25000234200020170536901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C. veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Demandante: Freddy Alexander Rondón Díaz Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, prescripción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 29 de abril de 2021, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), el ciudadano Freddy Alexander Rondón Díaz, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio DTGC 20174350489811, de 6 de junio de 2017, por medio del cual el Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante: el IDU) le negó la existencia de una relación laboral y el correspondiente pago de los derechos laborales y prestacionales derivados de esta.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) se declare que entre él y la entidad demandada existió una relación laboral desde el 10 de julio de 2007 hasta el 23 de agosto de 2016, sin solución de continuidad; ii) se condene a la entidad a reconocer y pagar, de manera indexada, las sumas correspondientes a la liquidación de la asignación básica real.

Esta debe ser equivalente a la de un profesional 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especializado, código 222, grado 6, de la Dirección Técnica de Predios, en comparación con la cuantía reconocida en los respectivos contratos, así como las prestaciones sociales y las cesantías causadas; iii) se le cancelen las indemnizaciones por despido injusto, por el pago tardío de las cesantías y por la falta de pago de los salarios y prestaciones; iv) se le reconozcan y paguen de derechos laborales y prestaciones que estén probados, tanto ultra como extra petita; y, v) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 de CPACA, se paguen los intereses moratorios conforme al artículo 195 y se condene en costas a la entidad demandada.

Como pretensiones subsidiarias, solicita i) se declare que las actividades laborales que ejerció, debido a la necesidad de la entidad, constituyen una vinculación de trabajo a término indefinido, por el período del 10 de julio de 2007 al 22 de febrero de 2016; ii) se afirme que fue despedido injustamente y que las diferencias de salario y prestaciones deben liquidarse con el salario equivalente al de un profesional especializado, código 222, grado 5 de la Dirección Técnica de Gestión Judicial, o con el valor de los honorarios pactados; y, iii) condenar a la entidad a pagar, a título de reparación del daño integral, las prestaciones de ley que están directamente a cargo del empleador. 1.1.2.

Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Rondón Díaz estuvo vinculado al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) desde el 10 de julio de 2007 hasta el 22 de febrero de 2016, mediante contratos de prestación de servicios. ii) Ejecutó sus obligaciones de forma personal, en los sitios y horarios señalados por cada una de las dependencias del IDU, y con los sistemas informativos, materiales e implementos de la entidad. iii) Realizó sus labores en continua y permanente subordinación, bajo las órdenes, directrices, horarios y reglas impartidas por el IDU, en cuanto a modo, tiempo y cantidad de trabajo. iv) La entidad imponía los horarios a los contratistas mediante correos electrónicos que enviaba masivamente a los funcionarios. v) Durante toda su vinculación, al igual que los funcionarios de planta, tuvo que compensar el tiempo adicional a su jornada laboral para disfrutar de un descanso remunerado en Semana Santa, Navidad y Año Nuevo, y cumplir las directrices establecidas para la emisión de comunicaciones, memorandos, oficios, actos administrativos, acciones de tutela y respuesta a requerimientos. vi) La prestación de sus servicios fue ininterrumpida, y si bien hubo espacios de tiempo entre la suscripción de un contrato y otro, la entidad demandada siempre exigió la continuidad de las labores con la promesa de mantener su vinculación contractual. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) Recibió una remuneración mensual por sus servicios en la forma de los honorarios pactados en los contratos. viii) El 22 de mayo de 2017, presentó un derecho de petición ante la entidad demandada, por medio del cual le solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales. ix) El 6 de junio de 2017, a través del acto administrativo demandado, el IDU negó sus pretensiones. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Se citan como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 48, 53, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución; y las leyes 80 de 1993,100 de 1993, 790 de 2002 y 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) El artículo 53 constitucional establece el principio mínimo de primacía de la realidad sobre las formas.

A su vez, el ordenamiento nacional señala las clases de vinculaciones con entidades del Estado, dentro de las cuales se encuentra el contrato de prestación de servicios. No obstante, el presente asunto se trata de una relación laboral oculta, pues el actor llevó a cabo las mismas funciones asignadas a un cargo de planta del IDU, y prestó sus servicios de forma permanente y bajo continua subordinación. ii) Es inequitativo y discriminatorio que el demandante, que siempre estuvo bajo continua subordinación, reciba un trato diferente frente a los empleados de planta de la entidad.

Si bien no es posible reconocerle la calidad de empleado público, ello no es óbice para que se le reconozca la relación laboral y los correspondientes derechos prestacionales. iii) Por todo lo anterior, aunque entre el señor Rondón Díaz y la demandada se hayan pactado múltiples contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace a ellos es la de una auténtica relación laboral, la cual se extendió por un periodo continuo e ininterrumpido desde julio de 2007 hasta febrero de 2016.

En consecuencia, cabe acceder a las pretensiones de la demanda. 1.2. Contestación de la demanda El Instituto de Desarrollo Urbano, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó negarlas, de acuerdo con las siguientes razones:1 i) La vinculación del actor se circunscribe a la prestación de servicios en forma autónoma e independiente y por periodos ciertos de tiempo, por lo que no puede afirmarse que existió un vínculo laboral permanente e ininterrumpido. ii) No todos los contratos tenían el mismo objeto contractual.

Inicialmente, el demandante solo estaba cualificado para realizar labores de apoyo relacionadas con bases de datos, correspondencia y archivo, limitado por su título de bachiller. Sin embargo, tras obtener su 1 Folios 122 al 187. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co título de abogado, durante el transcurso del contrato 412 de 2011, se le cedió el mencionado contrato para apoyar en la parte asistencial de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales. iii) Existe una diferencia sustancial entre las funciones desempeñadas por los empleados de planta y las actividades realizadas por el actor, siendo que los contratos suscritos antes del año 2011 involucraban tareas asistenciales, mientras que los cargos mencionados por el señor Rondón implicaban el ejercicio de la abogacía. iv) En relación con los contratos posteriores a 2011, cuando ya fungía como abogado, las labores del demandante no se alineaban completamente con las responsabilidades de los empleos que menciona.

Estas últimas requerían más coordinación de procesos ejecutivos que atención directa de reclamaciones legales. v) Los contratos no fueron consecutivos y no se prometió al demandante un empleo permanente a cambio de continuar con sus labores. De hecho, en el año 2014, el actor inició la ejecución de otro contrato independiente de los celebrados con anterioridad, para prestar sus servicios profesionales como abogado. vi) En cualquier caso, el señor Rondón prestó sus servicios como abogado con total autonomía e independencia, pues podía administrar su tiempo libremente, elegir cuándo acudía a los despachos judiciales y cuándo proyectaba documentos.

Además, tenía la facultad de recibir poder para ejercer la representación judicial de otros clientes, actuación que está vedada para los empleados de planta. vii) Con todo, la entidad puede utilizar la figura del contrato de prestación de servicios cuando no cuente con suficiente personal de planta para su correcto funcionamiento. En virtud de ello, y de acuerdo con el plan de contratación de la entidad, el demandante no siempre trabajaba en la misma área y existían diferencias notables entre los distintos contratos. 1.3.

La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia de 29 de abril de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) De acuerdo con la Ley 80 de 1993, las entidades públicas pueden acudir a la figura del contrato de prestación de servicios cuando no cuenten con personal suficiente para su funcionamiento y necesiten dar cumplimiento a su objeto misional. ii) A pesar de la concurrencia de testimonios que aluden al cumplimiento de un horario por parte del demandante, carece el plenario de elementos probatorios adicionales que corroboren dichas aseveraciones.

Los declarantes, a su vez, ostentaban la calidad de contratistas de la entidad demandada, lo que influye en la valoración de sus testimonios. 2 Folios 431 al 452. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Si bien se ha hecho referencia a correos electrónicos que instaban al cumplimiento del horario laboral, comprendido entre las 7:00 a.m. y las 4:30 p.m., no se puede inferir de manera inequívoca que ello implicara una orden de subordinación al actor.

Más bien, podría deducirse que dentro de aquel se llevaban a cabo las tareas asignadas, muchas de las cuales requerían ser ejecutadas dentro de las instalaciones de la entidad y utilizando herramientas específicas proporcionadas por esta. iv) Las labores realizadas por el demandante se encontraban claramente estipuladas en los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad.

No existe prueba documental en el plenario que contraste las declaraciones de los testigos respecto de órdenes o instrucciones de parte de jefes directos al actor. Por lo tanto, los contratos de prestación de servicios no pueden, por sí solos, respaldar los hechos y las pretensiones de la demanda. v) En cuanto a la labor desarrollada en la Dirección Técnica de Gestión Judicial, donde el demandante ejercía como apoderado de la entidad, no se ha acreditado que en dicha actividad hubiese estado bajo subordinación, dado que las funciones desempeñadas estaban perfectamente contempladas en los contratos de prestación de servicios. vi) Los manuales de funciones y competencias laborales ponen de manifiesto similitudes entre las actividades del demandante y las propias de los empleados de planta; sin embargo, tal circunstancia por sí sola no demuestra la existencia de una relación de subordinación. vii) En suma, no se ha logrado acreditar la subordinación necesaria para configurar una relación laboral encubierta bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios.

Por consiguiente, se desestiman las pretensiones de la demanda. 1.4. El recurso de apelación3 El señor Freddy Alexander Rondón Díaz, por conducto de su apoderado, interpuso el recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Al respecto, expuso los siguientes argumentos: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, «de forma retórica y funcional a los intereses del clientelismo [sic], desconoció el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas y lo invirtió ilegalmente, en perjuicio del trabajador dando prevalencia a las formas sobre la realidad». ii) El despacho, si bien establece que el actor desempeñó sus labores por más de ocho años, evidenciando una relación laboral continuada, justificó su actuación en la validez de la contratación por insuficiencia de personal de planta.

Además, la sentencia incurre en excesos rituales al imponer medios de prueba innecesarios para hechos ampliamente demostrados en el proceso. 3 Folios 463 al 467. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Aunque en la misma sentencia se indicó que las labores ejercidas por el actor, a partir del 27 de mayo de 2011, eran acordes con las labores misionales de la entidad, estaban sujetas a las directrices de un jefe inmediato y debían realizarse dentro del mismo horario que el personal de planta; luego, se desconoció esta evidencia bajo el argumento de falta de respaldo documental adicional, pasando por alto la presunción de relación laboral establecida en la recomendación 198 de la OIT. iv) El tribunal descartó la subordinación del actor a pesar de las pruebas testimoniales que demostraban su completo sometimiento a órdenes y funciones específicas, asignando de manera ilegal una tarifa legal a la valoración de estas pruebas. v) El tribunal exigió pruebas adicionales innecesarias, ignorando las prácticas comunes de la entidad demandada de no dejar evidencias escritas de la subordinación y de los actos impuestos a sus subalternos. Igualmente, pasó por alto la versión de los testigos respecto a la compensación de tiempo para disfrutar de fechas especiales. vi) El tribunal no tomó en cuenta la versión de los testigos sobre las acciones verbales del empleador, como llamados de atención o felicitaciones, ignorando la práctica común de no emitir estas acciones por escrito. vii) El tribunal consideró a los testigos con un interés directo en los resultados de la sentencia, sin reconocer la práctica habitual de la entidad demandada de abusar de la contratación para evadir obligaciones laborales. viii) Finalmente, el tribunal no consideró documentos relevantes, como correos electrónicos y circulares que evidenciaban la subordinación del actor y las directrices impuestas a los contratistas. 1.5.

Alegatos de conclusión en la segunda instancia 1.5.1. Las partes procesales, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.4 2. Consideraciones 2.1. Competencia Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos vertidos por la parte demandante en la alzada, corresponde a la Sala resolver los siguientes aspectos: (i) Si entre el actor y el IDU se configuraron los 4 De acuerdo con la constancia de la Secretaría de la Sección Segunda, que obra en el folio 476. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos necesarios para que se declare la existencia de la relación laboral.

En caso afirmativo, (ii) de conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, si ha operado el fenómeno prescriptivo; y (iii) si deben devolverse al interesado los valores que sufragó por concepto de aportes al sistema de Seguridad Social en Salud. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo 5 Aprobada el 11 de abril de 1919. 6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser 7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 8 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 9 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.10 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.2.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: […] para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924- 09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.11 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,12 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 12 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;13 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.14 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».15 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.16 13 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 14 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039- 00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un período de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.17 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.4.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Sobre la relación que alega el demandante i) Entre el 10 de julio de 2007 y el 23 de agosto de 2016, el señor Freddy Alexander Rondón Díaz estuvo vinculado al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), mediante contratos de prestación de servicios, en los siguientes periodos: CONTRATOS FOLIOS INICIO TERMINACIÓN DURACIÓN TOTAL VALOR INTERRUPCIÓN DÍAS HÁBILES DTA-PSP- 896 42-47 Anexo No.1 10/07/2007 18/04/2008 7 meses + 2 meses $9.552.000 - DTA-PSP- 232 106-113, 146-147 Anexo No.1 30/04/2008 29/01/2009 6 meses + 3 meses $10.071.000 8 días DTA-PSP- 32 189-196 Anexo No.1 06/02/2009 08/03/2009 1 mes $1.119.000 6 días DTA-PSP- 219 244-250 Anexo No.2 10/03/2009 04/05/2009 1 mes y 25 días $2.209.167 2 días DTA-PSP- 694 304-310 Anexo No.2 08/05/2009 07/07/2009 2 meses $2.410.000 4 días 17 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DTA-PSP- 1085 356-363 Anexo No.2 10/07/2009 25/05/2010 7 meses y 21 días + 4 meses $13.897.667 3 días DTGC-PSP- 652 31-40 Anexo No.3 13/07/2010 12/03/2011 8 meses $9.840.000 31 días DTGC-PSP- 412 28 Ppal. y 115- 122 y 133-134 Anexo No.3 18/03/2011 25/05/2011 2 meses $2.918.700 5 días DTGC-PSP- 464 148-154, 181-182 Anexo No.3 27/05/2011 15/03/2012 5 meses y 28 días + 3 meses y 7 días $18.808.300 2 días DTGC-PSP- 296 286-295 Anexo No.3 22/03/2012 21/07/2012 4 meses $8.148.000 4 días DTGC-PSP- 940 347-355, 390-391 Anexo No.3 24/07/2012 01/03/2013 6 meses y 8 días + 1 mes $14.802.200 2 días IDU-251 436-443 Anexo No.3 13/03/2013 12/09/2013 6 meses $19.200.000 8 días IDU-1016 1-4 Anexo No.4 y 23 Ppal. 26/09/2013 21/01/2014 3 meses y 25 días $12.266.566 10 días IDU-23 45-51, 93 Anexo No.4 28/01/2014 27/10/2014 6 meses + 3 meses $40.500.000 5 días IDU-1687 127-133 Anexo No.4 31/10/2014 28/02/2015 4 meses $18.000.000 3 días IDU-961 158-161, 250 Anexo No.4 08/04/2015 22/02/2016 9 meses y 15 días + 1 mes $47.250.000 25 días IDU-828 158-161, 250, 417-418 Anexo No.4 01/06/2016 23/08/2016 2 meses y 23 días $11.620.000 77 días ii) La suscripción de cada uno de los anteriores contratos fue acreditada por el Instituto de Desarrollo Urbanos mediante certificaciones que obran en los folios 20 al 33. iii) Desde el 1 de julio de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2016, se aportan al plenario los reportes de ingreso y salida del señor Freddy Alexander Rondón en la sede del IDU, generados a través del sistema BioStar.

En cada reporte, se observa que las horas de 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entrada y salida son diferentes, con rangos que van, para la mañana (entrada), desde las 8:30 a.m., 9:30 a.m. a las 10:30; y para la tarde (salida), entre las 12:28 p.m., 13:50 p.m., 15:05 hasta las 17:50 p.m. o 18:16 p.m. No obstante, en varios días no aparece registro alguno.18 iv) Se adjunta al plenario el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para el cargo de profesional especializado, código 222, grado 06, del IDU, según las resoluciones 1247 de 9 de marzo de 2006 y 1161 de 24 de abril de 2009.19 v) Se aportan las certificaciones emitidas por la Universidad La Gran Colombia, en las cuales se acredita tanto el título de abogado como el de especialista en Derecho Administrativo del demandante.20 vi) Se consigna un documento con rótulo «Control de horario – Compensación diciembre», de fecha 13 de octubre de 2013, con el logo de la Alcaldía Mayor de Bogotá. En este, se encuentra una lista con el nombre de 16 personas (denominadas «funcionarios», horas de entrada y salida, así como las respectivas firmas.

Sin embargo, no se observa el nombre del señor Freddy Alexander Rondón ni firma alguna de funcionario responsable.21 vii) Se allega la Circular N.17, de fecha 6 de julio de 2016, a través de la cual el subdirector general de Gestión Corporativa del IDU se dirige a «todo IDU», con la referencia «Obligatoriedad del porte del carné y registro dactilar», en la cual se informa a «servidores y contratistas» que «a partir de la fecha (…) será obligatorio el porte del carné en un lugar visible».22 viii) El 18 de octubre de 2019, en la audiencia de pruebas, se recibieron las declaraciones de los testigos María Diva Fuentes Meneses, Diana Paola Cetina Gómez, José Luis Aguas Polanía, Carlos Francisco Ramírez Cárdenas y Sandra Liliana Saavedra; quienes, en lo relevante para el caso, afirmaron lo siguiente: a) María Diva Fuentes Meneses: testigo solicitado por la entidad demandada, quien actualmente23 labora en la Dirección Técnica de Gestión Judicial.

PREGUNTADO: ¿Conoce usted al actor y por qué? CONTESTÓ: Lo conocí en el año 2007, cuando ingresa como contratista a la Dirección Técnica de Gestión, bueno hoy es Dirección Técnica de Gestión Judicial, antes era Dirección Técnica de Procesos judiciales. Él ingresa en el año 2007 como contratista y pues se desempeñó con varios contratos trabajando para Gestión Judicial.

Él sale de Gestión Judicial en el 2011, me parece, sí, en el 2011, y regresa nuevamente a la Dirección Técnica de Gestión Judicial en el 2014, como profesional, en el mismo cargo de contratista, pero ya desempeñándose como abogado, porque antes no era abogado; estaba desempeñando apoyo a la gestión, no sé cómo decirlo, sí, sí era apoyo a la gestión, pero como contratista, pero vuelve en el 2014 como abogado.

(…). PREGUNTADO: ¿Qué actividades desarrollaba Freddy Rondón en la Dirección Técnica de Gestión Judicial inicialmente? CONTESTÓ: Él entró con un contrato y apoyaba Gestión Judicial con el tema de indicadores, un programa que se llamaba Orión, que hoy es Sipro. 18 Folios 270 al 283. 19 Folios 190 y 193, y 191 20 Folios 289 y 290 21 Folio 317. 22 Folio 71. 23 Para la fecha de la audiencia de pruebas. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Él hacía todo este tema de registrar los procesos y todo el apoyo a gestión, como un asistente, como apoyo a la gestión (…) PREGUNTADO: ¿Indique si los abogados de planta tenían para esa época y, en la actualidad, jefes de planta? CONTESTÓ: Sí, tenemos a los funcionarios, tenemos jefe, por ejemplo, este, yo tengo jefe, claro.

PREGUNTADO: ¿Cómo se llama su jefe? CONTESTÓ: En este momento es la doctora Gisela. PREGUNTADO: ¿Le puede dar órdenes a usted? CONTESTÓ: Sí señor, es mi jefe, y los contratistas, los abogados contratistas tenían y tienen coordinadores. PREGUNTADO: ¿Les pueden dar órdenes por fuera del objeto contractual a los contratistas? CONTESTÓ: Pues el coordinador requiere, de pronto, si necesita algo y sobre todo cuando la parte judicial es diferente, pues el coordinador siempre está pendiente de que los abogados asistan a las audiencias, que los abogados están cumpliendo con ese objeto contractual de la institución en, normalmente, en el horario que se trabaja en el IDU.

PREGUNTADO: Quisiera saber si los abogados tenían autonomía para contestar las demandas o, sí digamos, ustedes como coordinadores les dan los parámetros para que ellos, de acuerdo a ciertos lineamientos, actúen ( ) porque pues ella habló de su tema de coordinación y de que le revisaba a los contratistas como coordinadora su trabajo entonces ( ) en qué consistía esa revisión que acabo de enunciar.

CONTESTÓ: Yo era secretaria en este momento del área y a mí me entregaban el informe, yo no lo revisaba solo me entregaban el informe. PREGUNTADO: ¿Y usted sabe si los coordinadores revisaban? CONTESTÓ: Eso sí. b) Diana Paola Cetina Gómez: fue compañera del actor en la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones «más o menos unos ocho o nueve meses (…) en 2013 más o menos».

PREGUNTADO: ¿Conoce al señor Freddy Alexander Rondón y, en caso afirmativo, por qué? CONTESTÓ: Yo ingresé precisamente a la misma Subdirección en la que él estaba trabajando, que era la Subdirección Técnica Jurídica. En ese entonces, pues también era abogado sustanciador de esa subdirección, y las funciones de nosotros como contratistas -abogado sustanciador- de esa subdirección eran lo que era sustanciar las reclamaciones contra la contribución de valorización que presentan los contribuyentes.

Eso fue lo que era parte de reclamaciones, resolver lo que era el trámite del recurso de reconsideración, admitirlo, abrir a prueba, resolver acto administrativo, notificar y también había tenido funciones en lo que era relacionado con procesos ejecutivos, cobro coactivo, lo que era ya cuando no pagaban la contribución de valorización; entonces, pues estaba a cargo de nosotros el cobro ejecutivo contra los contribuyentes: desde librar mandamientos de pago, notificar sentencia, seguir adelante la ejecución, resolver excepciones, embargar, y Freddy estuvo conmigo en la misma Subdirección hasta, o sea, de más o menos como unos ocho o nueve meses, vendría siendo del 2013 más o menos. A mediados de septiembre, él pasó a otra subdirección, ahí de la misma entidad, que se llama Gestión Judicial, queda dentro de la misma sede ( ) me consta que esa subdirección es la que está a cargo de lo que es la defensa judicial de la entidad, es lo que hacía: la representación judicial y extrajudicial.

( ) PREGUNTADO: ¿Usted puede manifestar al despacho si, durante el 2013, estuvo trabajando como compañera del demandante? ¿durante ese año, que usted trabajó con él, ustedes como contratistas, como abogados contratistas, tenían autonomía en la Subdirección para realizar el trabajo para el cual se le había contratado, es decir, ustedes podían ir en el horario que ustedes quisieran, trabajar desde la casa, acceder a los sistemas desde la casa, qué tiene que manifestar al respecto? CONTESTÓ: Pues del tiempo que yo estuve vinculada con el IDU, tanto en la Subdirección Técnica Jurídica, eso era una regla general para todas las dependencias que estábamos en la 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma sede, era que, pues, la dedicación exclusiva y de tiempo completo en las instalaciones de la entidad.

Para eso, pues la entidad nos brindaba lo que era un puesto de trabajo, de acceso a los sistemas, desde la casa pues obviamente no se puede trabajar porque eso es información confidencial lo que es, según el Estatuto Tributario, pero no recuerdo la norma, está sometido a reserva, entonces, pues no podíamos acceder desde otros sistemas.

Bueno, a menos de que, yo tengo entendido, que cuando él estaba en Gestión Judicial, los abogados que trabajaron ahí podían hacer vigilancia de los expedientes desde un sistema que creó el IDU, que se accedía desde el mismo IDU, pero pues no sé si ellos o él de pronto accedían a Rama Judicial desde la casa. No sé, pero yo sé que ellos tenían adentro un sistema especial para eso.

En lo que era ya en ejecuciones fiscales, que compartimos el mismo jefe, el doctor Carlos Francisco, desde que yo inicié a trabajar en la entidad, la primera reunión que él hizo, el primer día que entré a trabajar, era que se tenían que cumplir las instrucciones en cuanto tiempo, horario y dedicación en la entidad, entonces, pues en Ejecuciones Fiscales esa era la directriz ( ) PREGUNTADO: ¿Usted sabe si para ejecutar esas funciones que usted acaba de manifestar, el señor Rondón o usted tenían la autonomía, digamos, para la decisión de un recurso para un tema jurídico, ustedes, bajo su propio criterio, realizaban dichas actividades o cómo se manejaba ese tema allá en la subdirección? CONTESTÓ: No, pues como lo había manifestado, no teníamos autonomía; teníamos que respetar los lineamientos.

Suponiendo, en cuanto a qué persona se podía notificar; cómo se resolvían las reclamaciones, los términos y oportunidades de presentar los actos administrativos, firma de quien, ir a llevarlo a la Subdirección y estar pendiente ( ) en la aplicación; de nuestro criterio jurídico no ( ) PREGUNTADO: Usted dijo que el trabajo lo hacían desde y en la entidad porque había información reservada ¿es por esa la única razón por la cual permanecía en la entidad o también porque necesariamente les tocaba permanecer allí para realizar la labor? CONTESTÓ: Bueno, eso es una de las razones, otra es que (…) había aplicativos especiales que no se pueden acceder desde cualquier lugar; estaban configurados solamente ahí, que eran valoricemos, o sea, yo creo que ningún contratista sabe acceder desde otro computador que no sea desde los asignados en la entidad y, pues otra razón, era porque como se atendía contribuyentes, tenía uno que estar ahí todo permanente ( ) PREGUNTADO: ¿Usted sabe o le consta si el señor Fredy Alexander atendió contribuyentes en el Instituto de Desarrollo Urbano? CONTESTÓ: Sí, claro, lo que tiene que ver con Ejecuciones Fiscales comprende la atención al contribuyente, lo que tiene que ver con, pues no solo las reclamaciones en la recepción de los recursos, sino también la orientación sobre el cobro de valorización, la notificación de actos administrativos.

No sé, inconformidades, o sea, uno tenía que estar ahí incluido para hacer acuerdos de pago en lo que era funciones de cobro coactivo y nos tocaba, pues, a los contratistas. ( ) PREGUNTADO: ¿Usted sabe si el señor demandante tenía que cumplir horario? CONTESTÓ: Todos teníamos que cumplir horario, allá no había distinción de nadie, a menos de que tuviera uno que hacer diligencias de la misma entidad, pero todos tenemos que cubrir horario en todas las dependencias, el sistema de control biométrico, usted sabe, se utiliza para control de horario.

PREGUNTADO: ¿El demandante tuvo que atender al contribuyente? CONTESTÓ: Cuando yo estaba atendiendo contribuyentes, en ese momento, ya estaba en Reclamaciones, porque él venía de acuerdos anteriores de valorizaciones anteriores. Entonces, él ya estaba en una fase más adelantada en lo que era la reclamación, de atención personal al contribuyente desde su puesto de trabajo, de si tenía alguna inconformidad con el acto administrativo, pues pasaba y hablaba con él, y yo 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estaba en lo que era la asignación, hasta ahora, que era una valorización nueva [sic], entonces era atención al contribuyente, pero de una forma diferente a la mía (…).

PREGUNTADO: ¿Qué pasa si un contribuyente llegaba a buscar al abogado para cierta información y el abogado no estaba en su puesto de trabajo? CONTESTADO: Pues esa información le llegaba al coordinador, el coordinador pues obviamente nos llamaba la atención, porque no estábamos y, pues, sí el caso era muy grave, suponiendo que llegaba un grande contribuyente o el caso era muy grave para un acuerdo de pago por mucha plata, ya se lo reportaban al doctor Carlos Francisco, y él, pues, ya se encargaba de tomar los correctivos necesarios: era primero pues el regaño, la amenaza de que éste se iba a tener en cuenta para una posible contratación y, pues, ya en un caso extremo, urgente, que las hacían compensar los sábados.

PREGUNTADO: Cuando un contratista de la Subdirección necesitaba salir de la entidad ¿tenía la autonomía, la libertad para salir del IDU, de las instalaciones del IDU, en el momento en que lo requiriera, hacer sus vueltas personales, entrar y salir varias veces al día? ¿cómo se manejaba esa situación para el año 2013, cuando usted trabajó con el señor Rondón? CONTESTÓ: Pues no, no había esa disposición total, no. Podía uno ausentarse, pero con permiso del superior, en este caso era el doctor Carlos Francisco, que tenía a su cargo más de 200 contratistas, no sé cuántos eran, mentiras, no sé cuántos son, unos 100 y gente planta, o sea, muchas personas.

Entonces, para controlar lo que era ya la cantidad de gente, él designaba unas personas que llamaban coordinadores. Esos coordinadores eran los que andaban pendientes de nosotros y llevaban la información al doctor Carlos Francisco. Entonces, lo que uno hacía era tramitar un permiso a través del coordinador. Si ya era todo un día, pues ya tocaba directamente con el doctor Carlos Francisco ( ) por cuenta propia y sin autorización no se podía. PREGUNTADO: ¿Alguna vez el señor Freddy Rondón le comentó a usted que tuvo que pedir permiso en alguna circunstancia para evadirse o ausentarse de la oficina? CONTESTÓ: No, en alguna ocasión me comentó fue que, pues, tenía una audiencia de las que tenía que asistir, y que tenía que hacer una diligencia personal apenas saliera, pero pues tenía que llegar inmediatamente al IDU a rendir el informe de la audiencia; entonces, que no le habían concedido esa autorización para hacer su diligencia personal, pero pues fue algo así como un comentario que hicimos, pero no directamente así no, no sé si solicitó permiso, porque pues eso era la directriz, todos pidiendo permiso.24 c) José Luis Aguas Polanía: trabajó con el demandante en la Dirección Técnica Gestión Judicial.

PREGUNTADO: ¿Ustedes tenían autonomía para decidir o para desarrollar dichas funciones o esas funciones las impartía alguien en el IDU? CONTESTÓ: No, nosotros teníamos que cumplir unas directrices, que efectivamente no era una cuestión discrecional, teníamos que actuar de acuerdo pues, a unas directrices, o fueran del jefe o fueran de jefe superior, dependiendo, digámoslo así, la jerarquía. Pues de jefe, nosotros no teníamos ningún tipo de autonomía para adelantar actuaciones de motu proprio.

(…) PREGUNTADO: ¿Ustedes y el señor demandante, como contratistas, podían ejercer esas funciones desde la casa, podían acceder a los sistemas de libros desde la casa, podían libremente decidir a la semana qué día iban a trabajar, en qué momento entraban a la entidad, en qué momento se retiraban? ¿cómo obraba esa situación para esa época respecto de los contratistas y 24 El apoderado de la demandada tachó por parcialidad el testimonio de la señora Cetina Gómez, en atención a que también había presentado demanda contra la entidad, con similar propósito, como es que se declare la existencia de un contrato realidad, razón por la cual tiene interés en el proceso, sumado a que manifestó tener una relación afectiva con el apoderado del demandante. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto del demandante? CONTESTÓ: Respecto a los contratistas, pues, como ya lo dije, nosotros no éramos autónomos.

Las tareas que desempeñábamos y, respecto de Freddy, pues del demandante, básicamente tenía las mismas funciones que yo tenía, que era pues, adelantar la defensa judicial de la entidad y, en esa medida, la autonomía estaba por las directrices del jefe; ese era nuestro margen de actuación. No podíamos ir en contra. PREGUNTADO: Quisiera que me puntualizara: ¿ustedes podían trabajar desde la casa y las funciones para las cuales fueron contratados las podían desempeñar desde la casa o ustedes tenían que ir a la entidad para desarrollar dicha función? CONTESTÓ: Pues, es que en la entidad estaban las carpetas de los expedientes, entonces, necesariamente, teníamos que ir, porque desde la casa no, pues sí hay herramientas tecnológicas y hay facilidades, pero los expedientes estaban en la entidad y tocaba ir a la entidad, y si teníamos comité de conciliación, tocaba ir al comité de conciliación; si teníamos reunión programada, teníamos que ir a la reunión programada, y nada, reitero, no teníamos es la autonomía, era limitada por las decisiones del jefe.

PREGUNTADO: ¿Sabe o le consta o a usted le tocó cumplir horario y sabe si el demandante cumplió horario en la entidad? CONTESTÓ: Cumplir horario sí, a nosotros nos decían que teníamos que llegar a cierta hora, pero lo hablo en mi caso, me dijeron que yo tenía que llegar a ciertas horas y, como Freddy tenía las mismas funciones que yo tenía, pues esa situación se hace extensiva a todos los contratistas.

PREGUNTADO: Respecto a esa manifestación que usted está haciendo, ¿el IDU les exigió el cumplimiento de horario por otro medio, dígase una circular, un correo electrónico? ¿Cómo se impartía esa directriz? CONTESTÓ: En la Dirección Técnica de Gestión Judicial era personalmente el jefe el que requería esa disponibilidad, entonces sí, personalmente, el jefe decía que tocaba estar a tal hora, tal día, entonces, pues, efectivamente, yo tenía que darle cumplimiento y, vuelvo y lo repito, como casi que teníamos las mismas tareas con Freddy, pues eso se hacía extensivo a todos los contratistas de la oficina de la Dirección Técnica de Gestión Judicial. d) Carlos Francisco Ramírez Cárdenas: testigo solicitado por la entidad demandada y quien fungió como supervisor del demandante. «(…) Ya como abogado, el señor ejerció la jurisdicción coactiva y también resolvió algunos recursos que se le asignaron respecto a la contribución de valorización. Debo manifestar que para esta vinculación, los abogados que tienen la posibilidad de adelantar estas actuaciones en jurisdicción coactiva están facultados, en razón a que el Decreto-Ley 1421 del 93, en su artículo determina que las entidades públicas podrán contratar para el ejercicio de esta facultad exorbitante de la jurisdicción coactiva, podrán contratar abogados para ese fin y en ese sentido, pues el señor Rondón se le contrató con esa finalidad y adicionalmente se le otorga un poder por escritura pública para ejercer precisamente esas actividades.

Con posterioridad, el señor Rondón se desvinculó del área a mi cargo y obtuvo un nuevo contrato en la Dirección Técnica de Gestión Judicial, donde se le contrató para ejercer la representación judicial de la entidad y donde se le otorgaron sendos poderes para representar a la entidad ante los estrados judiciales, con lo que pues también se desvirtúa la afirmación de que allí se le exigía un horario y se le exigía no solo a él sino a los demás contratistas y que se le exigía una permanencia dentro de la entidad.

Yo quiero aportar, señor Magistrado, usted me lo permite y solicite para efectos de esta audiencia a la subdirección técnica de recursos humanos una certificación en la que aparece durante el tiempo de vinculación del señor Rondón con el IDU los registros de entrada y salida, dado que la entidad tiene un control biométrico a la entrada de sus sedes, control que se estableció con la finalidad de mantener la vigencia de 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unas pólizas de seguro y por razones de seguridad de la entidad, todo el que ingresa, igual que sucede en la mayoría de edificios públicos, tiene que registrar su ingreso con ese, con esa certificación, en donde aparece día a día cuál era la permanencia del señor en la entidad.

Pues pongo de presente que no es cierto que el señor cumplía un horario y sino que el señor iba intermitentemente a la entidad en la medida que requería ir para adelantar las gestiones de los contratos que suscribió». e) Sandra Liliana Saavedra Quevedo: testigo solicitado por la entidad, quien se se desempeñó como profesional especializado de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales. «( ) el señor Freddy Alexander Rondón llegó a la Subdirección, más o menos, en el año 2011.

Creo que entró como técnico. Él, antes, estaba desarrollando labores técnicas: alimentando las bases de datos y haciendo como labores técnicas. Ya cuando se fue en el año 2011, o en el 2012, por su grado de abogado, otro contratista solicitó la cesión del contrato, y a él se le dio, le dieron, una oportunidad para que tomará esa cesión; pero ya como profesional.

Eso fue, más o menos, 2011-2012, en el grupo de reclamaciones, y estuvo hasta agosto del año 2013, y después, estuvo otros como 4 meses más en la Subdirección. En esa época, ya no estaba como abogado sustanciador de reclamaciones, sino como abogado sustanciador en cobro coactivo, y, en el 2014, en enero del 2014, entiendo que solicitó la cesión del contrato para ir a otra subdirección». 2.4.2.

En relación con la solicitud en sede administrativa (i) El 22 de mayo de 2017, presentó un derecho de petición ante la entidad demandada, por medio del cual le solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales.25 (ii) El 6 de junio de 2017, a través del oficio DTGC20174350489811, el IDU negó sus pretensiones.26 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala El presente recurso de apelación se formula contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 29 de abril de 2021, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Freddy Alexander Rendón Díaz contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU).

Ahora bien, teniendo en cuenta que los motivos de inconformidad del apelante se circunscriben a señalar la necesidad de un mejor examen de las pruebas documentales y testimoniales, que acreditaría el elemento de la subordinación continuada y, por tanto, demostraría la existencia de la relación laboral entre las partes, para resolver la alzada, se procederá a dar respuesta al siguiente interrogante: 25 Folios 34 al 38 26 Folios 40 al 44 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.1.

¿Existió entre el demandante y el IDU una relación laboral encubierta que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas, por el tiempo en que permaneció la vinculación contractual? De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se tiene que el señor Freddy Alexander Rondón, en un lapso de más de nueve años, estuvo vinculado con la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios, y desarrolló, según los cambios en su perfil profesional, diversas actividades en dos períodos distintos: uno como técnico asistencial, y, otro, como abogado titulado.

Por ello, y en virtud de las razones expuestas con el recurso de apelación, procede el siguiente análisis del elemento de la dependencia continuada. 2.5.1.1. Subordinación continuada. Siguiendo los lineamientos consolidados en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, en el presente caso, se acreditan indicios de la subordinación continuada los siguientes: i) El lugar de trabajo.

En atención al objeto de los contratos de prestación de servicios y a las declaraciones de los testigos, el sitio donde el actor debía llevar a cabo sus actividades era las dependencias físicas del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), en la ciudad de Bogotá. No obstante, luego de que obtuviera su título de abogado (en 2011) y suscribiera los contratos cuyo objeto era la representación judicial de la demandada, también podía ejecutar sus labores fuera de la entidad, especialmente, en tribunales y despachos judiciales. ii) El horario de labores.

Conforme a las declaraciones de los testigos Diana Paola Cetina y José Luis Aguas Polanía, el actor debía cumplir, obligatoriamente, con un horario de trabajo, el cual, si bien no especifican, coinciden en afirmar que era el mismo que el de los empleados de planta de la entidad. No obstante lo anterior, tales afirmaciones no pueden considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral al contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte probatorio (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, etc.) que corrobore esa estricta exigencia, debe tenerse como un indicio, pero no necesariamente unívoco, concluyente y determinante de la subordinación, ya que también puede inferirse, razonablemente, que el señor Rondón Díaz cumplía ese horario motu proprio,27 pues al no presentarse prueba fehaciente del inicio y terminación de la presunta jornada, cabe igualmente considerar que, una vez terminaba sus labores, aquel podía dar por finalizada la prestación de sus servicios en la entidad.

Ahora bien, aunque al plenario se aportan los reportes de ingreso y salida del señor Freddy Alexander Rondón a la sede del IDU, generados a través del sistema BioStar, cabe señalar que, en cada uno de ellos, las horas de entrada y salida son muy diferentes, con rangos que varían, para la mañana (entrada), desde las 8:30 a.m., 9:30 a.m. a las 10:30; y para la tarde (salida), entre las 12:28 p.m., 13:50 p.m., 15:05 hasta las 17:50 p.m. o 18:16 p.m., y, que en varios días, no aparece registro alguno. 27 De igual manera, en la Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se indicó que «( ) ciertas actividades de la Administración ( ) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas ( )». 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, al documento denominado «Control de horario – Compensación diciembre», de fecha 13 de octubre de 2013, no puede dársele valor probatorio alguno, puesto que ni siquiera contiene el nombre del demandante.

Por lo tanto, como lo indicó el a quo, no es posible establecer ni testimonial ni documentalmente, la imposición de un horario al actor. Con todo, conviene recordar que el establecimiento de un horario surge como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios, pues no podía el demandante actuar como una rueda suelta dentro de la entidad demandada. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Siguiendo la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual».28 A este respecto, las pruebas allegadas al plenario permiten acreditar que la parte demandante desempeñó funciones tanto en el nivel técnico asistencial como en el profesional.

Lo anterior, porque durante el transcurso de su vinculación, obtuvo tanto el título de abogado como el de especialista en Derecho Administrativo, según consta en las certificaciones emitidas por la Universidad La Gran Colombia (fs. 289-290). En otras palabras, las responsabilidades asumidas por el demandante se dividen en dos períodos: uno en el cual desempeñó funciones técnicas asistenciales y otro en el cual ejerció funciones profesionales.

Por lo tanto, el análisis se llevará a cabo de manera correspondiente a cada uno de estos momentos. Primer período: como técnico asistencial En cumplimiento de los contratos DTA-PSP-896 de 2007, 232 de 2008, 32 de 2009, 219 de 2009 y 694 de 2009, celebrados con la Subdirección Técnica de Procesos Judiciales y la Dirección Técnica de Gestión Judicial, y cuyos objetos coincidentes eran la «Elaboración de estadísticas e indicadores de gestión, seguimiento de planes de mejoramiento y ejecución de metas físicas, reorganización de los archivos tanto físicos como magnéticos, principalmente la complementación de los mismos establecimientos faltantes y su compilación y actualización de las bases de datos existentes», el demandante asumió las siguientes responsabilidades: OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL CONTRATISTA: 1) Utilizar todos sus conocimientos e idoneidad en la debida asistencia técnica y apoyo de la Subdirección Técnica de Procesos Judiciales. 2) Elaborar reportes. 3) Estadísticas. 4) Alimentar y administrar la base de datos Orión de acuerdo con la información que deberá recopilar del archivo físico, así como aquella que le sea suministrada directamente por cada uno de los abogados. 5) Presentar los informes 28 Ibidem. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requerido por la Subdirección Técnica de Procesos Judiciales para el seguimiento de las tareas encomendadas.

De igual manera, cabe destacar que el actor desempeñó labores técnicas asistenciales en la Subdirección Técnica Jurídica y Ejecuciones Fiscales, según lo evidencian los contratos DTA-PSP-1085 de 2009 y DTGC-PSP-652 de 2010. Durante este período, sus responsabilidades incluyeron las siguientes: OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL CONTRATISTA: 1) Recibir, direccionar y organizar correspondencia y demás documentos, 2) Armar y foliar expedientes, imprimir improntas, facturas y estados de cuenta, 3) Atender, informar y orientar a los contribuyentes, clasificar, organizar y depurar documentos., 4) Utilizar todos sus conocimientos e idoneidad en la debida asistencia y apoyo a la STJEF, 5) Registrar correctamente la información que se debe ingresar al sistema, generando las bases de datos solicitadas por la STJEF., 6) Imprimir constancias de ejecutorias de los actos administrativos en forma oportuna, dando cumplimiento a la normatividad legal vigente., 7) Actualización y depuración en el sistema de todas las reclamaciones frente a los aplicativos de cada una de las actuaciones que hacen parte de los expedientes., 8) Armado organizado y foliado de todos los documentos con ocasión a las reclamaciones., 9) Dar cumplimiento a las instrucciones o tareas asignadas por la STJEF según acuerdos o convenios interinstitucionales., 10) De acuerdo al cronograma establecido, presentar para revisión y aprobación informe mensual con relación de actividades, pagos de seguridad social (pensión salud), y paz y salvos, documentos base para expedir la correspondiente certificación de pago., 11) Mantener en absoluta reserva la información inherente a los procesos y demás documentos que le sean asignados o sean de su conocimiento., 12) Utilizar los equipos del área exclusivamente para desarrollar el objeto contractual y conservarlos en buen estado con los demás útiles e implementos y muebles asignados por el contratante para la prestación del servicio y hacer la devolución de los mismos a la terminación del contrato.,13) Controlar y atender lo referente a inventarios, pedidos y poyo (sic) en los requerimientos tanto de contratistas como funcionarios., 14) Mantener los archivos en estricto orden y cumplir con las remisiones de los documentos al archivo inactivo según cronograma., 15) Dar cumplimiento a las tareas fijadas de acuerdo a las políticas establecidas en los diferentes acuerdos o convenios celebrados por el instituto.,16) Cumplir con las demás actividades asignadas por el área para la ejecución del objeto de la presente orden.

Asimismo, se observa que realizó actividades de apoyo en la parte técnica asistencial en relación con los requerimientos internos y externos, especialmente en temas asociados con la asignación y cobro de la contribución de valorización, conforme al contrato DTGC-PSP- 412 de 2011. Dentro de este contrato, asumió obligaciones similares a las mencionadas anteriormente.29 De acuerdo con lo anterior, el señor Freddy Alexander Rondón Díaz fue contratado para desempeñar labores específicas, las cuales, si bien se llevaron a cabo en diferentes dependencias de la entidad, como la Subdirección Técnica de Procesos Judiciales, la Dirección Técnica de Gestión Judicial y la Subdirección Técnica Jurídica y Ejecuciones Fiscales, en su esencia, fueron similares.

Tales tareas incluían brindar apoyo técnico y asistencial para recibir y organizar la correspondencia, foliar y armar expedientes, actualizar y depurar reclamaciones en los aplicativos, organizar y numerar documentos, controlar inventarios, y alimentar la base de datos Orión. Así las cosas, la Sala infiere que el demandante pudo realizar estas labores con cierto grado de independencia, dado que no requerían de órdenes directas, sino, más bien, de pautas para su ejecución, lo cual se deduce de la naturaleza de las actividades y la falta de pruebas concluyentes que indiquen una subordinación continuada. 29 Ver fs.115-122 del Anexo 3 25 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, debe recordarse la jurisprudencia de esta corporación, la cual ha establecido que, cuando el personal de planta resulta insuficiente para cumplir adecuadamente con el servicio público, «la Administración Pública puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados»,30 como ocurrió con el señor Freddy Alexander Rondón Díaz.

En el presente caso, se encuentran acreditadas esas razones, ya que en los contratos de prestación de servicios se menciona de manera consistente lo siguiente: «Que la Subdirección Técnica de Desarrollo de la Organización del Instituto llevó a cabo el estudio de cargas de trabajo y tiempos y movimientos, del cual se deduce que la planta de personal del IDU no es suficiente para atender la ejecución de los planes, programas y proyectos previstos en el Plan de Desarrollo, para los cuales se asignaron recursos dentro del presupuesto aprobado por el Consejo de Bogotá ( )».31 Sumado a lo anterior, es conveniente resaltar que, según la jurisprudencia de esta Sección, es posible que entre contratante y contratista surja «una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados».32 Por su parte, cabe destacar que no hay pruebas documentales en el expediente, como llamados de atención, invitaciones a capacitaciones, circulares sobre la forma de llevar a cabo las labores, etc., que puedan contribuir a demostrar la existencia de subordinación durante su desempeño en las labores técnico asistenciales.

Además, la Sala también observa que tanto los testigos solicitados por el actor como los solicitados por la entidad demandada, aunque coinciden en señalar que el demandante trabajó como técnico ayudando en la actualización de bases de datos y en el archivo antes del año 2011, ya que en ese entonces no contaba con un título profesional, ninguno de ellos menciona que haya cumplido un horario específico o que estuviera sujeto a órdenes directas de un jefe.

Además, no hay otros elementos de prueba en el expediente que corroboren estas circunstancias. En efecto, en cuanto a los testigos, la señora Sandra Liliana Saavedra Quevedo, quien se desempeñó como profesional especializado de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, mencionó que el demandante, en este primer período, había realizado «labores técnicas alimentando las bases de datos y haciendo como labores 30 SUJ-025-CE-S2-2021 31 Ver f. 244 Anexo 2. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo; sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 26 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnicas». Por su parte, la testigo María Diva Fuentes Meneses, quien estuvo en el cargo de técnico operativo de la Dirección Técnica de Gestión Judicial, afirmó que aquel «entró con un contrato y apoyaba gestión judicial con el tema de indicadores, un programa que se llamaba Orión, que hoy es Sipro.

Él hacía todo este tema de registrar los procesos y todo el apoyo a gestión, como un asistente, como apoyo a la gestión (…)». Como se observa, si bien los testigos mencionados afirmaron que el demandante, antes de obtener el título profesional, estuvo vinculado a diferentes dependencias prestando servicios como técnico asistencial, no lograron señalar si estuvo sujeto a órdenes directas de algún superior; simplemente indicaron que, antes de 2011, realizaba actividades asistenciales en calidad de contratista.

Adicionalmente, no se demostró la existencia de un cargo en la planta de personal que desempeñara las mismas o similares actividades a las del demandante. Los manuales de funciones y las certificaciones de funciones aportadas al expediente corresponden a cargos del nivel profesional. Aunque también se incluyen informes de las actividades que realizaba el actor en esa época, estos documentos no prueban la subordinación laboral, ya que forman parte de la supervisión que realiza el contratante según el objeto convenido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4, numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993.

Por todo lo anterior, para este período, cabe afirmar que la parte demandante no logró demostrar que la suscripción de los contratos de prestación de servicios, ejecutados entre el 10 de julio de 2007 y el 25 de mayo de 2011, fecha de finalización del contrato DTGC- PSP-412 de 2011, se realizara con fines distintos a los establecidos en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dado que no se acreditó el elemento de subordinación continuada, que caracteriza la relación laboral.

Segundo período: como abogado profesional Entre el 27 de mayo de 2011 y el 23 de agosto de 2016, el señor Freddy Alexander Rondón Díaz ejerció como abogado y brindó sus servicios profesionales en tres dependencias del Instituto de Desarrollo Urbano. En primer lugar, en la Subdirección Técnica Jurídica y Ejecuciones Fiscales, a través de los contratos DTGC-PSP-464 de 2011, 296 y 940 de 2012.

En estos, el objeto fue «prestar servicios profesionales en la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales», lo cual implicaba el trámite de actuaciones jurídicas relacionadas con recursos, reclamaciones y peticiones de los contribuyentes, así como el cobro por incumplimiento de la contribución de valorización y otros acuerdos del Consejo Distrital.

Además, se le encomendaba cumplir con las tareas y políticas establecidas por el subdirector técnico Jurídico y de Ejecuciones Fiscales. Las actividades específicas incluidas en dichos contratos eran las siguientes: 27 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL CONTRATISTA: 1.

Atender a los contribuyentes en forma eficaz y oportuna, con el objetivo de orientarlos frente a las diferentes inquietudes que se generen por la asignación de la contribución de la valorización y referente al proceso de cobro coactivo. 2. Recepcionar recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatorias directas y demás radicados competencia de la STJEF. 3.

Proyectar dentro de los términos de ley los pronunciamientos y/o respuestas a los recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatorias directas y demás radicados competencia de la STJEF que le sean asignados por reparto, entregándolos en debida forma, en las cantidades y dentro de las fechas establecidas según cronograma de trabajo. 4.

Dar el trámite respectivo para el despacho, citación y/o notificación de los recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatorias directas y demás radicados competencia de la STJEF que le sean asignados por reparto, con sujeción a la norma de procedimiento aplicable en cada caso, previa gestión, gestión, elaboración e impresión de los documentos resultantes de las decisiones administrativas. 5.

Para la proyección de los Actos Administrativos y demás actuaciones se debe realizar análisis Jurídico, verificando todos los documentos fundamento del recurso, las actuaciones contenidas dentro del expediente y la información contenida en los sistemas, programas y bases de datos manejados en la STJEF. 6. Mantener actualizados los sistemas, programas y bases de datos manejados en la STJEF e ingresar en debida forma cada una de las actuaciones generadas en el trámite de los expedientes que por reparto le sean asignados y hacer entrega en físico de documentos que requieran digitalización. 7.

Tramitar los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva que le sean asignados y para los cuales se le faculte expresamente. 8. Cumplir las metas fijadas previamente en cuanto a sustanciación o actividades relacionadas o afines con los mismos. 9. Realizar las constancias de ejecutorias de los Actos Administrativos en forma oportuna, dando cumplimiento a la normatividad legal vigente. 10.

Utilizar los equipos, útiles, implementos y muebles del área exclusivamente para desarrollar el objeto contractual y conservarlos en buen estado y hacer la devolución de los mismos a la terminación del contrato. 11. Dar cumplimiento a las tareas fijadas de acuerdo a las políticas establecidas en los diferentes acuerdos o convenios celebrados por el Instituto. 12.

En el evento de la pérdida de un expediente el contratista deberá presentar ante autoridad competente el denuncio correspondiente y de igual forma realizará la reconstrucción del mismo hasta el estado en el que se encontraba el expediente, sin que lo anterior lo exonere de responsabilidad ( ) Las mismas responsabilidades se establecieron en los contratos IDU-251 y 1016 de 2013, cuyo objeto fue «Prestar servicios Profesionales para gestionar y tramitar las actuaciones jurídicas, derechos de petición y solicitudes efectuadas por Organismos de Control», relacionadas con recursos, reclamaciones, y peticiones de los contribuyentes, así como procesos ejecutivos y otras tareas definidas por el subdirector técnico.

Dichas actividades estaban enfocadas en el cobro e incumplimiento del pago de la Fase II de la contribución de valorización. En segundo lugar, en la Dirección Técnica de Gestión Judicial, según lo evidencian los contratos IDU-23 y 1687 de 2014, e IDU-961 de 2015, en los cuales, el señor Rondón Díaz prestó sus servicios como abogado, asumiendo «la defensa judicial y extrajudicial de la entidad como apoderado en los procesos que se adelantan ante los diferentes despachos», que incluía la participación en mecanismos alternativos de solución de conflictos y otras actividades relacionadas al contexto de los planes institucionales para mejorar la gestión del IDU.

Las obligaciones específicas establecidas en aquellos fueron las siguientes: 1. vigilar e intervenir de manera personal en los procesos y situaciones que le sean asignadas por el Director Técnico de Gestión Judicial; 2. visitar personalmente los despachos judiciales y controlar los procesos; 3. presentar y contestar demandas; 4. interponer recursos; 5. asistir a diligencias judiciales y de práctica de pruebas y demás; 6. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dar respuesta y atender los derechos de petición, así como los requerimientos formulados por los diferentes entes de control; 7. atender las solicitudes internas y externas de la entidad y las demás gestiones propias del mandato judicial, proyectar conceptos sobre solicitudes de conciliación ante el Comité de Defensa Judicial Conciliaciones y repetición del IDU; 8. asistir a las reuniones y realizar las gestiones que le encomiende el Director Técnico de Gestión Judicial; 9. presentar informe ante el Comité de Defensa Judicial, Conciliación y Repetición del IDU, sobre las conciliaciones prejudiciales que le sean asignadas; 10. mantener actualizado y presentar informe mensual de la gestión adelantada en defensa de los intereses de la Entidad, de acuerdo con los lineamientos de la Alcaldía Mayor de Bogotá (sistema SIPROJ); 11. brindar asesoría y apoyo jurídico en la revisión y verificación de las actividades que adelanta la Dirección Técnica de Gestión Judicial en articulación con la Subdirección General Jurídica.

( ) De lo anterior se desprende que, mientras estuvo vinculado a la Dirección Técnica de Gestión Judicial, el demandante llevó a cabo labores de defensor judicial y extrajudicial de la entidad, por lo que realizó actividades relacionadas con el manejo de los procesos legales, tales como asistir a audiencias, presentar recursos, responder a derechos de petición, elaborar conceptos sobre solicitudes de conciliación y proporcionar asesoramiento y respaldo jurídico en la revisión y verificación de las actividades realizadas por la Dirección. En tercer lugar, en la Dirección Técnica de Predios, donde el demandante brindó sus servicios profesionales para atender las diversas etapas legales del proceso de adquisición de propiedades mediante enajenación voluntaria o expropiación, según lo establecido en el contrato IDU-828 de 2016, cuyas actividades específicas incluían las siguientes: 1.Brindar acompañamiento profesional en el procedimiento, verificación de requisito y términos legales y contractuales de acuerdo con lo establecido para tal efecto en la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, Decreto Reglamentario 1420 de 1998 y demás normas vigentes, concordantes y aplicables a los procesos de adquisición de predios por enajenación voluntaria o expropiación administrativa judicial. 2.

Proyectar los documentos jurídicos necesarios dentro del proceso de adquisición de predios del proyecto, como ofertas de compra, promesas de compraventa, resoluciones de expropiación administrativa, otro sí, minutas y escrituras públicas, recursos, etc. 3. Responder dentro de los términos legales y dando cumplimiento a los manuales y directrices de la DTDP, los derechos de petición y demás correspondencia que se le asigne. 4.

Proyectar las respuestas a tutelas, acciones de cumplimiento, recursos y en general las acciones judiciales en que sea parte el Instituto y que corresponda a los procesos de adquisición a su cargo. 5. Elaborar los estudios de títulos que le sean asignados. 6. Tramitar y hacer seguimiento a la expedición oportuna de los certificados de disponibilidad presupuestal, reservas presupuestales, órdenes de pago, giros y en general los soportes presupuestales requeridos dentro de los procesos de adquisición a su cargo. 7.

Atender dentro de los términos legales las peticiones y resolver las inquietudes de los usuarios que se presenten en las instalaciones de la DTDP. 8. Cumplir con los cronogramas establecidos para adelantar los diferentes procesos que se le asignen y reportar semanalmente los avances del proyecto y/o procesos a su cargo (Término de oferta, notificaciones, promesa escritura y/o expropiación, notificaciones, pagos y recibo del predio).

( ) En síntesis, en la vigencia de este contrato, el actor prestó sus servicios de abogado para acompañar el proceso de adquisición de propiedades por enajenación voluntaria o expropiación en la Dirección Técnica de Predios; actividades que implicaron la elaboración de documentos legales relacionados con dicho trámite, la respuesta a reclamaciones, tutelas y recursos, entre otras responsabilidades, así como la atención a los usuarios que se presentaran en la dependencia. 29 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, es razonable concluir que las funciones desempeñadas por el demandante en la Subdirección Técnica Jurídica y Ejecuciones Fiscales estaban en línea con lo establecido en los contratos de prestación de servicios.

Aunque se encargaba de recibir y gestionar reclamos, recursos y procesos de cobro coactivo, así como de responder derechos de petición, no hay pruebas adicionales que respalden la afirmación de que atendiera al público en general. Más bien, parece que su interacción estaba enfocada en brindar información específica sobre los reclamos y otros asuntos que le eran asignados.

En cuanto a su labor en la Dirección Técnica de Gestión Judicial, donde actuaba como apoderado de la entidad, aunque los testigos señalaron que carecía de autonomía en el manejo de los procesos judiciales y debía realizar diversas tareas relacionadas con ellos, estas responsabilidades estaban claramente establecidas en los contratos de prestación de servicios.

Por lo tanto, el hecho de que llevara a cabo estas labores no implica, necesariamente, una relación de subordinación, ya que su contratación para estas actividades, según lo afirmado por la entidad, fue una respuesta a la falta de personal, lo cual, como lo señaló el a quo, encuentra respaldo en la Ley 80 de 1993. Ahora bien, en lo que respecta al control y direccionamiento de sus actividades, los deponentes indicaron que, en sus labores como abogado, el demandante necesitaba la autorización de su jefe inmediato para ausentarse del trabajo, quien en ese momento era el coordinador del área.

Si la ausencia era breve, podía obtenerse directamente con él; sin embargo, si se trataba de una situación más prolongada, era necesario tramitar el permiso ante el director técnico. En relación con este procedimiento, la señora Diana Paola Cetina expresó lo siguiente: «Podía uno ausentarse, pero con permiso del superior, en este caso era el doctor Carlos Francisco (…) él designaba unas personas que llamaban coordinadores, esos coordinadores eran los que andaban pendientes de nosotros y llevaban la información al doctor Carlos Francisco.

Entonces, lo que uno hacía era tramitar un permiso a través del coordinador. Si ya era todo un día, pues ya tocaba directamente con el Doctor Carlos Francisco ( ) por cuenta propia y sin autorización no se podía». Además, la señora Cetina indicó que «del tiempo que yo estuve vinculada con el IDU, tanto en la Subdirección Técnica Jurídica, eso era una regla general para todas las dependencias que estábamos en la misma sede, era que, pues, la dedicación exclusiva y de tiempo completo en las instalaciones de la entidad».

No obstante, para la Sala, el hecho de que la señora Diana Paola afirmara que solo estuvo entre «ocho y nueve meses» como compañera del actor, le resta valor probatorio a sus declaraciones, pues no puede considerarse su exposición como una prueba fehaciente de la subordinación continuada, cuando tan solo, por un corto período, pudo haber sido testigo directo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el demandante realizó sus actividades en la entidad.

Por consiguiente, las solas afirmaciones de la deponente no resultan claras ni precisas para determinar el control efectivo de las actividades del señor Rondón, pues su dicho carece de la asertividad, razonabilidad y completitud que permita inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario, la forma en que se daban las presuntas órdenes e instrucciones y las consecuencias de su incumplimiento, entre otras.

Además, el uso de expresiones del 30 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tipo «no sé», «mentiras» o «no directamente», evidencian su falta de conocimiento objetivo sobre el desenvolvimiento del demandante en la entidad.

En lo que respecta al testimonio del testigo José Luis Aguas Polanía, debe señalarse que su exposición de las circunstancias de vinculación del demandante, las cuales afirmó conocer de forma directa, solo ofrece una narración memorística de las situaciones que este percibió como configurativas de la relación laboral, la cual, necesariamente, exigía un ejercicio de contraste con otras pruebas inexistentes dentro del plenario.

Así, las comparativas de sus tareas tales como «respecto de Freddy (…) básicamente tenía las mismas funciones que yo tenía, que era pues, adelantar la defensa judicial de la entidad y, en esa medida, la autonomía estaba por las directrices del jefe (…),», y de sus posibilidades en el desarrollo de su labor, como «respecto a los contratistas, pues, como ya lo dije, nosotros no éramos autónomos», muestran una clara ausencia de experiencia directa sobre las condiciones en que el demandante llevó a cabo sus obligaciones contractuales, y, en el mejor de los casos, pueden entenderse como una proyección de su propia situación personal, la cual comparó con la del actor, pero que, de ninguna manera, implican una representación fidedigna de la realidad acaecida durante el período en que fue compañero de actividades de aquel.

En cuanto al señor Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, su declaración, en el sentido de que el demandante no estaba sujeto a subordinación, pues incluso podía ejercer su profesión de abogado de manera independiente, carece de respaldo probatorio en el expediente. Aunque se mencionan poderes otorgados al demandante para ejercer la defensa judicial del Instituto, no hay evidencia de que haya actuado como litigante externo mientras trabajaba para la entidad.

No obstante, sí es posible corroborar su testimonio respecto de la libertad de horarios del actor, a partir de los cuadros de registros de entrada y salida, que demuestran la discrecionalidad del contratista para acudir y ausentarse de las instalaciones del IDU. Así las cosas, la Sala observa que, aunque los testigos afirmaron que el demandante estuvo sometido a subordinación cuando ejerció la defensa de la entidad en la Dirección Técnica Judicial, recibiendo órdenes de un jefe y cumpliendo horario, incluso cuando no estaba físicamente en las instalaciones debido a diligencias judiciales, no hay pruebas documentales que respalden estas afirmaciones, pues no se observa, siquiera, algún memorando o copias de correos electrónicos que demuestren la existencia de instrucciones directas o específicas por parte del IDU hacia el actor, lo que debilita tales aseveraciones, ya de por sí poco estructuradas y de contenido muy limitado.

Por último, el apelante manifiesta que no se valoraron los manuales de funciones y competencias laborales de los cargos de profesional especializado de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, así como de la Dirección Técnica de Gestión Judicial, sugiriendo que desempeñó tareas similares a las de un empleado de planta.

Pues bien, del Manual de Funciones de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales se desprende que las funciones principales del cargo incluyen coordinar y controlar los procesos ejecutivos con apego a la normativa, así como gestionar la atención al 31 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contribuyente y diseñar políticas de recaudo.

Sin embargo, los contratos de prestación de servicios del demandante revelan que su labor en esta subdirección se centró en la recepción y trámite de reclamos y recursos sobre la contribución de valorización, seguimiento de quejas y tramitación de procesos de cobro coactivo, sin abarcar las funciones de coordinación y control. En cuanto a las tareas desempeñadas en la Dirección Técnica de Gestión Judicial, el manual de funciones corresponde con las actividades asignadas al demandante en los contratos de prestación de servicios, como abogado encargado de la defensa judicial y extrajudicial.

No obstante, esta coincidencia no constituye prueba suficiente de subordinación continuada, máxime cuando su vinculación en esta dependencia se extendió por un período que no puede considerarse como desbordante del «término estrictamente indispensable» al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Finalmente, en relación con la vinculación del demandante con la Dirección Técnica de Predios en 2016, donde participó en etapas jurídicas de adquisición predial, no se acreditaron los elementos de una relación laboral debido a la falta de pruebas que respalden esta afirmación, especialmente porque los testigos solo se pronunciaron sobre su vinculación en otras áreas específicas y sobre períodos anteriores.

En este orden de ideas, como lo ha señalado esta Subsección en asuntos de similares contornos33 «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran».34 En definitiva, en el sub lite, la parte demandante no logró demostrar que la prestación del servicio se hubiera realizado con ausencia de autonomía, pues, se insiste, el cumplimiento de un horario y la obligación de llevar a cabo ciertas instrucciones son condiciones válidas para el desarrollo de las funciones asignadas al contratista; postura que reitera el criterio de esta Subsección en relación con el elemento de la subordinación continuada: En punto a la demostración de la subordinación debe recordarse que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no toda relación de servicios implica necesariamente la existencia de este elemento, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Tales aspectos, que conciernen a la demostración del elemento subordinación, acorde con criterios que rigen la actividad probatoria, pueden ser acreditados a través de documentos, y testimonios de terceros, imparciales y directos que hubieren presenciado directamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades 33 Por ejemplo en la sentencia de la Sección Segunda, de 14 de julio de 2022; radicado 2016-04522-01;

C.P. William Hernández Gómez 34 Ibidem. 32 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizadas por el demandante en cumplimiento de los contratos celebrados con la entidad demandada, pues se hace indispensable para el fallador obtener certeza de la constante sujeción a normas, reglamentos y directrices del contratante que impidan al contratista actuar con total libertad en el cumplimiento del objeto contractual, empero, en el presente caso las pruebas testimoniales no son diáfanas en acreditar los hechos indicadores de una subordinación, específicamente la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, pues como quedó expuesto, las declaraciones tan solo dan cuenta de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, además, las actividades o tareas a desarrollar no eran misionales de la entidad, sino de apoyo operativo y de apoyo a la gestión.35 Por lo tanto, se insiste que, como dentro del plenario no reposan otras pruebas que evidencien que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) haya influido de forma determinante en la ejecución de las actividades profesionales del señor Freddy Alexander Rondón, o que esta influencia, de haberse presentado, hubiese sido continua (como se indicó en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021), la Sala no cuenta con argumentos probatorios suficientes que le permitan formarse un convencimiento sobre la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes.

En conclusión, la parte demandante no logró demostrar que los contratos de prestación de servicios suscritos tuvieran fines distintos a los establecidos en la Ley 80 de 1993. Al no acreditarse el elemento de subordinación, no proceden las pretensiones de reconocimiento de una relación laboral entre las partes. Por lo tanto, se fuerza la confirmación de la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda. 2.6.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que, «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,36 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que, «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que, con la anterior modificación, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia 7 de julio de 2022, radicado 2015 00183 01 (1023–2017);

C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 33 Radicado: 25000-23-42-000-2017-05369-01 (4209-2021) Actor: Freddy Alexander Rondón Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que entre la parte demandante y la demandada no existió una relación laboral encubierta; razón por la cual hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 29 de abril de 2021, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Freddy Alexander Rondón Díaz contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), de conformidad con la parte motivacional de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo Sámai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT