Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02547-01 Demandantes: HERÁCLITO JOSÉ GUERRERO GUERRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial – falta de relevancia constitucional – confirma.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada, mediante apoderado, por el señor Heráclito José Guerrero Guerrero contra la sentencia proferida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de julio de 2023. En esa providencia se declaró la improcedencia de la presente acción de tutela por no superar el requisito general de la relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Heráclito José Guerrero Guerrero y su núcleo familiar1, actuando a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Arauca2. Con la solicitud de amparo pretenden la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
En sentir de la parte accionante, la transgresión de las citadas garantías constitucionales se consolidó con la decisión del 9 de septiembre de 2022, proferida por la autoridad judicial accionada. En esa providencia se confirmó el auto del 18 de noviembre de 2020 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, en el marco del medio de control de reparación directa, interpuesto contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional - DIAN3. 1 La parte actora está conformada por Heráclito José Guerrero Guerrero, Judith Roncancio, José Leonardo Guerrero Roncancio y Laura Angélica Guerrero Roncancio. 2 El escrito de tutela se radicó en la ventanilla virtual del Consejo de Estado el 16 de mayo de 2023. 3 Proceso identificado con rad. 81001-3331-001-2017-00210-01.
Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones constitucionales 3. En concreto la parte actora solicitó lo siguiente:
PRIMERO: Con fundamento a lo anteriormente expuesto, solicito se protejan los Derechos fundamentales a la IGUALDAD, al DEBIDO PROCESO y al ACCESO REAL Y MATERIAL A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA11 (Art. 13, 29 y 229 de la C.N.), y demás Derechos fundamentales, que a juicio del Operador Constitucional encuentre vulnerados o en inminente riesgo de ser conculcados con ocasión a la providencia (auto 2ª instancia) proferida el día 09 de septiembre de 2022, debidamente notificado el 18 de noviembre de la misma anualidad, dentro del Proceso Ordinario Medio de Control Reparación Directa llevado bajo el Rad.
No. 81001 3331 001 2017 00210 01, Demandante HERACLITO JOSÉ GUERRERO y otros, Demandado: NACIÓN – POLICÍA NACIONAL y otro Segunda: Como consecuencia de lo anterior, SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito se deje sin efectos el proveído mencionado anteriormente y se ordene proferir uno nuevo teniendo en consideración las pretensiones y hechos de la demanda junto con las normas procesales que regulan tanto el medio de control de Reparación Directa como el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
(SIC a toda la cita). 1.3. Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 4. El 31 de marzo de 2015, se llevó a cabo por parte del grupo de carabineros de la Policía Nacional un operativo por medio del cual se incautaron 420 cabezas de ganado vacuno de propiedad del señor Heráclito José Guerrero Guerrero. 5.
La Policía Nacional puso a disposición de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) 168 de los 420 semovientes, pues a su parecer eran procedente de Venezuela. 6. La parte actora manifestó que la DIAN no realizó un control de legalidad al mencionado operativo, lo que ocasionó que el ganado no fuera devuelto a su dueño y que, en consecuencia, pereciera por hambre y falta de cuidados. 7.
La anterior situación se desarrolló en el marco de un proceso administrativo adelantado por la DIAN que tuvo por finalidad la incautación, aprehensión, investigación y definición de situación jurídica y decomiso de las 168 cabezas de ganado bovino puestas a su disposición. Dentro del mismo figuraron los siguientes actos administrativos: a. Acta de aprehensión 31-00238 del 6 de abril de 2015. b. Auto comisorio 134201249-00385 para el procedimiento de aprehensión de mercancías. c. Auto de apertura de la investigación/definición de situación jurídica de mercancías Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprehendidas. d. Resolución 1342380636-000100 del 14 de mayo de 2015 por medio de la cual se decomisa la mercancía. e. Resolución 000204 del 11 de septiembre de 2015 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto y se confirma lo contenido en la Resolución 1342380636-000100 del 14 de mayo de 2015. 8.
Por lo anterior, el señor Heráclito José Guerrero Guerrero y su núcleo familiar4 ejercieron el medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la DIAN. Esto, con el fin que: a. Se declarará administrativa y extracontractualmente responsable a los demandados, por los perjuicios materiales y extrapatrimoniales generados por la falla del servicio ocasionados en la operación administrativa ilegal llevada a cabo el 31 de marzo de 2015 por parte de miembros del grupo de carabineros de la Policía Nacional de Arauca, en la cual se incautaron 420 cabezas de ganado. b. A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se condenaran solidariamente al pago de los perjuicios. 9.
En el término de contestación de la demanda, la DIAN propuso la excepción previa de «indebida escogencia del medio de control», bajo el entendido que, si el perjuicio alegado era la incautación y posterior aprehensión ilegal de 168 reses, la acción procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho, pues el daño tendría origen en un procedimiento administrativo adelantado por dicha entidad. 10.
El 18 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca declaró probadas la excepción previa propuesta y la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. 11. El a quo expuso que, si bien no se cuestionaron los actos administrativos de decomiso5, lo cierto es que a partir de los fundamentos de la demanda se podía advertir que se pretendía desvirtuar no solo la ilicitud del operativo de la Policía Nacional sino también la validez del control posterior de legalidad que realizó la DIAN de dichas resoluciones.
Por lo tanto, adecuó el proceso al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que en todo caso se encontraba caducado. 12. Respecto a la caducidad manifestó que la demanda debió ser presentada en el término de 4 meses contados a partir de la Resolución 000204 del 11 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de reconsideración, la cual fue notificada el 14 de septiembre de 2015.
En este sentido, al haberse presentado la demanda el 14 de junio de 2017, ya se encontraba fenecido el término de caducidad. 13. Inconforme con lo anterior, el extremo demandante interpuso recurso de apelación 4 La parte actora estuvo conformada por Heráclito José Guerrero Guerrero, Judith Roncancio, José Leonardo Guerrero Roncancio y Laura Angélica Guerrero Roncancio. 5 Resolución de decomiso 134238063600100 del 14 de mayo de 2015 y Resolución que resuelve el recurso de reconsideración 00204 del 11 de septiembre de 2015.
Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el que manifestó que, a pesar que existió un proceso administrativo de aprehensión y decomiso ante la DIAN, el cual tuvo como finalidad la incautación de cabezas de ganado vacuno de su propiedad con ocasión del operativo realizado por la Policía Nacional, en la demanda no se reprocharon las actuaciones seguidas ante esa autoridad ni los actos administrativos que pusieron fin a la misma.
Por el contrario, lo que buscaba era obtener la reparación de los perjuicios ocasionados por la operación administrativa ilegal realizada sin el respaldo de un acto administrativo por parte de la Policía Nacional. 14. El recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Arauca, que, en auto del 9 de septiembre de 2022 notificado el 18 de noviembre de 2022, confirmó en su integridad la decisión del a quo. 15.
Sostuvo el ad quem que el señor Heráclito José Guerrero tenía claro que su caso se trataba de un procedimiento administrativo, tanto así que, con anterioridad al proceso de reparación directa, adelantó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretendió la nulidad de las resoluciones que ordenaron la incautación de los semovientes y el pago de una suma de dinero por concepto de perjuicios. 16.
Resaltó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se declaró la nulidad de las resoluciones y se condenó a la DIAN a pagarle al señor Guerrero una suma por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante. Esto significó que para reclamar por su ganado disponía de ese medio de control, que en efecto instauró y respecto del cual obtuvo la correspondiente reparación. 17.
Afirmó que el actor pudo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incluir a todos sus familiares como demandantes, reclamar por la mayor cantidad de ganado y por los otros perjuicios adicionales que pretendió en ese expediente, y si no lo hizo, debía asumir la omisión y no pretender enmendarlo con una nueva demandada. 1.4.
Sustento de la vulneración 18. A juicio de la parte actora la providencia del 9 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca adolece de un defecto fáctico. 19. Sostuvo que se incurrió en el mencionado defecto al concluir que los perjuicios reclamados por los demandantes tenían su origen en un acto administrativo y, por tanto, el medio de control precedente era la nulidad y restablecimiento del derecho.
En este sentido, consideró que el tribunal accionado desconoció los alcances que el Consejo de Estado le ha dado a la atribución dada a los jueces para que procedieran a la adecuación del medio de control cuando haya lugar. 20. Afirmó que el Tribunal Administrativo de Arauca se apartó de las pretensiones y de los hechos en que se soportaban y, con ello, tergiversó el origen de los perjuicios solicitados como también la finalidad perseguida con la demanda. 21.
Manifestó que era evidente que no se pretendía controvertir un acto administrativo ni la legalidad de las resoluciones proferidas con ocasión del procedimiento Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo de aprehensión y decomiso llevado a cabo por la DIAN.
En ese sentido el Tribunal Administrativo de Arauca excluyó la existencia de una operación administrativa como fuente de los daños y únicamente insistió en que el proceso de incautación iniciado por la Policía Nacional guardaba relación con el proceso administrativo aduanero de aprehensión, definición jurídica y decomiso. 22. Explicó que las pretensiones de reparación directa tienen su génesis en el operativo realizado por la Policía Nacional y, por ende, los actos administrativos emitidos dentro del proceso administrativo aduanero fueron expedidos con posterioridad a la configuración de los perjuicios sufridos y, por tanto, resultaba ilógico tenerlos como fuente de los mismos, debido a su inexistencia para la fecha de su materialización. 23.
Así mismo, consideró que no era posible vincular como demandantes a los demás integrantes del núcleo familiar porque no hicieron parte en sede administrativa y en razón a que los actos administrativos proferidos son de contenido particular y concreto. 24. Finalmente, manifestó que, contrario a lo afirmado por el tribunal no era cierto que pudiera obtenerse indemnización por daño emergente y lucro cesante en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a su juicio esto desbordaba el objeto material de los actos administrativos que en su oportunidad fueron demandados por esa vía. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 25. Mediante auto del 18 de mayo de 2023, el despacho sustanciador de la primera instancia admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de Arauca y, además, vinculó en calidad de terceros con interés legítimo al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y a la DIAN. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Arauca 26. Manifestó que la inconformidad del tutelante se centró en que se adecuó el medio de control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se declaró la caducidad desconociendo los hechos y pretensiones de la demanda. Sin embargo, la decisión adoptada consultó lo obrante en el texto de la demanda, los medios de prueba aportados y todo se analizó conforme al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia aplicable. 27.
Afirmó que lo pretendido con la demanda de tutela, es establecer una nueva valoración probatoria, normativa y jurisprudencial, y por ello se refirió de nuevo a los hechos, alegatos, documentos y elementos probatorios que ya fueron analizados de forma suficiente e idónea en el proceso que cuestionó, lo que resulta improcedente por vía constitucional.
Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN 28. Sostuvo que la acción de tutela interpuesta carecía de relevancia constitucional, pues el actor se limitó a exigir la protección de derechos fundamentales sin que ello contara con suficiencia argumentativa, pues sus pretensiones tienen como única intensión inmiscuirse en la competencia e independencia de las autoridades judiciales accionadas, desconociendo de esta manera el requisito de relevancia constitucional. 29.
Consideró que los cargos formulados tienen como única intención utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para reabrir la decisión que fue dirimida por el juez natural en sede ordinaria, sin que se encuentre alguna vulneración a los derechos fundamentales o restricción a los mismos, toda vez que no basta con que se señalen los derechos fundamentales que se consideren vulnerados y que se identifiquen unos defectos en la providencia, sino que se requiere que la solicitud de amparo contenga una carga mínima y que no se utilice como una instancia adicional para manifestar su desacuerdo con la decisión tutelada. 30.
Explicó que el defecto fáctico debe descartarse por cuanto no se logró demostrar que la autoridad judicial haya realizado una valoración probatoria irrazonable o inadecuada al momento de adoptar la decisión de adecuar el medio de control. 1.6.3. Juzgado Primero Administrativo de Arauca 31. Manifestó que la acción de tutela era improcedente por no cumplir con el requisito de la inmediatez y remitió el enlace que contenía el expediente ordinario. 1.6.4.
Policía Nacional 32. Indicó que las pretensiones de la parte actora no tenían mérito de prosperar porque contó con los términos para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo e interponer el medio de control procedente por la incautación de las 420 cabezas de ganado vacuno y la muerte de los 168 semovientes derivado del mismo. 33.
Adicionalmente sostuvo que no existió un perjuicio irremediable o amenaza inminente que ameritara la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, máxime cuando los mismos hicieron uso de otras vías de protección jurisdiccional idóneas para resolver la litis. 1.7. Sentencia de primera instancia 34. Mediante providencia del 11 de julio de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, porque el objeto de la demanda era reabrir un debate meramente legal y probatorio propio del trámite del proceso de reparación directa, respecto del cual el juez constitucional está vedado al desbordar sus competencias. Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Afirmó que los fundamentos en que se soportó el mecanismo constitucional, se dirigieron de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación presentado contra el auto que declaró probadas las excepciones previas de indebida escogencia del medio de control y caducidad. 36.
Resaltó que el Tribunal Administrativo de Arauca sustentó su decisión en que el accionante ya había presentado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad de las resoluciones a través de las cuales se hizo la incautación del ganado, y era en aquella oportunidad, en que el señor Guerrero Guerrero, debió reclamar las respectivas indemnizaciones, y no intentar enmendar dicha omisión con una nueva demanda con la excusa de que se trataba de un medio de control diferente. 37.
Reiteró que, para sustentar la vulneración de los derechos invocados, el accionante expuso los mismos argumentos referidos en el recurso de apelación, los cuales estaban dirigidos de manera exclusiva, a revivir la discusión jurídica relacionada con la indebida valoración de los hechos y pretensiones de la demanda que presuntamente permitían tener acreditado que no había lugar a declarar la caducidad, en tanto el trámite que se le debía imprimir al proceso era el de reparación directa, pues lo que se pretendía era el resarcimiento de unos perjuicios ocasionados con el operativo ilegal realizado por la Policía Nacional y no cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos con ocasión del procedimiento de aprehensión y decomiso llevado a cabo por la DIAN. 1.8.
Impugnación 38. El extremo accionante sostuvo que modificar el objeto y la causa de una demanda constituye un asunto de relevancia constitucional, toda vez que esta circunstancia repercutía directamente en los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues impidió, bajo una interpretación caprichosa y descontextualizada de la demanda, que la controversia se ventilara y se resolviera de fondo. 39.
Afirmó que el tribunal limitó de manera desproporcionada los derechos fundamentales de los accionantes, pues con su interpretación enmarcó los hechos y las pretensiones en un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y con ello cercenó toda posibilidad de que el asunto fuera conocido por la autoridad judicial al operar la caducidad de la acción. 40.
Señaló que es irrazonable y caprichoso afirmar que el núcleo familiar del señor Heráclito José Guerrero Guerrero tenía la posibilidad de demandar con sus propias pretensiones a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de perseguir la indemnización de los perjuicios irrogados, desconociendo que los daños y perjuicios solicitados, no fueron objeto del proceso administrativo aduanero, dado que en ese escenario se suscitó todo lo referente a la definición de la situación jurídica de 168 cabezas de ganado como mercancía aprehendida, y en tal evento no se agotó la vía Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gubernativa como presupuesto necesario y sustancial de la acción. 41.
Sostuvo que el acto administrativo proferido en aquel expediente administrativo, era de contenido personal y concreto y estaba dirigido al señor Heráclito José, luego su familia adolecía de legitimación en la causa por activa para formular sus propias pretensiones a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 42. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 11 de julio de 2023, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa 43. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 44.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que los señores Heráclito José Guerrero Guerrero, Judith Cecilia Roncancio, José Leonardo Guerrero Roncancio y Laura Angélica Guerrero Roncancio figuraron como extremo demandante en el medio de control de reparación directa identificado con el rad. 81001-3331-001-2017-002010-01. Por tanto, son titulares de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, gozan de legitimación en la causa por activa. 45.
Por otra parte, esta Colegiatura encuentra que el Tribunal Administrativo de Arauca se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.3. Problema jurídico 46. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente y las intervenciones allegadas en el trámite del proceso, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 11 de julio de 2023 en el que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela. 47.
Para tal efecto, se deberá resolver el siguiente interrogante: ¿El Tribunal Administrativo de Arauca incurrió defecto fáctico al proferir el auto del 9 de septiembre Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2022, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción previa de indebida escogencia del medio de control y declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? 48.
Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos generales de procedibilidad, los cuales, de encontrarse superados junto con las demás exigencias, se procederá al análisis de (iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judiciales 49. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20126. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema7.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales8. 50. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20149.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia10 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial11. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 11 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 52.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 53. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 54.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.4.1. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 55.
En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200512. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se funcional; vii). Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado y viii) Violación directa de la Constitución. 12 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes13. (Subrayado fuera de texto). 56. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202214, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional.
La Sala los expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 57. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 13 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 14 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201415, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 58.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 59.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202216 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 60.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompañado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por la misma, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2.
Relevancia constitucional en el caso concreto 61. En síntesis, a juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Arauca con la decisión de 9 de septiembre de 2022 vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al incurrir en un defecto fáctico. 62. La parte actora sostuvo que la decisión de declarar probada la excepción de indebida escogencia del medio de control de reparación directa, tuvo como fundamento una indebida valoración de los hechos y pretensiones de la demanda, lo cual generó que se tergiversara el origen de los perjuicios reclamados y la finalidad que se perseguía. 63.
Lo anterior, bajo el entendido que no se pretendía la nulidad de un acto administrativo ni controvertir la legalidad de las resoluciones proferidas con ocasión del procedimiento administrativo de aprehensión y decomiso llevado a cabo por la DIAN, sino que por el contrario, lo pretendido era la declaratoria de responsabilidad de las autoridades accionadas a título de falla del servicio por las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se llevó a cabo el operativo que dio lugar a la incautación de los semovientes. 64.
Dicho lo anterior, es menester indicar que la discusión planteada carece de relevancia constitucional. Esto, porque más allá de pretender configurar un yerro vulnerador de garantías fundamentales, lo cierto es que el defecto alegado no tiene la carga mínima que se exige para que su argumento pueda ser analizado de fondo, esto es, no hay un señalamiento de los medios probatorios que fueron desconocidos o indebidamente valorados, pues lo alegado por los tutelantes recae en que el tribunal no analizó en debida forma las pretensiones y argumentos de la demanda, lo cual en sentido llano, no constituye un medio de prueba. 65.
El accionante sostuvo que, si bien existió un proceso administrativo de aprehensión y decomiso ante la DIAN, mediante el cual se logró la incautación de varias cabezas de ganado, lo que realmente solicitó fue la reparación de unos perjuicios ocasionados por la «operación ilegal» realizada por la Policía Nacional, sin el respaldo de un acto administrativo y de una orden judicial, por lo que la acción procedente era la de reparación directa. 66.
Sin embargo, se evidencia que lo pretendido por la parte actora es que se recabe en un debate de interpretación legal en relación con la adecuación del medio de control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta discusión es netamente legal por cuanto el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite al juez efectuar esta adecuación cuando advierta de la demanda que la parte interesada eligió la vía procesal equivocada. 67.
Es evidente que los argumentos expuestos no están justificados en una vulneración de derechos fundamentales, sino en una inconformidad con una decisión que no es acorde con sus intereses. Esta situación resulta contraria a la naturaleza del juez constitucional que está llamado a proteger aquellas garantías fundamentales y a Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferir decisiones encaminadas a restablecerlas, luego, pretender que el juez de tutela entre a revisar si el funcionario del proceso ordinario erró al modificar la cuerda procesal, es procurar la intromisión del fallador de esta sede en la esfera funcional del juzgador de la causa natural, para que lo reemplace y efectúe un análisis normativo en el sentido que la parte actora considera que es el correcto, lo cual transgrediría de plano los principios del juez ordinario, de autonomía judicial y de legalidad. 68.
En esta medida, se evidencia que se trata de una diferencia de criterio entre la postura de la parte actora y el examen realizado por el Tribunal Administrativo de Arauca en virtud de su autonomía e independencia judicial, que lo llevaron a determinar, que conforme se encontraban adecuados los hechos y las pretensiones de la demanda el medio de control adecuado para este caso, era el de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando la parte actora, ya había acudido al mismo para controvertir los actos administrativos proferidos en el proceso aduanero sin que en esa oportunidad hubiese pedido la indemnización de perjuicios a título de restablecimiento del derecho. 69.
Dicho lo anterior, para que un juez constitucional pueda inmiscuirse en un análisis legal y probatorio es porque se encuentra ante la existencia de una arbitrariedad flagrante y manifiesta, pues la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia que revise las actuaciones judiciales de los jueces de procesos ordinarios y que aquello permita imponer su apreciación sobre los medios de convicción utilizados para resolver los casos a su cargo. 70.
Es importante resaltar que el simple hecho de existir diferencias de criterio en la forma en que se llevó a cabo la valoración probatoria, no puede implicar calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, ni desconocer que su caso fue estudiado en el marco de la normatividad vigente, la sana crítica y la jurisprudencia, máxime cuando los accionantes no cumple con la carga argumentativa requerida por la Corte Constitucional que permita demostrar la trascendencia de la inconformidad a un debate propuesto desde una perspectiva constitucional. 71.
En ese orden de ideas, esta Sección advierte que en el sub examine, en lo que respecta al anterior cargo no es posible afirmar que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada haya incurrido en una vulneración de garantías fundamentales, que amerite un nuevo estudio y pronunciamiento por parte de un juez constitucional sin que con ello se lesionen los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica.
Se trata de la reiteración de unos argumentos ya discutidos y que han quedado resueltos de manera razonable por parte del juez ordinario, en este caso el Tribunal Administrativo de Arauca, haciendo uso de su propia de autonomía, actividad que solo encuentra su límite cuando el juzgador incurre en arbitrariedad o capricho, escenario que no se advierte en el caso concreto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Demandantes: Heráclito José Guerrero Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Arauca Radicado: 11001-03-15-000-2023-02547-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de julio de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Default.aspx