron valores por concepto de cesantías, por parte de su empleador Municipio de Florida para los años 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019. (fl. 162) 2.5. Caso concreto.
Para resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal al señalar que la demandante por haberse incorporado al municipio el 15 de marzo de 1999, con posterioridad a la Ley 344 de 1996, pertenece al régimen anualizado de cesantías; lo propio frente a que ante el señalamiento de la parte actora de no haber recibido la consignación del auxilio de cesantía de su empleador constituyó una negación indefinida, debiendo el ente territorial demostrar lo contrario, como en efecto lo hizo frente al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías por los años 1999 a 2005 y 2013 a 2019, como se evidenció del material probatorio reseñado arriba.
Además, efectivamente se logra establecer que la demandante a la fecha de presentación del medio de control, incluso hasta el año 2019 tiene vínculo legal y reglamentario con el municipio de Florida, pues acreditó el pago de cesantías por los años 1999 a 2005 y 2013 a 2019, pero no así con el periodo comprendido entre los años 2006 a 2012, donde no obra prueba alguna que acredite la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías, por lo que dicha orden de consignación a favor de tales periodos del auxilio de la cesantía con sus respectivos intereses legales se debe confirmar.
Es del caso recalcar, que no resulta de recibo para la sala lo alegado por la demandada de que no adeuda tal concepto a la demandante, ya que se sustrajo de su obligación legal de probar la liquidación, consignación y pago de estas prestaciones sociales por los años 2006 a 2012, dicho vacío probatorio conlleva a confirmar la orden del a quo a cargo del municipio de consignar la respectiva cesantía junto con sus intereses legales a la demandante.
Ahora bien, frente a la sanción moratoria consideró que en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, le corresponde su pago al municipio, pero haciendo referencia al fenómeno prescriptivo, aplica la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 25 de agosto de 2016, señalando que la prescripción sólo opera frente a la sanción moratoria; por lo que tiene en cuenta la petición de la demandante radicada el 26 de marzo de 2014, para declarar la prescripción trienal de la sanción moratoria causada antes del 26 de marzo de 2011, razón por la cual solo hay lugar a reconocer los periodos de mora causados para los años 2011 y 2012, teniéndose como prescrito todo lo anterior.
Es del caso precisar, que tal forma de contabilizar la prescripción trienal de la sanción moratoria fue aclarada en sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020, emanada de esta sección, CE-SUJ-SII-022-2020, que sentó jurisprudencia señalando que el momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, 15 de febrero de la anualidad siguiente, por lo que la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva; además que cuando se acumulen anualidades sucesivas de mora, como en el caso de marras, el término prescriptivo de la deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción. Por lo que en el caso de la demandante el término para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió así: Debiéndose concluir entonces, que como la petición de la sanción moratorio se formuló ante el municipio de Florida el 26 de marzo de 2014, se encuentra prescrita la sanción pretendida causada antes del 15 de febrero de 2014 (años 2006 a 2010), pues se reclamó cuando habían transcurrido más de tres años desde el momento en que la obligación se hizo exigible; por ende, procedía declarar probada la excepción extintiva en los términos que lo efectuó el Tribunal, habiendo lugar al pago de la sanción moratoria solo de los periodos 2011 y 2012; debiendo confirmar en su integridad el fallo apelado.
Ahora bien, frente a buena fe alegada por la entidad demandada para justificar su mora y pretender la exoneración del pago de la misma, señalando que la jurisprudencia dispone que la sanción no opera automáticamente y que dentro del proceso no obra prueba que confirme el actuar de mala fe del ente territorial; es necesario indicar que si bien el pago de prestaciones sociales como las cesantías anualizadas deben efectuarse atendiendo los presupuestos de las entidades públicas, el pago de tales derechos laborales no puede, bajo ninguna circunstancia, sujetarse a la existencia de recursos, pues ello contrariaría el artículo 53 de la Constitución, por lo que no puede el demandado justificar el incumplimiento de los preceptos legales, como lo es la consignación de las cesantías anualizadas en el correspondiente fondo elegido por el servidor público antes del 15 de febrero siguiente a su causación, pues violaría no solo la ley, sino los derechos mínimos laborales consagrados constitucionalmente a los servidores públicos.
Así las cosas, de la lectura del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, que consagró la sanción moratoria por la no consignación oportuna de cesantías anualizadas, no se establece eximente o justificación alguna para la entidad empleadora, como la buena fe señalada en el recurso de alzada, para exonerarla del pago de dicha sanción, que en última constituye una garantía de los derechos laborales del empleado destinatario del auxilio de cesantía anualizadas.
Del mismo modo, debe decirse que de acuerdo al recurso de apelación formulado por el ente territorial se hace mención de una Resolución 429 de junio de 2010, según la cual se le sufragó: “…a la accionante el pago de las Cesantías reclamadas desde la fecha de vinculación del funcionario hasta el año 2010 fue reconocida mediante resolución No. 429 de junio de 2010.” Sin embargo, revisado el expediente y en especial los antecedentes administrativos remitidos por la entidad, no se advierte el mencionado acto administrativo.
Asimismo, confrontada dicha afirmación, el pago de las cesantías a la accionante hasta el año 2010, surgen elementos de convicción que la desvirtúan como la Resolución No. 033 del 27 de enero de 2006, por el monto de un millón quinientos mil pesos $1.500.000, y en la que se hace una relación de los valores por cesantías correspondientes a los años 1999 a 2005, y el certificado proveniente de Porvenir del 29 de septiembre de 2020, donde se atestan los valores consignados por concepto de cesantías en los años 2013 a 2019.
Es decir, no existe prueba que acredite el pago de las cesantías por los años 2006 a 2012. Aunque podría pensarse que una relación de valores de cesantías correspondientes a los años 1999 a 2012, folios 109 a 112 del cdno. Ppal., y unas certificaciones provenientes del entonces Secretaria de Desarrollo Institucional, Víctor Hugo Gamboa, del 3 y 8 de diciembre de 2015, acreditan que la entidad está a paz y salvo por el pago de cesantías e intereses a las cesantías por los años 1999 a 2014, folios 113 a 114 del cdno. Ppal., el plenario no da cuenta que este pago se haya efectuado a la señora Patricia Rosero Velásquez por los años 2006 a 2012.
Es por lo anterior, que la Sala procede a confirmar en su integridad el fallo apelado. 2.6. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debiendo tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, y no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en juicio, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Sin embargo, dado que el fallo apelado, en los ordinales quinto y sexto de la parte decisoria condenó en costas y agencias en derecho, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, excepto la condena en costas y agencias en derecho impuesta a la demandada, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas y agencias en derecho, que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS