REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Demandante: GLADYS LEAL DE PALACIO Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, FIDUPREVISORA Y MUNICIPIO DE BUCARAMANGA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA - CULPA PATRONAL - AUSENCIA DE FALLA Y DE NEXO CAUSAL Síntesis: la demandante solicita indemnización por la culpa patronal de la administración por la enfermedad profesional que adquirió como docente de una institución educativa.

El tribunal negó las pretensiones porque no se demostró el nexo causal entre la omisión endilgada a las demandadas y la enfermedad de la actora; la parte demandante apeló. La Sala confirmará la sentencia recurrida porque no se comprobó la falla del servicio atribuida a las autoridades demandadas. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 24 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la actora.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 12 agosto de 2014 (fls. 1 a 32 cdno. ppal.), la señora Gladys Leal de Palacio presentó demanda de reparación directa1 contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la 1 El medio de control judicial inicialmente presentado por la parte actora fue el de nulidad y restablecimiento; en la audiencia inicial adelantada el 17 de septiembre de 2015 el tribunal adecuó el trámite al de reparación directa.

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 2 Fiduprevisora y el Municipio de Bucaramanga (Santander) – Secretaría de Educación en la que formuló las siguientes pretensiones: “1. Declarar la nulidad del OFICIO SEB JUR 250 DEL 18 DE MARZO DE 2014, mediante el cual se negó el reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se determine el reconocimiento, liquidación y pago de la suma de TRESCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL CINCUENTA PESOS ($342.483.050) a título de indemnización por enfermedad profesional. 3. Se determine el reconocimiento de 96 Salarios mínimos mensuales legales vigentes por concepto de perjuicios morales. 4.

Se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el Artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 5. Condenar al demandado en costas y en agencias en derecho” (fl. 1 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) La demandante laboró como docente para el municipio de Bucaramanga (Santander); desde su ingreso, la entidad empleadora incumplió con las obligaciones en materia de salud y seguridad laboral ya que, no realizó el examen ocupacional inicial y durante toda la relación de trabajo la empleadora omitió implementar un control adecuado y eficiente de los riesgos laborales, no dictó capacitaciones sobre prevención, ni destinó presupuesto para prevenir enfermedades profesionales; asimismo, no implementó un programa de salud ocupacional, ni conformó el Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo (COPASST), tampoco llevó a cabo exámenes médicos periódicos para evaluar la posible afectación de los riesgos laborales sobre la salud de la señora Leal de Palacio, ni realizó el examen postocupacional al finalizar la relación laboral. 2) El 8 de julio de 2013, se dictaminó que la demandante presentaba una pérdida de capacidad laboral del 85.5% de origen profesional; en consecuencia, el 21 de octubre de 2013 fue pensionada por invalidez.

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 3 3) Debido a la enfermedad profesional que le fue reconocida, la demandante se encuentra incapacitada para desempeñar el cargo para el cual se preparó, tanto en la entidad empleadora como en el sector privado. 4) La demandante solicitó al municipio de Bucaramanga (Santander) una indemnización por haber adquirido una enfermedad de origen laboral; en respuesta, mediante el oficio número SEB JUR 250 del 18 de marzo de 2014, el municipio indicó que, además de no estar probados los hechos objeto de la petición, no es el encargado de gestionar la salud ocupacional de los docentes. 5) El daño sufrido por la demandante es atribuible a las entidades demandadas, porque la falta de medidas efectivas de prevención y promoción dentro del programa de salud ocupacional facilitó la aparición de la enfermedad profesional que la afecta. 2.

Contestación de la demanda 1) El municipio de Bucaramanga (Santander) – Secretaría de Educación dio respuesta el 22 de abril de 2015 (fls. 103 a 115 cdno. ppal.), oportunidad en la que se opuso a las pretensiones con sustento en que no existe nexo causal entre el daño alegado y las actuaciones de la autoridad pública; asimismo, formuló las excepciones de i) caducidad, ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, iii) inexistencia del requisito de culpa de la Alcaldía de Bucaramanga, iv) inexistencia del daño antijurídico, v) falta de prueba de causalidad y, vi) tasación excesiva de los eventuales perjuicios. 2) La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora SA no contestaron la demanda. 3.

Audiencia inicial En la audiencia adelantada el 17 de septiembre de 20152, el tribunal dispuso lo siguiente: i) dado que la demandante pretende obtener una indemnización plena derivada de la culpa del empleador por un daño antijurídico, el medio de control judicial procedente no es el de nulidad y restablecimiento del derecho, sino el de reparación directa y, ii) ordenó vincular al Ministerio de Educación Nacional y a la Fiduprevisora3. 2 Fls. 244 a 246 cdno. ppal. 3 El Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga, por auto del 9 de diciembre de 2014 admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en contra del Municipio de Bucaramanga (Santander) - Secretaría de Educación Municipal y la rechazó frente a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora, fls. 69 a 72 cdno. ppal.

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 4 4. La sentencia impugnada El 24 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander dictó fallo de primera instancia (índice 002 SAMAI) en el cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante porque no se probó el nexo causal entre el daño sufrido por la señora Gladys Leal de Palacio y la conducta omisiva endilgada a las demandadas, según el siguiente razonamiento: 1) Aunque obra parte de la historia clínica de la docente, en la cual se indica como motivo de consulta la presencia de problemas de garganta con pérdida marcada de las cualidades de la voz, no está demostrada la forma en que surgió la enfermedad ni las condiciones en las que esta se fue desarrollando progresivamente. 2) No está probado que la inobservancia de las medidas de salud ocupacional haya tenido la virtualidad de generar un daño antijurídico susceptible de reparación por parte de la administración, tampoco se demostró que el origen de la enfermedad que padece la actora haya resultado de una acción u omisión de la misma, carga probatoria que recaía en la parte demandante; de igual manera, no se acreditó que la señora Leal de Palacio haya informado a su empleador sobre las condiciones laborales que afectaban su salud ni mucho menos que hayan sido desatendidas. 3) Tampoco obra prueba alguna que demuestre que la demandante haya sido sometida por la administración a una carga que excediera o rompiera el principio de igualdad frente a las cargas públicas que afrontan las demás personas que deciden vincularse como docentes en relación con el riesgo inherente al ejercicio de la profesión, particularmente respecto a la enfermedad por disfonía que padece. 5.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte demandante (índice 002 SAMAI) solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda, por los siguientes motivos: Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 5 1) Las entidades demandadas omitieron dar desarrollo y cabal cumplimiento a las normas de prevención, promoción, atención y demás actividades dentro del marco del sistema de salud ocupacional, lo cual ocasionó la enfermedad de origen profesional padecida por la parte actora. 2) El daño se encuentra acreditado con su incapacidad para laborar, la cual le impide continuar desempeñando la actividad para la cual se preparó profesionalmente. 3) Los demandados no acreditaron haber establecido el programa de Seguridad y Salud en el Trabajo que les imponía, entre otras, las siguientes obligaciones: i) crear un Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo; ii) crear un Comité de Higiene y Seguridad Industrial; iii) destinar recursos humanos, financieros y físicos para la realización de las labores de dichos comités; iv) contemplar en el programa de Seguridad y Salud en el Trabajo un subprograma de medicina preventiva, uno de medicina del trabajo y otro de higiene y seguridad industrial; v) promover la prevención y protección de la salud del trabajador, amparándolo de los factores de riesgo ocupacionales y ubicándolo en un sitio de trabajo acorde con sus condiciones psicofisiológicas, manteniéndolo en aptitud productiva; vi) realizar exámenes médicos, clínicos y paraclínicos para admisión, ubicación según aptitudes, periódicos ocupacionales, por cambios de ocupación, reingreso al trabajo, retiro y otras situaciones que puedan afectar la salud del trabajador; vii) investigar y analizar las enfermedades ocurridas, determinar sus causas y establecer las medidas preventivas y correctivas necesarias; viii) diseñar y ejecutar programas para la prevención y control de enfermedades generadas por riesgos psicosociales; ix) elaborar un panorama de riesgos para obtener información sobre los presentes en los sitios de trabajo, que permita su localización y evaluación; x) determinar el conocimiento de la exposición de los trabajadores a dichos riesgos; y xi) evaluar, mediante técnicas cualitativas y cuantitativas, la magnitud y peligrosidad real de los riesgos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 6 Presentada la demanda oportunamente4, corresponde a la Sala determinar, conforme a la apelación de la parte demandante, si se debe revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda porque el daño, consistente en la enfermedad profesional padecida por la señora Gladys Leal de Palacio es imputable a las demandadas.

En la demanda, la parte actora les atribuyó responsabilidad por la omisión en dar cumplimiento a las normas de salud ocupacional, pues, no establecieron ni ejecutaron políticas eficaces que ayudaran a evitar enfermedades profesionales en su planta docente; por su parte, el municipio de Bucaramanga (Santander) alegó la inexistencia de causalidad entre el daño alegado y las actuaciones de la autoridad pública.

En la sentencia de primera instancia, el tribunal negó las pretensiones de la demanda por no estar acreditado que la enfermedad desarrollada por la parte demandante se relacione con las supuestas omisiones endilgadas a las demandadas. En el recurso de apelación, la parte demandante afirmó que el tribunal incurrió en un error, puesto que las normas de salud ocupacional asignan al empleador la responsabilidad directa en la implementación y cumplimiento de sus programas y medidas, por lo tanto, correspondía a las entidades demandadas demostrar que dieron cumplimiento a dichas obligaciones; en consecuencia, no era deber de la actora acreditar la práctica de exámenes de ingreso, periódicos y de retiro, la ejecución de mediciones ambientales, el análisis de los puestos de trabajo, la elaboración de baterías psicosociales ni la evaluación del impacto de los riesgos y peligros presentes en su lugar de labor.

La Sala confirmará la sentencia recurrida ya que, aunque se encuentra demostrado que la demandante sufrió un daño que le causó una pérdida del 85% en su capacidad laboral, no obra en el expediente prueba alguna que permita atribuir, fundada y válidamente, dicho daño a una omisión por parte de las entidades accionadas. 4 Los hechos por los cuales se demandó ocurrieron el 8 de julio de 2013, día en el que se rindió concepto de invalidez a la parte actora; por lo tanto, el término de dos años de que trata el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para ejercer el medio de control de reparación directa fenecía, en principio, el 9 de julio de 2015; no obstante, debido a que el 15 de mayo de 2014 la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial y el 15 de julio de ese año se declaró fallida la audiencia respectiva y se expidió la constancia de ley, la demanda presentada el 12 de agosto de 2014, lo fue de manera oportuna.

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 7 En la primera parte de la providencia la Sala expondrá que la enfermedad profesional que padece la parte actora está debidamente probada y, posteriormente, abordará la responsabilidad de las entidades demandadas. 2.

Análisis del caso concreto 2.1 El daño 1) Según la demanda, el daño consiste en la enfermedad profesional diagnosticada a la señora Gladys Leal de Palacio consistente en una disfonía crónica con edema de Reinke, enfermedad que se originó, supuestamente, por culpa patronal, debido a que su empleador no cumplió ni desarrolló las normas del sistema de salud ocupacional. 2) Para probar el daño, obran en el expediente los siguientes medios de prueba: a) Copia del oficio SO-3317 del 8 de julio de 2013 suscrito por la Fundación Avanzar FOS, en el cual se expone el concepto de pérdida del 85% de la capacidad laboral de la señora Gladys Leal de Palacio, por lo cual determina que procede la pensión por invalidez conforme al Decreto 1848 de 1969 (fls. 47 a 50 cdno. ppal.). b) Copia de la Resolución no. 2959 del 21 de octubre de 2013 expedida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga (Santander), en la que consta que la señora Gladys Leal de Palacio se desempeñaba como docente de vinculación nacionalizada desde el 18 de abril de 1978 en la Institución Educativa Politécnico del municipio de Bucaramanga (Santander); el acto administrativo reconoce y ordena el pago de una pensión de invalidez a la docente (fls. 51 y 52 cdno. ppal.). c) Copia de la Resolución no. 3571 del 9 de diciembre de 2013, proferida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga (Santander) mediante la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución no. 2959 de 2013 (fls. 53 y 54 cdno. ppal.). d) Copia de la Resolución no. 3619 del 11 de diciembre de 2013, a través de la cual se dispuso el retiro de la planta de cargos del municipio de Bucaramanga (Santander) a la docente Gladys Leal de Palacio por reconocimiento de pensión de invalidez (fls. 55 y 56 cdno. ppal.).

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 8 3) Los medios de prueba relacionados permiten concluir que la señora Gladys Leal de Palacio: i) padece disfonía crónica con edema Reinke, artrosis primaria generalizada e incompetencia venosa en miembro inferior, lo cual ocasionó que se le dictaminara una pérdida de la capacidad laboral del 85% y, ii) por su enfermedad profesional fue pensionada por invalidez y retirada de la planta de cargos del municipio de Bucaramanga (Santander). 2.2 La imputación 1) En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la responsabilidad patrimonial del Estado de reparar los perjuicios por un hecho dañoso solo puede declararse cuando está acreditado que es antijurídico y le es imputable jurídicamente por haber sido causado por la acción o la omisión de sus agentes. 2) En este caso concreto, si bien está plenamente demostrado que la demandante sufrió un daño que le ocasionó una pérdida del 85% en su capacidad laboral, no se allegó al expediente prueba alguna que permita establecer, idónea y fehacientemente, que dicho daño resulte atribuible a una omisión por parte de las entidades demandadas. 3) La accionante se limitó a acreditar, únicamente, la existencia del daño, pero no orientó su actividad probatoria a demostrar la supuesta omisión por parte de las entidades demandadas y el nexo causal con el daño reclamado, en el expediente no obra siquiera una prueba sumaria que permita, aunque sea de forma preliminar, establecer que la falla en el servicio imputada en la demanda haya causado el daño reclamado. 4) No están acreditadas las condiciones laborales en las que la demandante ejercía su función como educadora; no se tiene conocimiento sobre el tipo de instalaciones, en particular en lo relacionado con la calidad acústica del lugar donde impartía clases, ni las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que debía desarrollar su labor docente, tampoco consta si el número de estudiantes a su cargo excedía de manera notoria lo razonable; asimismo, no se encuentra acreditado que la señora Leal de Palacio hubiese informado al empleador sobre si sus condiciones laborales resultaban perjudiciales para su salud física ni sobre los padecimientos que dice experimentaba a causa de ellas.

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 9 5) En síntesis, en modo alguno se acreditó la existencia de una falla en el servicio, toda vez que, no se demostró que las supuestas omisiones atribuidas a las entidades demandadas, particularmente en el diseño y ejecución del sistema de salud ocupacional, hayan sido precisamente la causa del padecimiento que afecta a la demandante; cabe resaltar que el hecho de que una enfermedad tenga origen profesional no conlleva ipso facto al reconocimiento automático de una indemnización por culpa patronal ya que, para que esta proceda, es indispensable probar, además de la culpa u omisión del empleador, la relación de causalidad entre dicha conducta y el daño sufrido, lo cual no fue acreditado en este caso concreto. 6) Finalmente, se destaca que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre un caso con supuestos fácticos similares al sub judice y en la que se decidió negar las súplicas de la demanda dado que la parte actora tampoco acreditó el nexo causal entre el daño reclamado y la imputación realizada en contra de las entidades demandadas, frente a lo cual señaló que “le correspondía a la parte demandante probar la omisión alegada y su nexo causal con la enfermedad profesional y no solo referir el contenido obligacional”5, en consonancia con la carga procesal prevista en el inciso primero del artículo 167 del Código General del Proceso. 3.

Conclusión El artículo 167 del Código General del Proceso establece que a las partes les incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen; esto significa que, si la señora Gladys Leal de Palacio pretendía obtener la declaración de responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, tenía la carga procesal de demostrar que el daño sufrido tenía carácter antijurídico y que su causa era imputable a las entidades demandadas, circunstancia que no se acreditó en el presente caso.

De modo que, por no existir prueba de la responsabilidad atribuida por la parte actora, la Sala debe confirmar la sentencia proferida el 24 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander. 4. Costas 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 30 de marzo de 2022, exp. 50.997, MP Alberto Montaña Plata.

Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 10 Según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, salvo en los procesos en donde se ventile un interés público se condenará en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil; en esta línea el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto (…).”.

En atención a la precitada regla y en vista de que no prosperó el recurso de apelación, es preciso condenar a la parte demandante a pagar las costas en segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia en los precisos términos de los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 24 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander. 2º) Condénase a la parte actora a las costas que se hubieren causado, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Expediente 68001-23-33-000-2015-00344-01 (67.807) Actora: Gladys Leal de Palacio Reparación directa Apelación sentencia 11 Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.