CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejero Ponente (e): CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 8 de marzo de 2023 Radicado No.: 11001032500020170045900 No. Interno: 2121-2017 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Auto que remite demanda por competencia – Reducción de participación en pensión de sobrevivientes por deslegitimación de beneficiario, conflicto con cuantía. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia pasa al despacho, para estudio de admisión. I.- LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, COLPENSIONES acude ante este jurisdicción con el objeto de obtener la nulidad de la Resolución GNR 415767 del 02 de diciembre de 2014, a través de la cual reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Ivo Luis García Cruz a: Rosmary de Jesús Sánchez en calidad de cónyuge y, a Ivo Andrés García Sánchez, Germán Andrés García Velásquez, y Valentina García Aguirre en calidad de hijos menores.
Explica que la cónyuge del causante, le solicitó el 22 de febrero de 2016 la exclusión de German Andrés García Velásquez como beneficiario de la pensión de sobrevivientes y, a su vez el acrecimiento de la prestación en su favor, en virtud del resultado del proceso de impugnación de paternidad adelantado en el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Montería Córdoba, en donde se declaró que el causante no era su padre biológico.
Que en tal virtud, indica que el motivo de la demanda es la ilegal participación en la pensión de sobrevivientes de quien resultó excluido del núcleo familiar del causante por orden judicial. La parte demandante señala que la presente demanda carece de cuantía. Página 2 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) II.- CONSIDERACIONES Al entrar a decidir sobre la admisión de esta demanda, se observan ciertas particularidades que impiden hacerlo en el estado de cosas planteado, siendo necesario abordar las temáticas asociadas a ellas, en virtud de las siguientes consideraciones: Asunto que debe resolverse En el sub judice debe establecerse si la sección segunda del Consejo de Estado es competente para tramitar esta demanda, en aplicación del numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, esta Corporación “conocerá en única instancia (…) de los asuntos (…) de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.”.
(Subrayas fuera del original). Para poder resolver el punto, hay que determinar si como lo manifiesta el libelista inicial, la presente causa petendi carece de cuantía, y más aún, si se tiene en cuenta que el artículo 157, inciso 3, estipula que “en las acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento”.
(Subrayas fuera del original). Para tales efectos, el Despacho precisará el concepto de cuantía como factor objetivo de competencia y los mecanismos o procedimientos dispuestos por el ordenamiento jurídico para fijarla. De la cuantía como factor de competencia Lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, es una de las tantas manifestaciones de dicho factor objetivo de determinación de la competencia.1 Merece recordarse, que por competencia tradicionalmente se ha entendido el conjunto de asuntos o causas en que, con arreglo a la ley, puede el juez ejercer su 1 “Estimación de la cuantía que servirá así para determinar las instancias posibles que permite la controversia, correspondiendo ese estimativo a lo que realmente pretende la parte actora.”.
BETANCUR JARAMILLO, Carlos, 8ª Edición, Editorial Señal Editora, Medellín (Colombia), 2013, página 286. Página 3 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) jurisdicción2, siendo 5 los factores para su determinación, a saber: objetivo, subjetivo3, territorial4, funcional5 y de conexión6.
Para los efectos de esta providencia nos concentraremos en el factor objetivo, el cual tiene dos variantes: i) por la naturaleza del pleito; y ii) por el valor económico del asunto7 o cuantía. La cuantía como factor de competencia ha sido definida como “el valor que representa lo perseguido con una demanda su significación económica inmediata”8 y su determinación está ligada directamente con el contenido de las pretensiones formuladas, las cuales son el fin concreto que el demandante persigue, es decir, las declaraciones que pretende que se hagan en la sentencia a su favor, o dicho de otro modo, el objeto del litigio.
Ahora bien, por pretensiones se entiende la expresión de voluntad del actor para obtener del juez la tutela de un interés particular amparado en una norma, con fundamento en unas circunstancias que constituyen el supuesto de hecho de la norma o normas invocadas en la demanda. En ese orden, lógica, ontológica y jurídicamente es imposible conocer la significación económica de un litigio, es decir, su cuantía, prescindiendo de su objeto, es decir, de las pretensiones de la demanda9.
Siguiendo al profesor HERNANDO DEVIS ECHANDÍA existen 4 maneras o sistemas para fijas la cuantía, a saber: 1) a través de presunciones juris et de jure10; 2) dejando su valoración a criterio del juez; 3) confiar en la voluntad de las partes; y 4) establecer un procedimiento previo para probarla. Según el mencionado 2 Al respecto puede consultarse a DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 141. 3 Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación. 4 Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción. 5 Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios 6 Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011. 7 GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 73.
“En muchos casos, el valor de los juicos es importante, abstracción hecha de otros elementos, en la determinación del funcionario competente para aprehender su conocimiento, ya que dentro de la técnica de toda legislación los hay de diversos grados y jerarquía que actúan en armonía con la significación económica de los múltiples asuntos sometidos a la decisión judicial.
Es claro que una buena organización judicial tiene que tomar en cuenta la diversidad múltiple de los asuntos debatibles por los ciudadanos y de allí que deba establecer diferencia de categoría en los funcionarios, atendiendo a una realidad a la cual no es posible sustraerla.” 8 GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53. 9 “Despréndese de lo dicho que el principal factor, en relación con el señalamiento de la cuantía, es el objeto perseguido con la acción, por lo que tratándose de tales cuestiones, lo primordial es conocerlo, analizando sus aspectos.
(…). Como medio propio de conocer la cuantía de las acciones ejercitadas ante el órgano judicial se tiene en cuenta comúnmente el valor de la cosa constitutiva de su objeto, pues, así se logra un mejor conocimiento de tal cuantía y puede conocerse con más acierto, en los casos en que la misma es esencial para saber a qué juez está atribuido el valor de una negocio dado.”.
GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, páginas 74 y 75. 10 Presunción absoluta, de hecho y de derecho. Página 4 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) doctrinante, dado que “cada uno de estos sistemas presenta ventajas y desventajas”11, nuestro ordenamiento jurídico, siempre ha optado por combinarlos12, pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes13, “y por ello si existe acuerdo respecto de la cuantía señalada en la demanda, ésta se tiene por tal sin más requisitos y sin poder el juez rechazarla, aunque debe entenderse que no puede ser inferior a la cuantía que resulte del petitum de la demanda cuando consiste en dinero; se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda señalada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante”14; técnica que como veremos más adelante fue la que siguió el legislador con la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular que nos ocupa, el artículo 157 del CPACA señalaba antes de la modificación dispuesta por la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: “ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales15, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. En las acciones16 de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.
La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.17 11 “La apreciación por el juez es la menos aconsejable, porque generlmente carecerà de medios para fijar su criterio; dejar solo al actor la fijación de la cuantía, puede originar arbitrariedades; el primer sistema es inaplicable como norma general por la multiplicidad de casos.”.
DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, páginas 24 y 25. 12 Comentando a DEVIS ECHANDÍA, los tratadistas BEATRIZ QUINTERO y EUGENIO PRIETO, en su obra “Teoría general del proceso”, 3ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, dicen: “Un sistema mixto que aconseja HERNANDO DEVIS ECHANDÍA, consiste en la introducción de un procedimiento liminar en el cual la cuantía pueda ser debatida y tenga que ser definida porque es concepto que corresponde a la inmodificabilidad de la competencia. No siendo ella competencia disponible, tiene que darse también la posibilidad de cuestionamiento oficioso por el juez.
No admite discusión el aserto según el cual la cuantía tiene que quedar definida en la etapa liminar del proceso, porque así lo exige el principio de la inmodificabilidad de la competencia.”. 13 “La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones.”.
GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 87. 14 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25. 15 Aquí encontramos una innovación, pues, en el artículo 134E del Decreto 01 de 1984 no se mencionaban los perjuicios morales. 16 Se advierte que aquí el legislador en una imprecisión al referirse a las “acciones”, pues, en la Ley 1437 de 2011 se consagraron fue medios de control. 17 En este punto encontramos otra novedad, pues, esta prescripción, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, aplicaba únicamente para “efectos laborales”, expresión que fue eliminada en la nueva Página 5 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de 3 años.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
La norma en cita es clara cuando prescribe, que al incoarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es de obligatorio cumplimiento estimar razonadamente la cuantía, y que incluso, tal deber no desaparece ni siquiera si se renuncia a las pretensiones contentivas del restablecimiento. El Despacho tienen el criterio, que esta exigencia tiene su razón de ser en la necesidad de evitar que el demandante desfigure el medio de control y, escoja a su acomodo el juez de la causa, sin atenerse a los presupuestos procesales establecidos en la Ley 1437 de 2011.
Sobre la obligatoriedad de las normas procesales, en auto de 23 de abril de 2017, emitido en el expediente 4791-2013, con ponencia de Sandra Lisset Ibarra Vélez, la sección afirmó lo siguiente: “… los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben ser acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales18”.
En ese sentido, el citado inciso 2 del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, al imponer la obligación de estimar razonadamente la cuantía en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, busca salvaguardar las reglas procesales que sobre distribución de competencias ha diseñado el legislador, pues, constituye un claro límite a la voluntad del demandante al momento de estructurar la demanda inicial.
Pero puede ocurrir, que en casos como el que nos ocupa, al momento de presentarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el valor de las pretensiones sea cero pesos ($0), presentándose la dificultad de aplicar el inciso 2 del artículo 157 en cita, que exige la estimación razonada de la cuantía. Sin embargo, la dificultad anotada es apenas en apariencia, puesto que la labor aritmética o conceptual de estimar razonadamente la cuantía perfectamente puede conducir a un resultado del valor mencionado. codificación, por lo que se interpreta que es aplicable a todos los asuntos u objetos litigiosos, y no solamente a los de contenido laboral. 18 La posición del Consejo de Estado sobre la obligatoriedad de las normas procesales por ser de orden público ha sido inveterada.
Así se viene diciendo incluso desde 1960. Al respecto, en fallo de 12 de agosto de 1964, con ponencia del magistrado Alejandro Domínguez Molina, la Corporación dijo: “También la doctrina y la jurisprudencia tienen sentado que las leyes que fijan el procedimiento a seguir en cada caso, son de orden público y no son susceptibles de variaciones o acomodaciones ni por el juez ni por las partes.”.
Anales T. LXVII. Números 405-406. Página 6 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) De esta manera, adquiere sentido el inciso 3 del artículo 157 ibídem, que señala que la cuantía “… se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella”.19 Este inciso concreta el principio de derecho procesal denominado “de estabilidad de la cuantía”, en virtud del cual “una vez trabada la litis contestatio, es definitiva por lo menos en relación con la competencia ya que no puede quedar sometida a una inestabilidad contraria a la certeza necesaria sobre la autoridad conocedora de un negocio”. 20 Lo anterior, igualmente es expresión del principio de la perpetuatio iurisdictionis “que en el específico tema que se analiza se muestra como la inmodificabilidad de la competencia, e implica que la cuantía no cambie por los accesorios posteriores a la demanda y que tampoco se mute por reducción posterior de la pretensión o del objeto litigioso…21”.
Así las cosas, las normas procesales exigen la estimación razonada de la cuantía, y al realizar esta tarea, el demandante está sujeto a lo dispuesto por el artículo 157 del CPACA, previamente analizado, que preceptúa que su valor corresponde al de las pretensiones al momento de presentar la demanda, sin tener en cuenta emolumentos accesorios, tales como frutos o intereses, que se causen con posterioridad a su presentación. Por otra parte, según lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, antes de ser reformado por la Ley 2080 de 2021, los jueces administrativos tienen competencia para conocer y decidir los siguientes asuntos: “Artículo 155.
Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…)”. 19 Igual preceptiva consagra la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, al señalar en su artículo 26, numeral 1º, que “la cuantía se determinará (…) por el valor de todas las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios que se causen con posterioridad a su presentación. (…)”. 20 GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53. 21 QUINTERO, Beatriz y PRIETO, Eugenio, “Teoría general del proceso”, 3ª Edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, página 205.
En la página 215, se lee: “Este principio de la perpetuatio iurisdictionis, así llamado por la escuela italiana, es denominado por la escuela alemana, inmodificabilidad de la competencia. Determina que la competencia se establece de acuerdo con la situación que existe al momento de presentarse la demanda y que, modificaciones sobrevinientes no pueden alterarla.
Compárese este principio con el de aplicación inmediata de la ley procesal.”. Página 7 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) De acuerdo con lo traído a colación, los jueces administrativos tienen competencia, entre otros, para conocer de los litigios inmiscuidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan actos administrativos proferidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Caso concreto En el presente caso, la lectura integral y detallada de la demanda revela que una vez reconocida la pensión de sobrevivientes por medio de la Resolución GNR 415767 de 2 de diciembre de 2014, producto de la declaratoria judicial de excluir a uno de los menores como hijo del causante, se redujo el número de beneficiarios de la prestación. Se tiene así que en criterio de la demandante, eventualmente la prestación debe disminuir.
De este modo, la demandante alega que el conflicto carece de cuantía, no obstante existe una manifestación de restablecimiento automático del derecho para ella, esto es la liberación de parte de una obligación prestacional, por lo que estaba obligada a estimar razonadamente la cuantía. Así las cosas, a pesar de que no se haya señalado un valor específico de las pretensiones, no significa que la demanda carezca de cuantía, pues su naturaleza es de carácter económico y está determinada por las sumas de las que eventualmente se liberaría el promotor del proceso producto de la deslegitimación de uno de los sujetos beneficiaros de la pensión de sobrevivientes.
Teniendo en cuenta entonces, que el presente conflicto es propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y, que se trata de una prestación periódica de término indefinido, en virtud de las normas procesales analizadas; se tiene entonces que el valor de la mesada otorgada en el año 2014 por virtud del acto acusado fue de $ 616.000, de ella 50% corresponde al cónyuge y el 50% restante se divide entre los 3 beneficiarios reconocidos, es de decir, un equivalente a 16.67%.
Así las cosas, esa fracción se traduce en un valor de $ 102.666, el cual se multiplica por treinta y seis (36) meses, resultando en un monto de $ 3.696.000, por lo que la cuantía no excede de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la presentación de la demanda22, siendo claro así que el conflicto de la referencia es de la órbita de competencias de los jueces administrativos y no del Consejo de Estado.
Ahora bien, atendiendo el factor territorio para definir la competencia, encuentra el Despacho que el último lugar de servicio del causante, fue el municipio de Montería (Córdoba)23, por lo que corresponderá al Juez Administrativo de Montería (Reparto) el conocimiento de la presente causa y, se procederá en consecuencia. 22 Previo a la Ley 2080/21. 23 Ver Copia magnética del Expediente Administrativo Archivo {92C775D0-B2BC-49D3-90B8- F94AE628343D}.
Folio 12 Página 8 Actor: Colpensiones Demandado: Rosmary de Jesús Sánchez Reyes Expediente No. 11001032500020170045900 (2121-2017) En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por COLPENSIONES contra Rosmary de Jesús Sánchez Reyes, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Por secretaría de la sección segunda de esta Corporación, REMITIR el expediente de la referencia a la Oficina Judicial de Montería (Córdoba), para que sea repartido entre los Juzgados Administrativos de ese circuito. Cópiese, notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero de Estado (e)