Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: LUIS ALFONSO QUINTERO CORREA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA TERCERA DE DECISIÓN Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando no está acreditada la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados y el debate planteado en sede de tutela es de naturaleza económica.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Luis Alfonso Quintero Correa en contra de la sentencia proferida el 10 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado nro. 05001 33 33 029 2022 00412 00/01.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Luis Alfonso Quintero Correa, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la precipitada providencia, y para ello formuló la siguiente pretensión1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACI[Ó]N DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA (sic) MAGISTRADO PONENTE JAIRO JIM[É]NEZ ARISTIZ[Á]BAL radicado 05001333302920220041201 el numeral tercero donde no condena en costas en esta instancia […].” (Negrillas y mayúsculas en el escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020, establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías del año 2020, en los términos del artículo 1 de la Ley 52 de 1975.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín que, en sentencia del 27 de septiembre de 2023, negó las pretensiones y condenó en costas al hoy accionante. Señaló que “[e]l día 13 de octubre el [C]onsejo de [E]stado notifica sentencia de unificación No. SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 Radicado Interno 5746-2022 Demandante: Julián David Quintero Agudelo, en la que ante las DOS (2) posturas establecidas en la jurisdicción contenciosa administrativa en el país, donde las Tribunales del Valle del Cauca y Antioquia y algunos juzgados del Valle del Cauca, Chocó, Norte de Santander, Santander, Bogotá, Risaralda, Sucre y Antioquia accedían a las pretensiones de la demanda, mientas que los juzgados y Tribunales de Santander, Huila, Quindío, Sucre y Boyacá Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenían una postura diferente, se decidió UNIFICAR el criterio (…)”2.
(Negrillas y mayúsculas en el escrito de tutela). Indicó que, el 10 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín que negó las pretensiones de la demanda y lo condenó en costas. Argumentó que el tribunal accionado “(…) pudo realizar un análisis de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que se pueden valorar según lo señalado por el artículo 79 del Código General del Proceso, y así verificar si en el expediente aparece probado si se causaron dichas costas (…)”3.
Resaltó que, en el proceso ordinario, no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, así como tampoco se acreditaron gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de pleno derecho. Anotó que, la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta “(…) el tema de la sanción Ley 50 de 1990 y no se tuvo de presente el caso objeto de revisión en dicha sentencia de unificación y donde no se condenó en costas a la parte demandante (…)”4.
Agregó que “(…) EXISTI[Ó] UN DESCONOCIMIENTO DE ORDENAMIENTOS JUDICIALES FRENTE AL TEMA DE LA CONDENA EN COSTAS (…)”5. Al respecto, citó la sentencia proferida el 16 de abril de 2015 por la Sección 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primera de esta Corporación en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 23 000 2012 00446 00/01, así como la dictada el 5 de abril de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2012 00430 00/01.
Expuso que la Ley 1437 de 2011, al regular las costas en materia procesal, modificó el criterio dispuesto en la Ley 446 de 1998 para acoger el objetivo, que se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes. Al respecto, explicó que el nuevo precepto prevé que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes, fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 10 de julio de 2024 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación6 y correspondió por reparto a la Sección Primera que, mediante auto del 15 de julio de 20247, la admitió y dispuso notificar8 a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Decisión, así como vincular al Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín9, como terceros interesados en el proceso.
De igual forma, solicitó al Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín y/o al Tribunal Administrativo de Antioquia que allegaran copia digital del 6 Conforme anotación secretarial. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 7 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 8 Esta orden se cumplió el 18 de julio de 2024.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 9 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso con radicado nro. 05001 33 33 029 2022 00412 00/01, el cual fue remitido10. 3.2.
El apoderado del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, allegó escrito11 en el que manifestó que no hubo afectación al debido proceso por parte del tribunal accionado, toda vez que su actuación se encuentra enmarcada en lo dispuesto en la Ley y la jurisprudencia. Adujo que “(…) el proceso identificado con radicado 05001 33 33 029 2022 00412 00/01 se tramita bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en este caso, no es aplicable la excepción contemplada en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se trata de un proceso en el cual se ventile un interés público (…)”.
Alegó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente legal y económico, como lo son las costas procesales, por lo anterior, solicitó que se desestimen las pretensiones del accionante. 3.3. El titular del Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín, presentó informe12, en el que señaló que dicho despacho ha actuado dentro de los parámetros legales, respetando las garantías del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia de las partes.
Anotó que, “(…) no se puede tomar la acción de tutela como una tercera instancia a fin de definir situaciones que ya están consolidadas y han sido definidas a través del uso de los mecanismos ordinarios establecidos para ello ( )”. 10 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 11 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 12 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. El magistrado ponente de la providencia cuestionada, rindió informe13, en el que explicó que según lo dispuesto en la sentencia SU- 573 de 2019 de la Corte Constitucional “(…) la discusión sobre la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 versa sobre una cuestión meramente legal, con una connotación de contenido patrimonial que no involucra la protección de derechos fundamentales, lo que impide que el análisis del caso se realice bajo los principios de favorabilidad e igualdad, en la medida en que el asunto no trasciende la esfera de lo constitucional; criterio que, además, ha sido acogido por el Consejo de Estado, declarando la improcedencia de las tutelas por no superarse el requisito de relevancia constitucional (…)”.
Precisó que “(…) en la sentencia cuestionada a través de esta tutela, la Sala, con fundamento en lo prescrito en los artículos 320 y 328 del CGP, aplicable en lo contencioso administrativo conforme el artículo 306 del CPACA, hizo una revisión a lo que desfavorecía a la recurrente y que fue motivo de su inconformidad, indicando que no podía modificar o corregir la providencia en lo que no fue objeto del recurso, por lo que se circunscribió en los reparos que esta planteó, excluyendo aspectos diferentes a los señalados en la apelación, por lo que no abordó el estudio de la condena en costas, pues sería contrario al principio de congruencia y al derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política (…)”.
Sostuvo que el accionante está utilizando la acción de tutela como una tercera instancia, por lo que, en concordancia con la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación, la misma carece de relevancia constitucional. 3.5. La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A., allegó escrito14 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y 13 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. 14 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se desvincule a dicha entidad del trámite tutelar, por no estar legitimados en la causa por pasiva. Expuso que la Fiduprevisora S.A. actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud de un contrato de fiducia mercantil suscrito con el Ministerio de Educación Nacional.
Advirtió que “(…) no es dable afirmar que se haya presentado trasgresión alguna en contra de las garantías fundamentales de la accionante, pues se han observado las normas en garantía al principio del debido proceso, es decir, que la actuación fue adelantada en debida forma y atendiendo los procedimientos legales, razón por la cual se concluye que no existe una supuesta vulneración de los derechos fundamentales (…)”.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199115 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,16 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202117, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201918 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 15 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 16 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela”. 17 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 18 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4.2. CUESTIÓN PREVIA En relación con la solicitud de desvinculación formulada por la coordinadora de tutela de la Dirección de Gestión Judicial de la Fiduprevisora S.A. se advierte que la petición no es procedente, comoquiera que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, cuyos recursos son administrados por la Fiduprevisora S.A., fue vinculado al trámite tutelar por tener interés en el resultado del proceso, atendiendo a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto de esta acción, fue promovida en su contra. 4.3.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente19: 4.3.1. El señor Luis Alfonso Quintero Correa, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nro. 202230132978 del 31 de marzo de 2022, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías, establecida en la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la demandada a reconocer y pagar la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y a la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 19 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el nro. 05001 33 33 029 2022 00412 00/01.
Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 de la Ley 52 de 1975, en la Ley 50 de 1990 y en el Decreto 1176 de 1991. 4.3.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín que, en sentencia del 27 de septiembre de 2023, dispuso lo siguiente: “[…] Primero. DECLARAR la falta de legitimación en la causa del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, representada legalmente por La FIDUPREVORA (sic) SA y la del DISTRITO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN. Segundo. NEGAR la nulidad del acto administrativo No. 202230132978 del 31 de marzo de 2022, que resolviera la solicitud de la parte actora y aquellas consecuenciales, en la demanda instaurada por el señor LUIS ALFONSO QUINTERO CORREA.
Tercero. CONDENAR en costas al señor LUIS ALFONSO QUINTERO CORREA, fijando como agencias en derecho la suma equivalente a MEDIO (1/2) SALARIO MÍNIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE, a favor de cada demandada, esto es, FONDO NACIONAL DE PERSTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – Representada y por ello a favor de la Fiduprevisora SA- y el DISTRITO DE CIENCIA, TECNOLOG[Í]A E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, por lo que corresponde en condena por agencias en derecho a cargo total de la parte actora, la suma de UN (1) SALARIO MINIMO LEGAL MENSUAL VIGENETE […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales de la providencia) 4.3.3. Inconforme con la decisión anterior, el señor Luis Alfonso Quintero Correa interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Decisión, en sentencia proferida el 10 de abril de 2024, resolvió lo siguiente: “[…]
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia nro. 312 del 27 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia […].” (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia) Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.4.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional20 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”21.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia 20 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 21 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional22.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades23: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia24. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 22 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 23 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 24 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el primer y el segundo criterio que la compone, esto es, (i) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, y (ii) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o económicos. 4.4.2.1.
Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este primer elemento de la relevancia supone que “(…) el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental (…)”. En esa medida, este primer criterio, supone que la acción de tutela que se promueva contra una providencia judicial debe proponer un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues sólo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, tiene la carga de identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca].
Este Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio25 fue reiterado en las sentencias SU 128 de 202126, SU 103 de 202227 y SU 215 de 202228. El criterio jurisprudencial contenido en las precitadas sentencias, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en 25 Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 2018, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. 26 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 27 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 28 M.P.: Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”29 y ha explicado que el núcleo esencial es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”30. Por lo expuesto, la Sala examinará el contenido o el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, dado que, de advertirse su afectación prima facie en la faceta constitucional, se desprendería que el asunto es de naturaleza constitucional, en la medida que compromete o involucra el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental.
En el asunto bajo examen, la parte actora señaló que la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 10 de abril de 2024 que confirmó la dictada el 27 de septiembre de 2023 por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Medellín, que lo condenó en costas. 29 Corte Constitucional.
Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 30 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -) Frente a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia Lo primero que la Sala precisa en relación con estos derechos fundamentales es que, bajo los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, se tiene que no está acreditada la exigencia de la relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sin justificar las razones por las cuales estima que la sentencia atacada lo afectó, sino que, en criterio de la Corte Constitucional, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos [contenido o núcleo esencial]”31; esto es, que el interesado alegue la vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la sentencia controvertida en la acción de tutela.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial o el contenido del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas32: “(…) La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “(…) conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado 31 Corte Constitucional. SU 103 del 17 de marzo de 2022. M.P: Alejandro Linares Cantillo. 32 Corte Constitucional, Sentencia C- 341 de 2014. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley;
(iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas (…)”.
En cuanto al derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, la jurisprudencia constitucional ha explicado que tiene un contenido múltiple a partir del cual pueden identificarse tres categorías33: (i) aquellas que tienen que ver con el acceso efectivo de la persona al sistema judicial; (ii) las garantías previstas para el desarrollo del proceso, y (iii) las relacionadas con la ejecución material del fallo.
Dentro de la primera categoría, la jurisprudencia constitucional ha establecido que se compone de las siguientes garantías: (i) el derecho de acción, (ii) a contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de derechos y obligaciones, y (iii) a que la oferta de justicia permita el acceso a ella en todo el territorio nacional.
En cuanto a la segunda, incluye el derecho a (iv) que las controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, (v) que éstas sean decididas por un tribunal independiente e imparcial, (vi) a tener todas las posibilidades de preparar una defensa 33 Corte Constitucional. Sentencia T- 799 del 21 de octubre de 2011.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en igualdad de condiciones, (vii) que las decisiones sean adoptadas con el pleno respeto del debido proceso, (viii) que exista un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias, (ix) que se prevean herramientas necesarias para facilitar el acceso a la justicia por parte de las personas de escasos recursos.
La última categoría abarca (x) la posibilidad efectiva de obtener respuesta acorde a derecho, motivada y ejecutable, y que (xi) se cumpla lo previsto en ésta. Por lo anotado, la Sala considera que el requisito general de relevancia constitucional no se cumple frente a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, toda vez que el accionante no cumplió con la exigencia de explicar los motivos por los cuales la sentencia atacada afecta la faceta constitucional de estos derechos, puesto que no identificó cuál de las garantías que componen el núcleo esencial resulta amenazada por la providencia que controvierte, ni de lo expuesto se advierte prima facie que, en este caso, la sentencia atacada comprometa o involucre el contenido de estos derechos fundamentales, por lo que el asunto no es relevante desde el punto de vista constitucional. 4.4.2.2.
Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica En cuanto al segundo elemento que compone la relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que “(…) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…)”34.
(Se destaca). En ese sentido, anotó que “en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” 35.
(Se destaca). En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. En el asunto bajo examen, por lo indicado en el análisis del primer criterio de la relevancia, se insiste en que la parte actora no propuso un debate que verse sobre la afectación de algún derecho fundamental; a lo que se agrega en este segundo criterio que, del escrito de tutela, se desprende que el reparo del accionante que motivó la presentación de este mecanismo constitucional es una discusión meramente económica, en tanto que alega que en el proceso ordinario no se acreditaron gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de pleno derecho, por lo que no había lugar a condenarla en costas.
En igual sentido argumentó que el tribunal accionado “(…) pudo realizar un análisis de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación 34 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019.
M.P.: Carlos Bernal Pulido. 35 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonable de la norma. Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento (…) y así verificar si en el expediente aparece probado si se causaron dichas costas (…)”36.
En consecuencia, el segundo criterio de la relevancia tampoco se cumple, porque la discusión planteada por la parte actora es de carácter netamente económico; a lo que se acota que los reparos de la accionante no versan sobre la afectación o vulneración del contenido de los derechos fundamentales que invocó en el escrito de tutela. Bajo dicho contexto, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente porque no están cumplidos el primero y segundo criterio que componen el requisito general de relevancia constitucional.
Valga precisar que, para que un asunto revista trascendencia constitucional, deben estar verificados los tres elementos que conforman la relevancia, de manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela deviene improcedente. Por último, no sobra advertir que, en cuanto al argumento del accionante respecto al supuesto desconocimiento de “ordenamientos judiciales” relacionados con la condena en costas, y para ello citó la sentencia proferida el 16 de abril de 2015 por la Sección Primera de esta Corporación en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 23 000 2012 00446 00/01, así como la dictada el 5 de abril de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2012 00430 00/01, la parte actora no cumplió con la carga de identificar cuál fue la regla jurisprudencial que estima era aplicable y que fue desatendida, lo que implica que indicara el problema jurídico que fue resuelto en uno y otro evento, así como las pretensiones y los fundamentos de hecho y de derecho que guardaban identidad con su caso. 36 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03588 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme lo expuesto, y sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no estar superado el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora S.A., atendiendo lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Luis Alfonso Quintero Correa, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Radicación: 11001 03 15 000 2024 03588 00 Accionante: Luis Alfonso Quintero Correa 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.