Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: ISABEL CRISTINA FERNÁNDEZ LUNA Demandados: NUEVA EPS Y OTROS Tema: Servidora judicial con afecciones médicas leves.
Improcedencia de la acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia de 24 de junio de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió: «DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora ISABEL CRISTINA FERNÁNDEZ LUNA, de acuerdo a lo expuesto en las consideraciones de este proveído».
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 11 de junio de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Isabel Cristina Fernández Luna pidió la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la salud, a la vida, a la dignidad humana, a la seguridad social, al mínimo vital y al libre desarrollo de la personalidad.
A juicio de la actora, la vulneración se presenta con ocasión de la omisión de las autoridades accionadas de adelantar los trámites pertinentes para garantizar su salud en el trabajo, ya que sus afecciones le impiden, a su juicio, desempeñar de manera adecuada las funciones jurisdiccionales que tiene asignadas. 2. Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones:
1. RESPECTO DE NUEVA EPS SE ORDENE:
PRIMERO: Que, inmediatamente, se conforme una comisión médica interdisciplinaria de especialistas que evalúen de manera integral mis condiciones de salud, referidas a los diagnósticos de ojo seco, blefaritis y astigmatismo miópico; Epicondilitis medial y lateral; síndrome del túnel carpiano leve incipiente izquierdo; y cuadro de ansiedad grave, que desde la semana pasada vengo sufriendo […] para que se defina mi [pérdida de la capacidad laboral].
SEGUNDO: Consecuente con lo anterior, que me agenden las citas correspondientes, y luego del dictamen, todas las citas que correspondan tanto para los controles pertinentes como para las terapias y tratamientos que se me indiquen.
TERCERO: Me sean ordenadas terapias físicas domiciliarias, acupuntura domiciliaria, masaje drenaje linfático en miembros superiores domiciliario, y terapias ocupaciones domiciliarias […]. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 76001-23-33-000-2024-00376-00. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
RESPECTO A COLPENSIONES, ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CALI-TALENTO HUMANO, OFICINA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DE LA RAMA JUDICIAL SECCIONAL CALI Y SECRETARÍA DE LA SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR (sic), SE ORDENE:
PRIMERO: El reconocimiento y pago inmediato, de las incapacidades que se han tramitado con posterioridad a la data de 180 y, que las sucesivas sean tramitadas por el EMPLEADOR RAMA JUDICIAL en tanto que mi situación de salud se ve deteriorada cuando estoy en un lugar con aire acondicionado […]. SEGUNDA: Se me responda de manera inmediata, clara, completa, concreta y de fondo, los derechos de petición radicados el 26 de octubre de 2023, y el 29 de mayo del presente año […]. 3.
Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: La demandante fue nombrada en provisionalidad como escribiente, grado 00, de la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali a través de Resolución 03 del 17 de enero de 2023, cargo en el que se posesionó ese mismo día. Presuntas afecciones en los ojos El 7 de febrero de 2023 la actora asistió a la óptica Eurooptica, donde se le recetaron «compresas de agua tibia por 15 días (en las noches) [y] Freegen Gel 1 gota en ambos ojos cada 4 horas», y el 27 de abril de 2023 le fue practicado un «test de Shirmer» en la Clínica de Oftalmología de Cali SA, en el que se dictaminó «ojo seco», lo que fue corroborado el 14 de julio de ese año por el centro asistencial Bogotá Laser Ocular Surgery Center, para lo que se le formuló el lubricante «Humylub PF».
El 14 de octubre de 2023 la tutelante acudió a consulta en la Clínica Imbanaco de Cali, en la que se descartó «SD DE SJOGREN», luego de ser valorada por reumatología, y se le recomendó utilizar champú especial para limpiar los parpados, recomendaciones que se reiteraron en consultas de 17 de noviembre y 15 de diciembre de 2023 y de 15 de marzo de 2024.
Presuntas dolencias en las extremidades superiores El 10 de marzo de 2023, la demandante acudió a la IPS Cedima, en donde manifestó dolor de manos y antebrazos y se le diagnosticó «síndrome de túnel carpiano LEVE- IZQUIERDO». También se le indicó que las demás extremidades funcionaban de manera normal. El 16 de abril de 2023 el centro asistencial IDIME el realizó «exploración ecográfica articular de codo izquierdo» e indicó que tenía «epicondilitis medial y lateral».
Ese mismo día ingresó de urgencias tras sufrir un accidente de tránsito que le produjo quemaduras por fricción en la parte izquierda de su cuerpo, por lo que fue incapacitada por 7 días. El 2 de septiembre de 2023 esa institución médica valoró a la accionante y determinó que su salud «estaba dentro de los limites normales. No se identifica alteración en la intensidad de la señal en la inserción de origen de los tendones extensor común y flexor común, tampoco cambios inflamatorios alrededores» (sic).
El 20 de noviembre de 2023 se terminaron las 20 sesiones de fisioterapia que les fueron programadas y la paciente manifestó «disminución de la sintomatología dolorosa». Allí se indicó que ella no podía alzar un peso mayor a 5 kg. Mediante oficio GRSO-GRS-ML-3214-14 de 4 de marzo de 2024, la Nueva EPS le comunicó a la ARL Positiva que un equipo interdisciplinario determinó que las afecciones de epicondilitis media y lateral fueron catalogadas como de origen laboral, Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictamen con el que no estuvo de acuerdo la ARL Positiva, por lo que pagó los respectivos honorarios para convocar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, de lo que le informó a la accionante, por medio de oficio (sin número) de 5 de abril del año en curso.
El 13 de marzo de 2024 la actora se examinada en la Clínica Valle del Lili y se determinó que «leve tendinitis del tendón conjunto exterior». Peticiones presentadas por la demandante El 26 de octubre de 2023 la tutelante pidió al secretario de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali que le informara cuáles eran sus funciones, si había tareas que no implicaran el uso de sus extremidades superiores y le señalara si era posible su reubicación. El 27 de octubre de 2023 el servidor le informó a la accionante que sus funciones consistían en organizar el archivo físico y virtual, manejar las herramientas electrónicas instituidas por el Consejo Superior de la Judicatura, apoyar la notificación de las diferentes decisiones judiciales2 y no era procedente su reubicación, porque todos los cargos de esa dependencia tienen las mismas labores.
El 28 de mayo de 2024, la demandante solicitó al Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca que se adelantaran los trámites pertinentes para calcular la pérdida de su capacidad laboral y se atendieran la recomendación médica de no cargar más de 5 kg. En atención a esa petición, el 6 de junio de 2024 la aludida dependencia le comunicó a la actora que para iniciar la gestión reclamada debía asistir al trabajo, dado que ha estado incapacitada de manera continua, y la determinación de la pérdida de capacidad laboral le corresponde a la respectiva ARL.
Suspensión del pago de nómina a la accionante y cancelación de incapacidades El 30 de diciembre de 2023 la Nueva EPS le informó a la actora que ese mismo día se le «remitió al fondo de pensiones Colpensiones el concepto de rehabilitación favorable, para que le sea definido el pago de incapacidades a partir del día 181 y le sea establecido el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral y ocupacional y la pérdida de incapacidad de la misma».
Mediante Resolución DESAJCLR24-1090 de 5 de marzo de 2024, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca ordenó la suspensión del pago de nómina a la accionante, dado que ya cumplió los 180 días de incapacidad de que trata el artículo 18 del Decreto 3135 de 1968, por lo que el pago de las incapacidades debía asumirlas el respectivo fondo de pensiones, aunque se seguirían girando los aportes a salud y pensión. El 11 de junio de 2024, la Nueva EPS SA certificó que la demandante estuvo incapacitada 236 días (entre el 22 de agosto de 2023 y el 26 de mayo de 2024) pero desde el 28 de abril de 2024 no se han cancelado las incapacidades por parte de la Rama Judicial.
Allí se consignó que en la en la incapacidad concedida de 15 de mayo de 2024, el médico tratante estipuló que «se ofrece retorno al trabajo con restricciones lo cual no es aceptado por la paciente». Desvinculación de la accionante A través de Resolución No. 49 de 11 de junio de 2024, la Presidencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali declaró el abandono del cargo de la demandante, 2 Este documento fue allegado con la tutela.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comoquiera que no se ha presentado a laborar desde el 27 de mayo del año en curso, día en que se cumplió su última incapacidad, motivo por el que era procedente declarar la vacancia del empleo que venía desempeñando.
Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de reposición, con el argumento de que su inasistencia al trabajo se debía a sus quebrantos de salud, el cual no ha sido desatado. 4. Fundamentos de la acción de tutela La tutelante aduce que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, comoquiera que no adoptaron medidas orientadas a garantizar que sus afecciones de salud no se agravaran por el cumplimiento de sus funciones (las cuales involucran movimientos repetitivos), dolencias que se han agravado, por lo que ha sido incapacitada de manera continua y los médicos tratantes le recomendaron «reposo en casa». 5.
Intervenciones La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Que el escenario adecuado para decidir sobre el pago de incapacidades y la pérdida de capacidad laboral es la jurisdicción laboral, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca informó que el 26 de mayo de 2023 se le realizó a la accionante una valoración médico- laboral en la IPS Centrica, donde debió acudir el 7 de julio siguiente para un nuevo examen, pero no asistió. Además, el 27 de octubre de 2023 se le comunicó que no era dable remitirla a medicina laboral estando incapacitada.
Que el 5 de abril de 2024 la ARL Positiva le informó que se le practicó examen de pérdida de la capacidad laboral a la actora, pero al no estar de acuerdo con lo dictaminado, esa aseguradora canceló los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la cual no ha emitido la respectiva experticia. La Nueva EPS manifestó que la demandante está afiliada de la entidad y se le han brindado los tratamientos médicos que ha requerido y los que pide en la tutela, como acupuntura y terapias físicas, no fueron prescritos por un médico de la entidad, de ahí que no sea dable ordenarlos.
La Presidencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali aseveró que la demandante ha sido incapacitada de manera recurrente desde el segundo día laboral y ha sido renuente en el cumplimiento de sus funciones, con el argumento de que sus afecciones de salud le impedían atenderlas, de ahí que se elaborara un plan de trabajo junto con ella en el que se acordó que elaboraría autos de «conceder o no conceder el recurso extraordinario de casación», sin embargo, de los 255 procesos asignados, solo proyectó 42 autos.
Que en varias ocasiones fue requerida para el cumplimiento de sus tareas, a lo que respondía de manera grosera, lo que condujo a que se iniciara el proceso disciplinario «2023-04334». Asimismo, sus constantes inasistencias provocaron «traumatismos en la administración pública de justicia», pese a que sus afecciones no le impedían desempeñar sus funciones, pues en las valoraciones médicas se catalogaron como leves o incipientes y se trataron con geles y gotas para los ojos.
Además, no ha sido posible adelantar la visita a su lugar de trabajo, porque no se encuentra allí. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la última incapacidad laboral se venció el 15 de mayo de 2024 y no se ha presentado a trabajar, motivo por el cual se declaró el abandono del cargo y la vacancia de este, mediante Resolución 49 de 11 de junio de 2024. 6.
Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, a través de sentencia de 24 de junio de 2024, declaró improcedente la tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, puesto que los argumentos de la actora estaban orientados a cuestionar la Resolución 49 de 11 de junio de 2024 (expedida el mismo día en que se presentó la solicitud de amparo) con el que decretó el abandono del cargo, y contra ese acto administrativo es dable promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que puede pedir medidas cautelares a su favor.
Que dicho procedimiento era conocido por la tutelante, dado que días antes de emitirse la Resolución fue requerida para presentar descargos, y pretendió por conducto de la tutela suspender las actuaciones administrativas correspondientes, lo que resulta inadecuado, máxime cuando se acude a presuntas afecciones de salud carentes de sustento médico.
Señaló que no se observaba un actuar indebido por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, de la Nueva EPS ni de Colpensiones, por cuanto realizaron los aportes a la seguridad social y se emitieron las incapacidades. 7. Impugnación La demandante impugnó la anterior decisión y se limitó a indicar que reiteraba las afirmaciones consignadas en el escrito de tutela.
II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión preliminar En el escrito de impugnación que la Sala desata, la actora no expuso argumento alguno contra la sentencia que decidió en primera instancia el trámite constitucional de la referencia. No obstante, dicha omisión no impide que la Sala estudie los fundamentos fácticos y jurídicos del aludido fallo, toda vez que el artículo 313 del Decreto 2591 de 1991 solo exige que el escrito de impugnación se presente manera oportuna, es decir, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la determinación judicial, lo cual aconteció, porque la sentencia impugnada se comunicó electrónicamente el 24 de junio de 2024 y la demandante allegó el escrito de impugnación ese mismo día. Cabe advertir que en virtud del principio de informalidad de la tutela, el ordenamiento jurídico no exige que en la impugnación se expliquen los motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia, sino que sea presentada oportunamente, lo cual, se reitera, aconteció4. 3 «Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato […]». 4 Al respecto, ver sentencia T-538 de 2017.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Isabel Cristina Fernández Luna para ordenar (i) que se integre una comisión médica interdisciplinaria con el fin de establecer su pérdida de la capacidad laboral;
(ii) que se asignen las citas médicas y los tratamientos necesarios; y (iii) que se paguen las incapacidades médicas. Además, se debe dilucidar si se ha vulnerado el derecho fundamental de petición de la actora. La Sala anticipa que modificará la sentencia impugnada, para denegar el amparo deprecado respecto del derecho fundamental de petición de la tutelante y declarar improcedente la tutela, en cuanto a sus pretensiones de ordenar (i) el trámite para determinar la pérdida de capacidad laboral de ella, (ii) la atención médica suplicada y (iii) el pago de incapacidades médicas.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) la subsidiariedad; y (iii) análisis del caso concreto, en donde se estudiará la improcedencia de la tutela para determinar la pérdida de capacidad laboral de la actora, la atención médica requerida y el pago de incapacidades médicas, y la presunta vulneración del derecho fundamental de petición. 3.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 4.
Subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Esto quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 5. Análisis del caso concreto. 5.1 Procedencia de la tutela para determinar la pérdida de la capacidad laboral Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Gobierno Nacional expidió el Decreto 1295 de 19945, con el que fijó el Sistema General de Riesgos Profesionales, entendido como el «el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan»6, al cual deben estar afiliados, entre otras personas, los servidores públicos, conforme al numeral 17 de la letra a del artículo 13 ibídem (modificado por la Ley 1562 de 20128).
Mediante la Ley 1562 de 2012 se modificó el Sistema de Riesgos Labores para instituir el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, entendido como un «proceso lógico y por etapas, basado en la mejora continua y que incluye la política, la organización, la planificación, la aplicación, la evaluación, la auditoría y las acciones de mejora con el objetivo de anticipar, reconocer, evaluar y controlar los riesgos que puedan afectar la seguridad y salud en el trabajo».
Ahora bien, las normas relacionadas con el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo fueron compiladas en el Decreto 1072 de 2015, que instituyó la Seguridad y Salud en el Trabajo como «la disciplina que trata de la prevención de las lesiones y enfermedades causadas por las condiciones de trabajo, y de la protección y promoción de la salud de los trabajadores.
Tiene por objeto mejorar las condiciones y el medio ambiente de trabajo, así como la salud en el trabajo, que conlleva la promoción y el mantenimiento del bienestar físico, mental y social de los trabajadores en todas las ocupaciones». Para cumplir el referido objetivo, el artículo 2.2.4.6.89 del aludido compendio normativo le impone al empleador la obligación de velar por la salud de sus trabajadores, a través de una alta dirección, entendida como «la persona o grupo de personas que dirigen y controlan una empresa»10.
Ahora bien, en el marco del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, el empleado con afecciones de salud que limiten su desempeño laboral, puede adelantar los trámites pertinentes para convocar a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez11, que son las encargadas de emitir dictámenes12 orientados a determinar el origen de las dolencias trabajador y calcular la pérdida de capacidad laboral y su fecha de estructuración, los cuales son pasibles del recurso de apelación, que deberá presentarse dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la experticia13 y será 5 «Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales». 6 Artículo 1º del Decreto 1295 de 1994. 7 «Son afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales: a) En forma obligatoria: 1.
Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos […]». 8 «Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional». 9 «El empleador está obligado a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, acorde con lo establecido en la normatividad vigente.
Dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST) en la empresa, el empleador tendrá entre otras, las siguientes obligaciones: […] 8. Prevención y Promoción de Riesgos Laborales: El empleador debe implementar y desarrollar actividades de prevención de accidentes de trabajo y enfermedades laborales, así como de promoción de la salud en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), de conformidad con la normatividad vigente». 10 Artículo 2.2.4.6.2, numeral 6, del Decreto 1072 de 2015. 11 Entendidas como «organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales» (artículo 1.2.1.5 del Decreto 1072 de 2015). 12 Artículo 2.2.5.1.10 del Decreto 1072 de 2015: «Además de las comunes, son funciones de las juntas regionales de calificación de invalidez, las siguientes: 1.
Decidir en primera instancia las controversias sobre las calificaciones en primera oportunidad de origen y la pérdida de la capacidad laboral u ocupacional y su fecha de estructuración, así como la revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez […]». 13 Artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desatado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, conforme al artículo 2.2.5.1.914 del Decreto 1072 de 2015.
Los dictámenes de las referidas juntas son indispensables para «reclamar un derecho»15 derivado de las afecciones de salud del trabajador, dentro del que se encuentra el de acceder a la pensión de invalidez, para lo cual se deberá cumplir las exigencias señaladas en los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993. Del anterior recuento normativo, se concluye que para determinar la pérdida de capacidad laboral de una persona se deben agotar las señaladas instancias, pues son las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez las encargadas de establecer el tipo de afecciones del trabajador, su origen y en qué porcentaje le impiden desarrollar sus actividades, de ahí que la tutela resulte improcedente para ello, en virtud del presupuesto de subsidiariedad.
En el sub lite, la demandante pide en la tutela que se ordene integrar una comisión médica interdisciplinaria, con el propósito de que se determine su pérdida de la capacidad laboral, pretensión que resulta improcedente, dado que el ordenamiento jurídico, en particular las normas que regulan el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (como el artículo 2.2.5.1.10 del Decreto 1072 de 2015), prevén un trámite particular para ello, en el que las Juntas Regionales o Nacional de Calificación de Invalidez dilucidan el referido aspecto.
En ese orden de ideas, son esas juntas las llamadas a esclarecer el tipo de afecciones de los trabajadores, su origen y el porcentaje que les impide desarrollar sus labores, trámite que en relación con la tutelante está en curso, tal como lo señalaron la ARL Positiva, en el oficio de 5 de abril de 2024 remitido a la Nueva EPS, y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca.
En ese orden de ideas, la acción de tutela no cumple la exigencia de subsidiariedad frente a la analizada pretensión, dado que, se reitera, el ordenamiento jurídico prevé otra instancia para ello, cual es el trámite regulado por el Decreto 1072 de 2015, el cual, se insiste, se está surtiendo. 5.2 Procedencia de la tutela para pedir atención médica La Ley 1122 de 2007, en su artículo 4116, le otorga a la Superintendencia Nacional de Salud la potestad de decidir asuntos relacionados con los servicios de salud y ordenar su prestación cuando las respectivas entidades se nieguen a hacerlo, por ende, esta es la instancia con la que cuenta un paciente cuando no se le brinda la atención que requiere.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional17 ha señalado que la instancia ante la Superintendencia Nacional de Salud no es eficaz cuando el paciente sufre graves afectaciones en su salud y la negativa de brindarle la atención médica necesaria amenaza sus derechos fundamentales, escenario en el cual la tutela se constituye en el instrumento adecuado para proteger los derechos fundamentales del paciente. 14 «Además de las comunes, son funciones exclusivas de la junta nacional de calificación de invalidez, las siguientes: 1.
Decidir en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra los dictámenes de las juntas regionales de calificación de invalidez, sobre el origen, estado de pérdida de la capacidad laboral, fecha de estructuración y revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez […]». 15 Artículo 2.2.5.1.1 del Decreto 1072 de 2015. 16 «Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia […]». 17 Corte Constitucional, sentencia T-047 de 2023, M. P. Paola Andrea Meneses Mosquera.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo expuesto, la tutela es procedente para exigir la atención médica cuando el paciente esté en una situación de gravedad que así lo amerite, pues de lo contrario, debe acudir a la Superintendencia Nacional de Salud, en atención al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
En el asunto sub examine, la accionante pide que se ordene agendarles citas y terapias físicas para tratar sus quebrantos de salud. Sea lo primero precisar, que una vez estudiadas las pruebas que obran en el expediente de la referencia, no se advierte que haya consultas o procedimientos médicos pendientes de realizarse, por el contrario, de ellas se colige que a la actora se le han brindado los servicios de salud de manera oportuna, por lo que la Sala no advierte la existencia de una situación que imponga la intervención del juez de tutela.
Ahora bien, en todo caso, si la actora considera que no se le ha prestado una atención médica adecuada, cuenta con la posibilidad de reclamarla ante la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, reclamación que se constituye en la herramienta instituida por el ordenamiento jurídico para exigir la prestación de los servicios de salud que requieren los pacientes.
Cabe advertir que de las pruebas arrimadas al asunto constitucional de la referencia, se evidencia que las afecciones de la demandante consisten en tendinitis que fue catalogada como leve el 13 de marzo de 2024 por la Clínica Valle del Lili y el médico que emitió la incapacidad de 15 de mayo de 2024 señaló que podía volver al trabajo, pero ella no aceptó. Así las cosas, la Sala constata que la acción de tutela es improcedente respecto de la pretensión estudiada. 5.3 Procedencia de la tutela para obtener el pago de incapacidades médicas El Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé en su artículo 2º (numeral 4) que la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social conoce de las controversias relacionadas, entre otras, con las incapacidades laborales, de manera que el pago de ellas debe exigirse a través de la respectiva demanda promovida por el trabajador.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha advertido que si bien la demanda ordinaria laboral es el instrumento previsto en el ordenamiento jurídico para exigir el pago de incapacidades, la acción de tutela resulta procedente para ello cuando el trabajador se encuentre en una situación de vulnerabilidad manifiesta que (i) le impida someterse a las formalidades del proceso regulado por el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y (ii) imponga la necesidad de adoptar medidas urgentes en aras de evitar un perjuicio irremediable.
Al respecto, la Corte Constitucional18 señaló: Esta corporación ha sostenido, que el medio de defensa judicial resulta ser idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y efectivo, cuando está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados19.
De acuerdo con el sistema normativo colombiano, el recurso ordinario apto para ventilar las pretensiones de índole económico -específicamente el tendiente a obtener el pago del subsidio de incapacidades laborales- es la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria20. 18 Sentencia T-194 de 2021, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 T-211 de 2009, T-222 de 2014, SU-961 de 1999. 20 A partir de la vigencia de la Ley 1949 de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud no es competente para conocer de demandas cuya pretensión sea el reconocimiento y pago de prestaciones económicas, tales como incapacidades, licencias de maternidad y/o paternidad.
Esto, debido a que el artículo 6º de la ley en comento suprimió el literal g, que el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 había adicionado al artículo 41 de la Ley 122 de 2007 y, que en su tenor señalaba como competencia de la Superintendencia, en virtud de su función jurisdiccional, el “Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”.
De manera que actualmente, el único competente para conocer de estos asuntos, es la jurisdicción del trabajo, conforme Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, la corporación excepcionalmente ha admitido la procedencia de la acción de tutela, atendiendo a las circunstancias especiales y a la situación de cada individuo, que hace que la intervención del juez constitucional se haga necesaria e inminente.
Así, en diferentes pronunciamientos, con el fin de determinar la procedencia de la acción de amparo cuando median este tipo de pretensiones, se han ponderado aspectos como la edad del presunto afectado (menor de edad, adulto mayor), la situación económica, el estado de salud del solicitante y de su familia, el grado de afectación que tendrían sus derechos fundamentales ante la falta de pago de la prestación económica solicitada (mínimo vital), así como la actividad administrativa adelantada para obtener la protección de sus derechos.
En ese orden de ideas, la tutela es procedente para exigir el pago de incapacidades laborales, siempre que el trabajador se encuentre en situación de debilidad manifiesta que hagan impostergable la adopción de medidas orientadas a salvaguardar sus derechos fundamentales, como cuando tiene avanzada edad o serios quebrantos de salud. En el caso concreto, la Sala constata que en el escrito de tutela la actora también pide que se ordene el pago de las incapacidades médicas.
Al respecto, la Sala encuentra que la señora Fernández Luna no señala qué periodos le adeudan ni de los documentos aportados con la acción de tutela puede verificarse. Además, en el evento de que existieran incapacidades pendientes de pago, para la Sala tampoco se cumple la exigencia de subsidiariedad, porque lo primero será que la demandante solicite su pago ante el nominador o la EPS, situación que tampoco se encuentra acreditada en este caso y sólo en el evento de que esas autoridades se nieguen al pago, la señora Fernández Luna puede promover demanda ante el juez ordinario laboral, de acuerdo con el artículo 2º (numeral 4) del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
Máxime cuando no se cumplen los presupuestos del perjuicio irremediable, es decir, que la actora se encuentre ante un daño inminente, que involucre un alto grado de afectación de sus prerrogativas y que haga impostergable la adopción de medidas encaminadas a evitarlo21, pues ella no acreditó que esté frente a una especial situación que comprometa su mínimo vital y tampoco señala cuáles incapacidades deben cancelársele de manera urgente.
Ahora bien, debe advertirse que, si bien la Resolución 49 de 11 de junio de 2024 dispuso el abandono del cargo de la accionante, aún no ha sido desvinculada, dado que no se ha desatado el recurso de reposición que interpuso contra ese acto administrativo, por ende, aún no está en firme, conforme al artículo 8722 (numeral 2) del CPACA. 5.4 Derecho de petición. El artículo 23 de la Constitución Política prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado.
El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante. La autoridad no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. al numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el art.622 de la Ley 1564 de 2012, que prevé como asunto a su cargo el decidir sobre “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos". 21 Sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 22 «Los actos administrativos quedarán en firme: […] 2.
Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos». Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso;
(ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante;
(iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Por su parte el artículo 1423 de la Ley 1437 de 2011 fijó los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, así: Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
En el asunto sub examine, la actora pide que se ordene contestarle las peticiones que formuló el 26 de octubre de 2023 y el 29 de mayo de 2024. Al analizar las pruebas que obran en estas diligencias, la Sala constata que el 26 de octubre de 2023 la tutelante le pidió al secretario de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali que le informara cuáles eran sus funciones, indicara si hay tareas que no impliquen el uso de sus extremidades superiores y le señalara si era posible su reubicación. El 27 de octubre de 2023, el secretario de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali le informó a la accionante que sus funciones consistían en organizar el archivo físico y virtual de la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, manejar las herramientas electrónicas instituidas por el Consejo Superior de la Judicatura y apoyar la notificación de las diferentes decisiones judiciales.
Además, le indicó que no era procedente su reubicación, porque todos los cargos de esa dependencia tienen las mismas labores. En ese orden de ideas, la Sala observa que la solicitud presentada por la demandante el 26 de octubre de 2023 fue decidida en debida forma y, si bien, no fue aportada constancia de comunicación de esa respuesta a la accionante, lo cierto es que la señora Fernández Luna la conoce pues la aportó con el escrito de tutela, de ahí que no exista vulneración del derecho de petición. 23 La Ley 1755 de 2015 reguló el Derecho Fundamental de Petición y sustituyo un título del CPACA, que comprendió el artículo 14.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00376-01 Demandante: Isabel Cristina Fernández Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la solicitud de 29 de mayo de 2024, la Sala encuentra que la actora requirió al Área de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Dirección Ejecutiva Seccional del Valle del Cauca, para que surtiera el procedimiento instituido con el fin de determinar la pérdida de su capacidad laboral y se atendieran las recomendaciones médicas.
Esa solicitud fue atendida el 6 de junio de 2024 por esa dependencia, en el sentido de comunicarle que la valoración de su puesto de trabajo (necesaria para acoger las recomendaciones médicas) no se ha realizado porque no ha asistido a trabajar y el trámite de pérdida de la capacidad laboral debía adelantarlo la correspondiente ARL. Así las cosas, la Sala encuentra que la petición fue contestada y la respuesta fue conocida por la demandante, dado que la allegó con la tutela, en consecuencia, no se observa vulneración del derecho de petición sobre el particular.
Lo anterior es suficiente para que la Sala modifique la sentencia impugnada, en el sentido de denegar el amparo respecto del derecho de petición de la tutelante y declarar improcedente la acción de tutela en cuanto a las pretensiones de ordenar que (i) se determine la pérdida de capacidad laboral de ella, (ii) se le brinde atención médica y (iii) se le pague las incapacidades médicas Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Modificar la sentencia impugnada, que quedará de la siguiente manera; 1.1 Denegar el amparo del derecho de petición deprecado por Isabel Cristina Fernández Luna, conforme a lo indicado en esta providencia. 1.2 Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, en cuanto a las pretensiones de ordenar que (i) se determine la pérdida de capacidad laboral de la actora, (ii) se le brinde atención médica y (iii) se le pague las incapacidades médicas, por las razones expuestas en la parte motiva. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN