11001031500020250777900 — Consejo de Estado

Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Demandante: ALICIA GARAVITO ARDILA Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora, en ejercicio de la acción constitucional prevista en el artículo 86 de la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Alicia Garavito Ardila, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, a la reparación integral, a la vivienda digna y a la igualdad.

Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión de las providencias de 17 de octubre y 25 de junio de 2025, por medio de los cuales las autoridades judiciales rechazaron la demanda por caducidad del medio de control de reparación directa, identificada con radicado 68001-23-33-000-2024-00414-00/01(73.338), promovida por la tutelante y otros contra el municipio de Betulia, el departamento de Santander, la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Betulia, la Electrificadora de Santander S.A ESP – ESSA e ISAGEN S.A ESP. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, el demandante solicitó lo siguiente:

PRIMERO: AMPARAR EL DERECHO CONSTITUCIONAL de la igualdad, debido proceso, a la correcta y eficaz acceso administración de justicia, así como los Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 derechos fundamentales a la propiedad privada, seguridad jurídica, acceso a la administración de justicia en condiciones de eficacia, principio de confianza legítima, y protección reforzada frente a actuaciones arbitrarias de las autoridades públicas, los cuales han sido vulnerados de manera flagrante y actual por las entidades accionadas.

SEGUNDO: AMPARAR de manera inmediata y efectiva el derecho fundamental a la propiedad privada de los accionantes, afectado por la actuación irregular, desproporcionada e injustificada de las entidades estatales, que desconocieron la titularidad jurídica del inmueble y permitieron su afectación material sin sustento legal válido.

TERCERO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS Y REVOCAR el Auto de 17 de octubre de 2025 proferido por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, dentro del proceso con radicado No. 68001-23-33- 000-2024-00414-01 (73.338).

CUARTO: ORDENAR al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B que, en un término máximo de diez (10) días siguientes a la notificación de la Sentencia de Tutela, proceda a dictar una nueva providencia en la que: a) REVOQUE el Auto de Rechazo del Tribunal Administrativo de Santander, al encontrar que la acción de Reparación Directa no ha caducado, bien sea por tratarse de un daño continuado o por acoger el hito de conocimiento más favorable (26 de junio de 2023).

QUINTO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, ADMITIR la demanda y continuar con el trámite procesal de rigor hasta la sentencia.

SEXTO: FALLAR ULTRA y EXTRA PETITA en la acción de tutela, dada la facultad excepcional del juez (a) constitucional para proteger derechos fundamentales. Esto significa que, puede pronunciarse sobre asuntos no solicitados en la demanda (extra petita) o conceder más de lo que se pidió (ultra petita) antes los hechos que se evidencia la vulneración derechos fundamentales de la acción.

SÉPTIMO: DECLARAR que los accionantes ya agotaron todos los medios de defensa judicial y administrativo disponibles, incluido el medio de control de reparación directa, y que no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo idóneo, eficaz o preferente para la protección de sus derechos fundamentales, motivo por el cual la acción de tutela se convierte en el único mecanismo procedente.

OCTAVO: ORDENAR a las entidades accionadas cesar toda ocupación irregular, indebida o arbitraria sobre el inmueble de propiedad de los accionantes, restituyendo la situación fáctica y jurídica al estado previo a la vulneración y absteniéndose de continuar afectando el derecho fundamental a la propiedad privada.

NOVENO: PREVENIR a las entidades demandadas para que, en adelante, se abstengan de incurrir en actos que generen nuevas vulneraciones a la propiedad, al debido proceso y a la igualdad de los accionantes, bajo apercibimiento de incurrir en desacato.1 1.3. Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento, los siguientes: La parte actora puso de presente que era la legitima propietaria del predio rural «El Carmelo» o «Villa Carmen», identificado con matrícula inmobiliaria 326-624, y que se le adjudicó, mediante sentencia en sucesión en 1986.

No obstante, el 1 Transcripción literal del texto original, por lo que puede contener errores. Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 inmueble tuvo que ser desocupado desde el año 1993 debido al desplazamiento forzado por parte de grupos armados ilegales, lo que fue aprovechado por terceros foráneos para iniciar la ocupación e invasión irregular del terreno. Sostuvo que, en su condición de víctima reconocida judicialmente, el predio se encontraba bajo una protección especial, por lo que existía la prohibición de enajenarlo y que, por esa razón, el dominio como propietaria se encontraba bajo una protección especial.

Indicó que, a lo largo de la última década, las entidades demandadas construyeron, sin permiso ni indemnización, diversas obras de infraestructura, facilitaron y coadyuvaron a la urbanización ilegal y a la invasión masiva de más de 300 familias sobre los 82.799 M2 de su predio. Explicó que el daño antijurídico reclamado en la demanda presentada tiene un carácter dual y continuado: no solo se basa en la finalización de las obras (algunas en 2015), sino en la prestación ininterrumpida de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, aseo, energía, transporte) a más de los 300 usuarios dentro de la invasión, lo que constituye un daño de tracto sucesivo que se mantiene vigente hasta la fecha.

Manifestó que, el Tribunal Administrativo de Santander conoció de la demanda de reparación directa identificada con el radicado 80001-23-33-000-2024-00414-00 y encontró que el proceso debía inadmitirse por irregularidades que no permitían el paso a la admisión, por lo que subsanó la demanda en debida forma y la corporación, mediante auto de 25 de junio de 2025, la rechazó por operar el fenómeno jurídico de la caducidad.

Frente a esta decisión el actor la apeló y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 17 de octubre de 2025, confirmó el auto del a quo, porque como lo afirmó el tribunal, el conteo de la caducidad por ocupación permanente de un inmueble, con ocasión a la realización de una obra pública con vocación de permanencia debe contarse desde la finalización de la obra, según la regla de unificación2 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 1.4.

Sustento de la vulneración A juicio de la accionante, las autoridades cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico. Específicamente, frente a la providencia del Consejo de Estado sostuvo que existió una omisión absoluta del análisis del daño de tracto sucesivo, pues se 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Auto de 9 de febrero de 2011. Rad. 54001-23-31-000-2008-00301-01 (38.271): Al respecto, se recuerda que se indicó que determinó que, en casos de reparación directa por ocupación permanente de un inmueble, con ocasión a la realización de una obra pública con vocación de permanencia; el conteo de la caducidad se debe calcular a partir de la finalización de la obra, dado a que el plazo para el ejercicio de la acción de reparación directa no puede suspenderse indefinidamente y al finalizar la obra se conocen todos los efectos producidos por la ocupación. Asimismo, en algunos casos el plazo para presentar la demanda se puede contar a partir del momento en que el demandante se enteró de la conclusión de la obra; siempre y cuando el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior.

Precisó que la corporación ignoró por completo que la causa petendi principal se fundó en el daño continuado generado por la prestación ininterrumpida de servicios públicos (acueducto, energía, educación, entre otros) a la población invasora y el fomento a la urbanización ilegal. Agregó que el juez de lo contencioso administrativo estaba obligado a analizar si el hecho dañoso persistía. Y adicionó que la Corte Constitucional ha sido clara en que, cuando el hecho generador del daño es continuado, la caducidad no opera mientras subsista la agresión al patrimonio.

En esa medida, al omitir el análisis de los hechos 10, 11 y 13 de la demanda, que demostraban la continuidad de la prestación del servicio a más de 300 familias, la autoridad judicial tutelada vició el auto por defecto fáctico negativo, impidiendo la aplicación de la regla de imprescriptibilidad del daño continuado. Asimismo, indicó que la decisión cuestionada incurrió en un defecto fáctico positivo por la valoración caprichosa de las pruebas, pues escogió de manera restrictiva la fecha del año 2020, ignorando la del 2023, que dejaba la demanda en término, por lo que violó el principio de favorabilidad de la acción judicial y la obligación de acoger la interpretación que garantizara el derecho sustancial.

Resaltó que el análisis probatorio fue formalista y contrario al principio pro víctima, por lo que debió interpretar las pruebas de manera flexible. Adicionalmente, afirmó que en la aclaración de voto de la decisión se demostró la falta de certeza probatoria interna sobre el inicio del conteo del término. Argumentó que los accionantes son víctimas de desplazamiento forzado que tienen medidas cautelares sobre el predio.

Citó la sentencia SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional como precedente vinculante que establece que la caducidad no debe ser un obstáculo para la reparación de víctimas que han visto impedida materialmente su capacidad de acción judicial, por lo que, al aplicar una regla de caducidad rígida, se rechazó la demanda por meses de diferencia. Alegó un desconocimiento del precedente y del principio pro actione, pues la aclaración de voto demostró que no existía unanimidad ni certeza sobre la fecha de inicio de la caducidad.

Señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional exige que, ante la duda razonable sobre la caducidad, especialmente en el caso de sujetos de especial protección, el juez debe privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia y admitir la demanda para analizar el acervo probatorio completo, por lo que el rechazo de la demanda es un límite a este derecho.

Aseguró que la decisión del Consejo de Estado incurrió en una violación directa de la Constitución, especialmente, el artículo 58 porque la expropiación solo procede mediante sentencia judicial previa o mediante acto administrativo debidamente motivado, con indemnización y con posibilidad real de contradicción. Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 También, hizo referencia a la sentencia T-267 de 2011 de la Corte Constitucional que dispone que ninguna autoridad puede despojar, ocupar o disponer de un bien ajeno sin el cumplimiento estricto del procedimiento expropiatorio, so pena de constituir una expropiación inconstitucional, por lo que lo ocurrido con su predio, demuestra una afectación equivalente a expropiación de hecho.

Afirmó que existía un perjuicio irremediable que se concretaba en la pérdida definitiva del derecho a la reparación por un valor de cuarenta y cinco mil millones de pesos ($45.000.000.000) y que la caducidad hace que el daño sea irreparable, pues se consolidó la expropiación de hecho del patrimonio de las víctimas de desplazamiento, sin que exista otro medio de defensa judicial idóneo para revertir esta situación. Expresó que se desconoció la jurisprudencia especial para víctimas del conflicto armado y no consideró sus particularidades por lo que contrario los principios de enfoque diferencial, favorabilidad y acceso a la justicia. 1.5.

Trámite en primera instancia Mediante auto del 10 de diciembre de 2025 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar esta decisión a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Santander. También se ordenó vincular a los señores Alfredo Chacón Garavito, Alia Chacón Garavito, Alicia Chacón Garavito, Amparo Chacón Garavito, Azucena Chacón Garavito, Carmen Emilse Chacón Garavito, Pedro Alberto Chacón Garavito, Rodolfo Chacón Garavito, Willian Humberto Chacón Garavito, Diego Fernando Chacón Carreño, Danna Sofia Chacón Carreño y Mary Luz Carreño Moncada, en representación del menor Felipe Alejandro Chacón Carreño (demás demandantes del proceso ordinario)3, como terceros en atención al interés que les asiste en las resultas de este proceso. 1.6 Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Consideró que la providencia de 17 de octubre de 2025 y el expediente del respectivo medio de control de reparación directa, contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de tutela tome la decisión que en derecho corresponda. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Santander 3 Se notificaron mediante comunicaciones 197055, 197056 y 197057 de 18 de diciembre de 2025.

Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Puso de presente que mediante auto de fecha 25 de junio de 2025, dicha autoridad judicial resolvió rechazar la demanda promovida por Alicia Garavito Ardila y otros contra el departamento de Santander, el municipio de Betulia, ISAGEN S.A. E.S.P., la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. y la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios, al encontrar configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa.

Argumentó que la parte actora tuvo conocimiento del daño, a más tardar, el 24 de octubre de 2020, fecha en la que se realizó el levantamiento topográfico que evidenció la ocupación permanente del predio «El Carmelo» por obras públicas. En consecuencia, el término de dos años para ejercer la acción vencía el 25 de octubre de 2022. No obstante, la solicitud de conciliación se presentó en febrero de 2024 y la demanda fue radicada en junio de 2024, por lo que resultó extemporánea.

Narró que los demandantes son propietarios del predio rural «El Carmelo», y sostuvieron que fueron víctimas de desplazamiento forzado desde 1993 y que, durante su ausencia, diversas entidades estatales ejecutaron obras públicas y permitieron la ocupación permanente del inmueble sin autorización ni indemnización. Sostuvo que no se observan configurados los requisitos excepcionales para la procedencia de acción de tutela contra providencias judiciales, pues esta acción tiene como fin, reabrir debates ya zanjados en primera y segunda instancia, por lo tanto, no está llamada a prosperar, pues no se advierte alguna de las siguientes causales: i) vía de hecho: cuando la decisión judicial es arbitraria, caprichosa o carece de fundamento legal; ii) desconocimiento del precedente: cuando el fallo desconoce jurisprudencia vinculante de las altas cortes; iii) falta de motivación: cuando la providencia carece de una adecuada fundamentación que permita entender la lógica detrás de la decisión; iv) desviación de poder: cuando la decisión judicial se utiliza para fines distintos a los previstos por la ley; v) error fáctico manifiesto: cuando hay una equivocación evidente en la valoración de las pruebas y, vi) violación directa de la Constitución: cuando se vulneran de manera clara y directa derechos constitucionales fundamentales.

Solicitó que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se configura alguno de los vicios o defectos alegados por la accionante en el escrito de demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Cuestión previa De la revisión del escrito de tutela, se advierte que la solicitud va dirigida contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con ocasión de los autos que, en primera y segunda instancia, respectivamente, rechazaron la demanda de reparación directa presentada por el accionante.

Al respecto, se precisa que el análisis se centrará únicamente respecto de la providencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por tratarse de la decisión que puso fin a la controversia. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala analizar si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, a la reparación integral, a la vivienda digna y a la igualdad, por rechazar la demanda de reparación directa que promovieron la demandante y otros contra el municipio de Betulia, el departamento de Santander, la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Betulia, la Electrificadora de Santander S.A ESP – ESSA e ISAGEN S.A ESP.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Reiteración4 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó, lo siguiente: [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Decisiones del 13 de marzo de 2025, expedientes n.º 11001-03-15-000-2025-00881-00 y 11001-03-15-000-2025-00808-00. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente n.º 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ).

Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar los parámetros bajo los cuales se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «[…] fijados hasta el momento jurisprudencialmente […]».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva 2.5.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe señalar que Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: […] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

Según lo expuesto, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, pues al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede concluir que la parte actora pretende reabrir el debate zanjado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B relacionado con el rechazo de la demanda del medio de control de reparación directa identificado con el número 68001-23-33-000-2024-00414-00/01 (73.338), que promovió el demandante contra el municipio de Betulia, el departamento de Santander, la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Betulia, la Electrificadora de Santander S.A ESP – ESSA e ISAGEN S.A ESP.

En el asunto que ocupa a la Sala, la tutelante considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, a la reparación integral, a la vivienda digna y a la igualdad, con ocasión de los autos de 17 de octubre y 25 de junio de 2025, dictados por Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respectivamente.

Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En este caso, la señora Garavito Ardila y otros presentaron una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el municipio de Betulia, el departamento de Santander, la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Betulia, la Electrificadora de Santander S.A ESP – ESSA e ISAGEN S.A ESP, la cual fue inadmitida, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 5 de diciembre de 2024, porque la tutelante no cumplió con los requisitos formales para su admisión, conforme al artículo 162, numeral 26 del CPACA.

Posteriormente, el tribunal, mediante auto del 25 de junio 2025, rechazó la demanda por encontrar probada la caducidad del medio de control de reparación directa. Para arribar a tal decisión, dicha corporación recalcó que una persona, al demandar al Estado por una acción u omisión, debe realizarlo en un plazo de dos años siguientes a cuando se causó el daño; o en caso de que la persona no haya podido enterarse del daño cuando ocurrió, el plazo empezaría a contarse desde que la parte afectada se enteró o debió haberse enterado de su acaecimiento.

La anterior conclusión tuvo su fundamento en el criterio unificado por esta corporación7 la cual indica que el término de caducidad para acciones de reparación directa, en casos de ocupación permanente de un inmueble, se cuenta desde la finalización de la obra pública con vocación de permanencia. Ahora bien, frente a esta decisión, la señora Garavito Ardila interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, autoridad judicial que confirmó la providencia y precisó, que no era de recibo la decisión del tribunal de contar la caducidad a partir del levantamiento topográfico realizado sobre el bien, en la medida que en dicho levantamiento fue realizado sobre un predio ubicado en la vereda «Las Vueltas» del municipio Galán, Santander con una matrícula inmobiliaria y número predial distinto al del caso en estudio, por lo que el término de la caducidad corrió entre el 15 de diciembre de 2020 y 15 de diciembre de 2022.

En esa medida, como la demanda se presentó el 3 de mayo de 2024, determinó que no fue oportuna, respecto a las pretensiones relativas a las construcciones realizadas por la Administración Pública. Adicionalmente, la providencia cuestionada también indicó que la parte actora pretendía declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la construcción de unas «obras de infraestructura», la prestación de una serie de servicios públicos y, con ello, la facilitación de la ocupación ilegal de terceros sobre un predio de su propiedad, por lo que se dejó en evidencia que el hecho generador del daño alegado por la parte no provenía, de manera directa, de un delito de lesa humanidad; sino de una ocupación con vocación de permanencia por parte de la Administración Pública en su bien. 6 Artículo 162.Contenido de la demanda.

Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 9 de febrero de 2011.

Rad. 54001-23-31-000-2008-00301-01 (38.271). Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En consecuencia, concluyó que la parte demandante fue consistente en alegar que el hecho dañoso era la realización de las «obras de infraestructura» por parte de la Administración Pública en su predio; por lo que la construcción de la infraestructura requerida para prestar servicios públicos propició una ocupación ilegal de terceros, como se advierte a continuación: En el caso concreto, en primer lugar, se debe dejar claro que el medio de control no pretende que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado con ocasión de un delito de lesa humanidad, como lo es el desplazamiento forzado; por el contrario, lo que pretende la parte es que se declare la responsabilidad del Estado como consecuencia de la construcción de unas “obras de infraestructura”, la prestación de una serie de servicios públicos y, con ello, la facilitación de la ocupación ilegal de terceros sobre un predio de su propiedad.

Lo anterior, deja en evidencia que el hecho generador del daño alegado por la parte no proviene, de manera directa, de un delito de lesa humanidad; sino de una ocupación con vocación de permanencia por parte de la Administración Pública en su bien. En consecuencia, se concluye que la aplicabilidad del criterio jurisprudencial referente al conteo de la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de delitos de lesa humanidad no tiene cabida alguna en este caso.

Como se observa, la decisión cuestionada del Consejo de Estado se limitó al estudio únicamente de la caducidad del medio de control con ocasión de la construcción de las obras con vocación de permanencia por parte del Estado. En esa medida, la subsección, en la providencia cuestionada indicó lo siguiente: Dicho esto, la Sala debe recalcar la importancia de identificar el hecho generador del daño para demandar a la administración pública; pues, de su identificación no solo se deriva la escogencia del adecuado medio de control, sino que también sirve como punto de partida para el cómputo del término de la caducidad.

En el presente caso, como se ha anunciado previamente, se estudiará la caducidad del medio de control por la ocupación con vocación de permanencia de un bien por parte de la Administración Pública, pues este es el hecho generador del daño antijurídico pretendido en la demanda. Frente a estas decisiones, para la señora Garavito Ardila existió un defecto fáctico, pues la providencia del Consejo de Estado sostuvo que existió una omisión absoluta del análisis del daño de tracto sucesivo, porque se centró exclusivamente en la tesis de la «ocupación por obra con vocación de permanencia».

Precisó que esta corporación ignoró la causa petendi principal que se fundó en el daño continuado generado por la prestación ininterrumpida de servicios públicos (acueducto, energía, educación, entre otros) a la población invasora y el fomento a la urbanización ilegal y alegó que el hecho generador del daño era continuado, por lo que la caducidad no operaba, mientras subsistía la agresión al patrimonio.

Además, indicó que la decisión cuestionada valoró de manera caprichosa las pruebas, pues el conteo de la caducidad por la ocupación por parte del Estado en su bien debió iniciar desde el momento en que las entidades demandadas negaron el reconocimiento de una indemnización, es decir el 26 de junio de 2023. Resaltó que el análisis probatorio fue formalista y contrario al principio pro víctima, por lo que debió interpretar las pruebas de manera flexible y contextual.

Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 También, alegó un desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que considera que, ante la duda razonable sobre la caducidad, especialmente en el caso de sujetos de especial protección, el juez debe privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia y admitir la demanda para analizar el acervo probatorio completo.

Asimismo, reprochó una violación directa de la Constitución, especialmente, del artículo 58 porque la expropiación solo procede, mediante sentencia judicial previa o mediante acto administrativo debidamente motivado y con la posibilidad real de contradicción, por lo que lo ocurrido con su predio, demostró una afectación equivalente a una expropiación de hecho y según la sentencia T-267 de 2011 de la Corte Constitucional ninguna autoridad puede despojar, ocupar o disponer de un bien ajeno sin el cumplimiento estricto del procedimiento expropiatorio.

Resaltó que la aclaración de voto de indicó que no debió flexibilizarse el conteo de caducidad desde el conocimiento de la obra sino desde la finalización porque no se probó en el proceso ordinario la calidad de desplazados. Ahora bien, según la providencia cuestionada, la caducidad se contó, según el auto de unificación y su regla jurisprudencial para estos casos, lo cual explicó en los siguientes términos: 24.

Esta Corporación en Auto de Unificación señaló cómo debía contarse la caducidad en casos de ocupación. La Sala destaca que, como lo afirmó el tribunal, el conteo de la caducidad para esta situación debe realizarse de conformidad a la regla jurisprudencial. Si se contara a partir de la terminación de las “obras de infraestructura”, la demanda, por supuesto, estaría caducada comoquiera que estas, como lo indica el tribunal, culminaron entre 2011 y 2015 y resulta inverosímil que la parte actora no conoció de las mismas.

Sin embargo, en atención a la calidad de desplazados, se podría aplicar la excepción a la regla jurisprudencial y contar no desde que finalizaron las “obras de infraestructura” sino a partir del momento en el que la parte actora tuvo conocimiento de tales construcciones que, además, implicaron la prestación de servicios públicos y el “fomento” de la ocupación ilegal; asimismo, se destaca que, si bien el proceso no se relaciona con el desplazamiento forzado sufrido por la parte actora, lo cierto es que esta interpretación al ser más flexible, atiende a su calidad de víctima y las implicaciones que esta situación ha generado para conocer con anterioridad el estado de las obras en su fase de construcción. Por lo expuesto, la Sección Tercera, Subsección B indicó que la parte tuvo conocimiento de las obras el 14 de diciembre de 2020, pues fue en este momento cuando la Alcaldía de Betulia (Santander) respondió a una petición, elevada por la parte actora a mediados de ese año, en la que solicitaba información sobre las construcciones realizadas en el sector donde se ubica su predio; lo cual puso en evidencia que la parte demandante conocía de las «obras de infraestructura» realizadas desde ese año, más aún cuando recibió una respuesta de la Alcaldía de Betulia sobre estas.

Asimismo, dicha subsección determinó que el término de la caducidad corrió entre el 15 de diciembre de 2020 y 15 de diciembre de 2022, como se indicó anteriormente, por lo que al presentarse la demanda el 3 de mayo de 2024, Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 concluyó que no fue oportuna, respecto a las pretensiones relativas a las construcciones realizadas por la Administración Pública.

Adicionalmente, precisó lo siguiente: […]se debe tener en cuenta dos situaciones en particular: La primera, que la parte actora solicita que se cuente la caducidad desde que las entidades demandadas negaron el reconocimiento de una indemnización, esto es, el 26 de junio de 2023. Sin embargo, se demostró que conocieron de las obras con anterioridad.

La segunda, que la parte actora no alegó que deba contarse la caducidad desde la terminación de las obras, las cuales, como se indicó terminaron entre 2011 y 2015. Ahora, aunque no se desconoce que, en la subsanación, se indicó que “la instalación de postería en baja tensión se ejecutó durante las dos primeras semanas de julio de 2022”, se tiene que no se puede contar la caducidad desde ahí porque, en primer lugar, ello no fue objeto del recurso.

En segundo lugar, la instalación de postería no se equipara a la magnitud de la terminación de las “obras de infraestructura” que realizó el Estado. En tercer lugar, que lo que se advierte es que el demandante alega que la instalación de postería en baja tensión y otras “obras de infraestructura” permitió la ocupación ilegal de terceros.

Por último, la decisión cuestionada aclara que «si la parte actora hubiese alegado, en debida forma, la responsabilidad del Estado por la ocupación de hecho por parte de terceros ajenos al aparato estatal; en tal hipotético caso, el estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa habría obedecido al acaecimiento del mecanismo de defensa, tanto administrativo como judicial, que debían promover los demandantes para proteger la posesión y el derecho de dominio sobre su bien; pues a partir de este mecanismo era que se debía estudiar la forma en que se debería contar la caducidad del medio de control y se habría estudiado la responsabilidad patrimonial del Estado.

No obstante, según dicha subsección, la parte actora se limitó a indicar que el Estado a través de la construcción de «obras de infraestructura en su predio fomentó la invasión ilegal». Con base en lo anterior, para la Sala, los defectos planteados coinciden en una misma inconformidad que se relaciona con el desacuerdo de la señora Garavito Ardila por haberse rechazado la demanda, con sustento en que el término de caducidad para presentar el medio de control de reparación directa en los casos de ocupación permanente de un inmueble, en calidad de desplazada se contó no desde que finalizaron las «obras de infraestructura» sino a partir del momento en el que la parte actora tuvo conocimiento de las construcciones realizadas en su predio que, además, implicaron la prestación de servicios públicos y el «fomento» de la ocupación ilegal, en atención a su calidad de víctima.

Además, la decisión controvertida proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, explicada en el numeral 28 de esa decisión que «la parte actora solicita que se cuente la caducidad desde que las entidades demandadas negaron el reconocimiento de una indemnización, esto es, el 26 de junio de 2023. Sin embargo, reitera que se demostró que conocieron de las obras con anterioridad».

Por lo anterior, en este caso, la acción de tutela presentada por la señora Garavito Ardila no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues no existe una argumentación tendiente a demostrar la grave violación de sus derechos fundamentales y solo plantea un desacuerdo con la decisión que rechazó el medio de control de reparación directa.

Además, porque esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, para Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

En esa medida, proceder en contrario implicaría interferir en cuestiones que desbordan su competencia y, de paso, desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. En lo concerniente al desconocimiento del precedente constitucional relacionado con el principio pro actione invocado, según la accionante, por medio del cual el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han indicado que ante la duda razonable sobre la caducidad, especialmente en el caso de sujetos de especial protección, el juez debe privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia y admitir la demanda para analizar el acervo probatorio completo, es importante aclarar que para realizar su estudio de fondo se debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Como se advierte, en el escrito de tutela, la parte actora se limitó a manifestar en términos generales lo que en su entender decía la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ante una duda razonable sobre cómo opera el fenómeno de caducidad, pero no referencia las providencias relacionadas, que presuntamente fueron desatendidas y tampoco determinar la regla de derecho que fue desatendida en la sentencia cuestionada, ni mucho menos, cómo lo decidido en ese caso incide en lo concluido en la providencia debatida.

Por lo anterior, también se advierte que el accionante no cumplió con la carga iusfundamental exigida para superar el requisito en estudio, pues sus reproches están dirigidos a que se modifique el raciocinio de la corporación enjuiciada tras no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales.

Lo anterior es de especial importancia, por cuanto el juez de tutela no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, máxime si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada. Por lo tanto, al no estar acreditados los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo solo pretende reabrir el debate de instancia, la acción de tutela será declarada improcedente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Alicia Garavito Ardila. Demandante: Alicia Garavito Ardila Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-07779-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»