CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2018-00982-00 (3228-2018) Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SENTENCIA UNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 21 de julio de 2011 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara configurado el silencio administrativo negativo respecto de la petición que presentó el 29 de abril de 2009 ante CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, en consecuencia, a título de Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho, requirió que se reliquidara su pensión de vejez sobre la totalidad de los factores salariales que devengó en el último semestre de servicios, comprendido entre el 1 de junio de 2008 y el 30 de noviembre de 2008, incluyendo el 100% de las bonificaciones especial y por servicios, las primas de vacaciones y navidad y la indemnización por vacaciones. 1.1.

Fundamentos fácticos 1 Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i) Laboró en la Contraloría General de la República por más de 20 años, hasta el 30 de noviembre de 2008. (ii) CAJANAL EICE le reconoció la pensión de vejez mediante Resolución No. 03379 del 29 de enero de 2009, la cual se liquidó sobre el 75% del promedio devengado en los últimos 10 años de servicios según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

(iii) El 29 de abril de 2009, solicitó ante CAJANAL EICE la reliquidación de la prestación social que le fue reconocida teniendo en cuenta todos los factores que percibió en el último semestre d e servicios, sin embargo, la entidad no contestó.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 El Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 1 de octubre de 2010, declaró la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo respecto de la solicitud del 29 de abril de 2009 y ordenó la reliquidación de la pensión reconocida al señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ sobre el 75% de todos los factores salariales que 1 Folios 17 a 18 del expediente en préstamo. 2 Folios 149 a 168 del expediente en préstamo.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co devengó en el último semestre de servicio anterior a la adquisición del estatus pensional 3 con sustento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 expedida por el Consejo de Estado, según la cual el IBL de las pensiones reconocidas conforme el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 deben liquidarse de acuerdo con las normas anteriores que para el asunto son las contenidas en los Decretos 929 de 1976, 720 de 1978 y 3135 de 1968, aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República.

2.1. RECURSO DE APELACIÓN 4 CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda, pues advirtió que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se buscó unificar los regímenes pensionales existentes hasta el momento, de tal manera que la entidad en virtud de ese mandato legal le reconoció la pensión al demandante de acuerdo con los requisitos de edad, monto y tiempo dispuestos en el régimen anterior, sin embargo, en cuanto al IBL este se calcul ó según lo determinado en el Sistema de Seguridad Social Integral.

3. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN 5 La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 21 de julio de 2011, confirmó el fallo recurrido y lo modificó en el sentido de indicar que los factores a incluir en la liquidación deberían ser tenidos en cuenta en las sextas partes correspondientes y la totalidad de la bonificación especial (quinquenio), asimismo adicionó la decisión en el entendido de ordenar el descuento de los aportes correspondientes a los factores cuya inclusión resolvió. 3 Además de los reconocidos, el sueldo y la bonificación por servicios, ordenó la inclusión de la bonificación especial y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad. 4 Folios 170 a 174 del expediente en préstamo. 5 Folios 204 a 219 del expediente en préstamo.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de la decisión, aseguró que el señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 tenía derecho a que su pensión se liquidara de acuerdo con las normas especiales anteriores previstas para los empleados de la Contraloría General de la República, esto es, sobre el 75% del salario que percibió en el último semestre incluyendo todos los factores salariales que recibió: el sueldo y las sextas partes de la bonificación por servicios prestados y de las primas de vacaciones, de servicios y de navidad y la totalidad de la bonificación especial o quinquenio y la bonificación por servicios según lo determinado por la jurisprudencia del Consejo de Estado 6.

4. LA ACCIÓN DE REVISIÓN 7 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión con el propósito que se revoque la sentencia del 21 de julio de 2021 expedida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar se ordene la reliquidación del IBL de la pensión reconocida al señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ según lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores señalados taxativamente en el Decreto 1158 de 1994.

Como causales de revisión invocó las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 8, al considerar que la providencia deprecada ordenó la reliquidación de la pensión de 6 Refirió la sentencia del 27 de septiembre de 2007 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente 1656 -06, el fallo del 11 de marzo de 2010 proferido por la Subsecci ón A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente 0604 -01 y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 7 Folios 185 a 196 del expediente. 8 «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co jubilación del demandante sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio, en contravención al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional 9, según el cual para la determinación de la mesada pensional se debe atender a la regla prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta solo la lista de factores indicados expresamente en el Decreto 1158 de 1994.

En ese orden de ideas, destacó que el reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso y la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. Al respecto, es pertinente advertir que la UGPP no manifestó su inconformidad respecto al reconocimiento del quinquenio en un 100% sino que su argumento, en relación con los factores salariales, se centró en que solo se podían tener en cuenta los expresamente señalados en el Decreto 1158 de 1994.

5. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN 10 El señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ se opuso a las pretensiones de la acción, por cuanto aseguró que la decisión judicial reprochada fue expedida conforme a las normas vigentes y el precedente judicial aplicable. En ese sentido formuló las excepciones de (i) caducidad, porque la acción se interpuso por fuera de los cinco años para ejercerla, (ii) falta de legitimación en la causa por activa, puesto que a su parecer la acción solo puede ser ejercida por el Gobierno por conducto del Ministerio del Trabaj o y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y (iii) cosa juzgada en el entendido que la sentencia 9 Citó las ssentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 y los autos 229 de 2017 y 326 de 2014 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. 10 Folios 240 a 244 del expediente.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co objeto de revisión se encuentra en firme y ejecutoriada de tal manera que hizo tránsito a cosa juzgada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con los artículos 249 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 2003 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, esta Subsección es competente para conocer la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia del 21 de julio de 2011 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

Problemas jurídicos De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión y la contestación, previo a resolver el fondo del asunto, la Sala deberá establecer lo siguiente:  ¿En el presente asunto se configuraron las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, caducidad de la acción y cosa juzgada alegadas por el señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ? De ser negativa la respuesta al cuestionamiento anterior, se procederá a determinar si:  ¿La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia del 21 de julio de 2011 que reliquidó la pensión de jubilación del señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co 3.

Solución a los problemas jurídicos 3.1. ¿En el presente asunto se configuraron las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, caducidad de la acción y cosa juzgada alegadas por el señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ? En la contestación de la acción de revisión, la apoderada del señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ manifestó que la UGPP carecía de legitimación en la causa por activa por cuanto el único que podía ejercer la acción de revisión era el Gobierno por conducto del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016 sostuvo lo siguiente: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho me canismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

Destacado por fuera del texto original. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión 11, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, es conveniente resaltar que según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 12, la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza, es decir que, a diferencia de lo argumentado por el accionado, dicha entidad sí está legitimada para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE-13, por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por otra parte, en lo relacionado con la excepción de caducidad alegada por la parte accionada, por cuanto la sentencia objeto de análisis quedó ejecutoriada el 9 de agosto de 2011, de tal manera que el término empezó a contarse el 12 de junio de 2013 según la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, y la acción solo fue presentada hasta el 3 de julio de 2018, después del término de los cinco años previstos en el artículo 251 del CPACA, la Sala de Decisión advierte que la caducidad ha sido entendida por esta Corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado.

Al respecto la Corte Constitucional 14 se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas (artículo 136 del CCA), de manera 12 «Artículo 6°. Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 13 Auto del 7 de mayo de 2018. - Radicación 2017-00285-00 -Actor: - UGPP, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda, Magistrado Ponente doctor W illiam Hernández Gómez. 14 Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.

Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado».

Bajo tales consideraciones, tratándose de la acción de revisión dispuesta en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tiene que, aunque la norma señaló que se podía interponer en cualquier tiempo, la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 declaró la inexequibilidad de esa expresión, de tal manera que se debe acudir a las cláusulas de integración residual vigentes.

En ese orden de ideas, la Ley 1437 de 2011, aplicable para el momento en que se presentó la acción de la referencia, sobre el término de caducidad de la acción de revisión estableció lo siguiente: «ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

Destacado fuera del texto original. Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es de cinco años a partir de la ejecutoria de la decisión judicial cuestionada.

Ahora bien, tratándose de la UGPP como sucesor judicial de CAJANAL y la contabilización de este término, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016, precisó: «7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió́ un vacío legal que sólo se superó́ con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 15, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció́ de forma expresa que “el recurso deberá́ presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7.22.

Así́ las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó́ como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal 16, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió́ las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013».

Destacado fuera del texto original 15 Cit. de cit. «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» 16 Se citó: «Reconocido por la Corte en las sentencias T -068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió́ un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa».

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co En concordancia con lo manifestado, en el caso de la UGPP, el término de caducidad de los cinco años indicado en el artículo 251 del CPACA se debe contar a partir del 12 de junio de 2013, momento en el que asumió como sucesor judicial de CAJANAL.

De esta manera lo precisó esta Subsección recientemente: «Así las cosas, en los eventos en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafisca les de la Protección Social (UGPP), en calidad de sucesor judicial de Cajanal, instaure un recurso extraordinario de revisión, el término de caducidad de los 5 años, que trata el artículo 251 del CPACA, se debe iniciar a contar el 12 de junio de 2013, si la sentencia objeto de recurso quedó ejecutoriada con anterioridad a esa fecha» 17.

Bajo ese contexto, la Sala de Decisión advierte que en el sub examine se encuentra demostrado que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 21 de julio de 2011 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y quedó ejecutoriada el 9 de agosto de 2011 18, esto es, antes del 12 de junio de 2013, de tal manera que el término de caducidad se debe contabilizar a partir de esa fecha.

De igual manera, se acreditó que la acción de revisión fue presentada por la UGPP el 12 de junio de 2018 de acuerdo con el sello de recibido visible en el anverso del folio 196 del expediente y no el 3 de julio de 2018 como lo afirmó el accionado, es decir, se presentó dentro del término de los cinco años previstos para tal efecto, pues tenía hasta el 12 de junio de 2018 para presentarla, contando este término a partir del mismo mes y año de 201319. 17 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 10 de diciembre de 2020. Rad. Núm. REVISIÓN 11001 -03-25-000-2013-00116-01 (0262-2013). 18 La sentencia fue notificada por edicto desfijado el 4 de agosto de 2011 como consta visible en fol. 220 del expediente en préstamo 19 A propósito, la Sala de Subsección acogió la misma posición en un ca so similar al que aquí se estudia.

Ver sentencia del 7 de octubre de 2021, expedida en el radicado 11001-03-25-000-2018-00977-00 (3223-2018). Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior implica que tampoco se encuentra probada la excepción de caducidad de la acción formulada por el señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ por las razones expuestas anteriormente.

Por último, en cuanto a la excepción de cosa juzgada, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 200320, señaló: «[…] Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales deja r sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta.

En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertu r” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esencia les del Estado. […]».

Congruente con ello, la Sala advierte que, pese a que el fallo objeto de revisión se encuentre en firme, lo cierto es que la acción de revisión es procedente, pues constituye una excepción a este principio y ha sido instituida por el legislador para enmendar entre los errores o ilicitudes cometidas en la expedición de sentencias ejecutoriadas con el propósito que a través de una nueva decisión judicial se restituya el derecho a la persona natural o jurídica afectada con ella 21, en consecuencia, la Sala procederá a resolver el siguientes problema jurídico formulado. 3.2.

¿La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia del 21 20 M.P.: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 21 Consejo de Estado. Sentencia del 16 de octubre de 2018. Rad. Núm. 11001-03- 15-000-2014-01658-00 (REV). Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co de julio de 2011 que reliquidó la pensión de jubilación del señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? En el presente asunto la UGPP aduce que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca trasgredió el debido proceso y excedió la cuantía del derecho reconocido en la ley.

Al respecto, la Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, literales a) y b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Aparte resaltado declarado inexequib le por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003.

La Sala ha reconocido que la existencia de estas causales son una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado de forma fraudulenta y en exceso Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co lo cual afecta los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.

En ese sentido, se ha dicho que «el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario».22 En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 21 de julio de 2011 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto ordenó reliquidar la pensión reconocida al señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ con el 75% del salario promedio devengado en el último semestre de servicio incluyendo todos los factores salariales que percibió, en contraposición a los distintos pronunciamientos judiciales contenidos en las providencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017 y T – 039 de 2018. 3.2.1.

La causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Respecto de los argumentos expuestos, esta Sala encuentra que no se configuró la causal invocada por las razones que se exponen a continuación: La decisión proferida el 21 de julio de 2011 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020.

Rad. Núm. 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015). Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co se fundamentó en la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado23, esto es, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, que era el precedente vinculante para ese momento.

Al respecto, el Tribunal advirtió que de acuerdo con el fallo citado, el Consejo de Estado determinó que los beneficiarios del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tendrían derecho a que se les aplicara el régimen anterior en su totalidad lo cual implicaba que el IBL pensional se debía calcular teniendo en cuenta el último semestre de servicios y las sumas que el trabajador percibió de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, salvo que expresamente se encontrasen excluidas.

En consecuencia, al encontrar acreditado que el demandante era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 procedió a aplicar la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 al caso en concreto. Luego, no se incurrió en desconocimiento del derecho al debido proceso pues el sustento de la decisión judicial objeto de la acción obedeció al cumplimiento de los parámetros fijados por el Consejo de Estado los cuales se encontraban vigentes y eran aplicables al asunto, como fue debidamente explicado por el Tribunal.

En otros términos, no resulta acertado señalar que se vulneró el derecho al debido proceso, porque en la sentencia objeto de la acción especial de revisión expresamente se señaló que se habría de seguir lo dispuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, conforme a la cual el demandante tenía derecho a la reliquidación de su pensión sobre el 75% del promedio de salarios que percibió en el último semestre de servicios, incluyendo todos los factores salariales que devengó. 23 Concretamente citó la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, se debe resaltar que la entidad accionante no formuló ningún argumento en relación con la inclusión en un 100% del quinquenio, sino que sus motivos se enmarcaron en la inconformidad por la omisión del Tribunal de aplicar la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional según la cual para la determinación de la mesada pensional se debe atender a la regla prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores a tener en cuenta en la liquidación del IBL son los taxativamente señalados en el Decreto 1158 de 1994; en otras palabras, la UGPP solo arguyó que la prestación estaba mal liquidada por los aspectos de período y factores y no se manifestó sobre el reconocimiento del 100% del quinquenio.

En ese orden de ideas, el argumento sobre el desconocimiento del precedente alegado por la UGPP respecto la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la liquidación de las pensiones bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 fijada en la sentencia C-258 de 2013, no está llamado a prosperar, (i) puesto que no estaba vigente para la época en que se profirió el fallo, el 21 de julio de 2011 y (ii) porque precisamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al analizar el caso puesto en su conocimiento, ajustó su resolución a la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado vigente para la época en que se profirió la decisión judicial objeto de revisión, corporación que tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa constituye su superior funcional, de tal manera que al desarrollarla, además de atender al precedente judicial, garantizó con ello el principio de seguridad jurídica y de igualdad del demandante.

Adicional a lo anterior y pese a que se trata de fallos de tutela, es importante poner de presente que la Corte Constitucional en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009 ordenó liquidar diferentes pensiones con la aplicación íntegra de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.

En desarrollo de lo anterior, se reitera que la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invocada por la parte accionante, no se configuró. 3.2.2. La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta Sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición del que era beneficiario el señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial.

En ese sentido se observa que la sentencia del 21 de julio de 2011, objeto de la acción de revisión expedida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la reliquidación de la pensión que le fue reconocida al demandante teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario que devengó en el último semestre de servicio sobre los factores salariales que se indican a continuación: sueldo básico, las sextas partes de la bonificación por servicios y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad y la totalidad de la bonificación especial o quinquenio.

Destaca la Sala que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 24, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibe como contraprestación de sus servicios, como el quinquenio, el cual fue percibido por el demandante en el último semestre de servicios y respecto del cual la UGPP no emitió ningún desacuerdo sobre el reconocimiento en un 100% conforme se encuentra demostrado en el escrito de la acción. En ese orden, se advierte en la decisión proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que luego de concluir que el allí demandante era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resolvió el debate jurídico dando aplicación a la posición unificada de esta Corporación, lo que llevó a confirmar con algunas precisiones la sentencia apelada que accedió la reliquidación de la pensión. De lo anterior se evidencia que el Tribunal dio aplicación al criterio imperante para la época, fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 según la cual el IBL de los beneficiarios del régimen de transición es el dispuesto en la norma anterior.

En suma, en el presente asunto se demostró que el señor VICENTE ANTONIO PARRA RODRÍGUEZ era beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues (i) nació el 21 de diciembre de 1944 y (ii) prestó sus servicios al Estado por más de 20 años, particularmente, en la Contraloría General de la República. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido la pensión fue liquidada sobre el 75% de todos los factores que percibió en el último semestre de servicios determinación que se acompasa con lo sostenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 emitida por el Consejo de Estado, según la cual el IBL forma parte del régimen de transición y se deben incluir todos los factores salariales devengados, en consecuencia, el criterio interpretativo empleado por el Tribunal se entiende ajustado a la jurisprudencia imperante en la época.

En esas condiciones, tampoco se encuentra demostrada la causal de revisión dispuesta en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica. Conclusión. En criterio de la Sala, la posición adoptada por el Tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.

Por último, es pertinente advertir que, aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también lo es, que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.

En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en el presente asunto.

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co Lo mismo ocurre con la sentencia de unificación del 11 de junio de 202025, sobre el IBL de los servidores de la Contralaría General de la República en la que se indicó que «los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables».

De esta manera, debido a que no se configuraron las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 4. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación 26 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, radicación: 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020-20. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016- 02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658- 00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001 -03-15-000-2018-01884- 00(REV).

Radicado: 1 1001-03-25-000-2018-00982-00 (3228 -2018) Dem andante: UGPP 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colom bia www.consejodeestado.gov.co por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de julio de 2011, por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-31- 030-2010-00034-01, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con fundamento en las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE