63001233300020210005001 — Consejo de Estado

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia. Subtema 1.

Docente territorial. 2. Prueba de la vinculación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia proferida el 16 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista solicita que se declare la nulidad de los actos acusados, toda vez que tiene derecho a que se le reconozca y pague una pensión gracia en monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el año último año de servicios. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito presentado el 8 de abril de 2021, la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista por conducto de apoderada, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan1. 1 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 1 a 24.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La parte actora solicitó la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista, contenidos en las resoluciones RDP 017184 del 16 de abril de 2013;

RDP 038708 del 22 de agosto de 2013; RDP 044402 del 24 de septiembre de 2013; RDP 045377 del 30 de septiembre de 2013; RDP 012922 del 29 de marzo de 2017; RDP 046155 del 12 de diciembre de 2017; RDP 04538 del 7 de febrero de 2018; RDP 09915 del 20 de marzo de 2018; y del Auto ADP 06586 del 14 de diciembre de 20202. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Rodríguez Bautista en un monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el año último año de prestación de servicios a partir de la adquisición del estatus jurídico, esto es, el 1 de agosto de 2012; que la suma reconocida se reajuste desde el momento en que se hizo exigible hasta la fecha de ejecutoria del fallo; y que, asimismo, se condene al pago de costas. 2.1.2.

Hechos 4. La Sala los sintetiza así3: 5. La señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista nació el 1 de agosto de 1962; y prestó sus servicios como docente en una escuela rural del municipio de Caicedonia, Valle, desde el 18 de septiembre de 1979 hasta el 14 de enero de 1986, en virtud del nombramiento efectuado mediante el Decreto 065 del 12 de septiembre de 1979, expedido por el alcalde municipal. 6.

Posteriormente, a través del Decreto 0185 del 22 de junio de 1993 suscrito por la alcaldesa del municipio de Armenia, la accionante fue nombrada docente al servicio del ente territorial, y laboró del 25 de junio de 1993 al 1 de mayo de 2019, por el término de 25 años, 10 meses y 7 días. 7. Mediante las resoluciones RDP 017184 del 16 de abril de 2013;

Normas violadas y concepto de la violación • Constitución Política, artículo 13. • Ley 39 de 1903. • Ley 114 de 1913, artículos 1 y 4. 2 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 3 a 5. 3 Samai, Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 5 a 6.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 • Ley 37 de 1933, artículo 3. • Ley 91 de 1989, artículo 15. • Ley 60 de 1993, artículo 6. • Ley 100 de 1993, artículo 279. • Ley 115 de 1994, artículos 126 y 127. • Decreto – Ley 2277 de 1979, artículos 32 y 34. 8.

Al explicar el concepto de violación, la parte demandante expuso lo siguiente: 9. Los actos administrativos acusados se expidieron con violación directa de las normas en que debían fundarse, al negar el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la accionante, pese a que cumple con los requisitos exigidos para el efecto, en tanto se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; acredita más de 50 años de edad; más de 20 de servicio territorial; y desempeñó el cargo con honradez, consagración y buena conducta. 10.

En el presente asunto la UGPP pretende desestimar los tiempos laborados por la demandante en los que estuvo vinculada al municipio de Armenia, aduciendo que son de carácter nacional. Lo anterior desconoce que la vinculación de los docentes, según lo ha definido el Consejo de Estado, no depende de los certificados de servicio, sino de los actos administrativos de nombramiento. 11.

Así, comoquiera que mediante el Decreto 0185 del 22 de junio de 1993 expedido por la alcaldesa del municipio de Armenia, se nombró a la accionante como docente de la secretaría de educación del ente territorial, es claro que su vinculación es de carácter territorial, contrario a lo sostenido por la demandada. 2.2. Contestación de la demanda 12.

La UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones4: 13. Los actos administrativos acusados no adolecen de nulidad, por cuanto no incurren en alguna de las causales previstas en los artículos 137 y 138 del CPACA. Además, a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia que reclama, por no reunir con los requisitos exigidos en las normas que rigen la materia, esto es, haber cumplido 20 años al servicio de la docencia territorial. 14.

Las certificaciones de historia laboral que obran en el expediente permiten acreditar que la vinculación de la señora Rodríguez Bautista a partir del año 1993 fue de carácter nacional; tiempo de servicios que no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. 15. De acuerdo con la sentencia de unificación proferida por esta corporación en el año 2018, para probar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el vínculo, y a su vez que se pueda establecer con claridad que la plaza a ocupar es de aquellas que el legislador previó como territoriales, o en su defecto, también se puede demostrar con la respectiva certificación de la 4 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, carpeta 010ContestacionDda, documento contestación pensión gracia julia esperanza rodríguez.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación es de carácter territorial. Por ende, el carácter de la vinculación docente para el cómputo del tiempo de servicios en el reconocimiento de la pensión gracia se determina por la plaza a ocupar. 16.

No obstante, revisado el plenario, los actos de nombramiento de la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista en las plazas ocupadas desde el año 1993 y hasta su retiro no dan claridad alguna, razón por la cual tiene total validez la certificación allegada al proceso del año 2018 en la que consta que la accionante laboró en ese periodo como docente nacional.

Así las cosas, al no resultar válido el cómputo de los tiempos de servicio certificados por el nominador como nacional, la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia que pretende. 2.3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia el 16 de junio de 2022, en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de reconocer a favor de la accionante una pensión gracia, liquidada con el 75% del promedio de lo percibido durante el año anterior a la adquisición del estatus, esto es, el 1 de agosto de 2012, efectiva a partir del 1 de septiembre de 2017, por prescripción trienal; además, no condenó en costas a la parte vencida.

La providencia se fundó en las siguientes consideraciones5: 17. La pensión gracia es una prestación especial, regulada por las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para aquellos educadores que cumplieran 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad; siempre y cuando demostraran haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración y buena conducta.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la liquidación de dicha pensión se realiza teniendo en cuenta el salario devengado por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 18. Revisado el expediente, se evidenció que la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista cumplió 50 años el 1 de agosto de 2012, comoquiera que nació el 1 de agosto de 1962; acreditó 20 años al servicio docente territorial, con carácter nacionalizado; y como no se cuestionó su buena conducta, se asume que la exigencia de ella se cumplió a cabalidad.

Por ende, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. 19. El tribunal precisó que, aunque en las certificaciones laborales aportadas al proceso la vinculación de la docente se reporta como de orden nacional, revisados los actos de nombramiento allegados, se prueba que fueron expedidos por los respectivos entes territoriales.

Por tal razón, no es de recibo el fundamento de los actos acusados en los que se negó el reconocimiento de la prestación, bajo el sustento de que la vinculación era de orden nacional. 20. En este orden, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP el reconocimiento y pago de la mesada correspondiente, atendiendo los ingresos y prestaciones devengados durante el año anterior al momento de adquirir el estatus 5 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 038Sentencia1Instancia. Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 pensional (del 31 de julio de 2011 al 31 de julio de 2012), esto es, la asignación básica, las primas de navidad, servicios y vacaciones.

No obstante, declaró la prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 1 de septiembre de 2017, puesto que la primera petición formulada ante la administración se radicó el 16 de enero de 2013, mientras que la demanda se presentó solo hasta el 1 de septiembre de 2020. 2.4. Recurso de apelación 21. La parte accionada apeló la sentencia de primera instancia, para que se revoque, bajo los siguientes argumentos6: 22.

La accionante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia que reclama, toda vez que no acreditó los 20 años de servicio a la docencia con carácter territorial; máxime cuando los certificados de historia laboral aportados al expediente señalan que prestó sus servicios al orden nacional. 23. El nombramiento por parte de una autoridad territorial no determina per se, el carácter territorial de la vinculación, pues para que ello se establezca es necesario saber con suficiente claridad que la plaza a ocupar es de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, según lo dispuso el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del año 2018. 24.

Si bien la accionante fue nombrada por entes territoriales, lo cierto es que no hay certeza acerca del carácter de las plazas que ocupó. En consecuencia, deben tenerse en cuenta las certificaciones allegadas al expediente que no fueron tachadas de falsas, las cuales indican que la vinculación de la demandante era de carácter nacional. 25.

Antes de la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag), los docentes efectuaban sus aportes pensionales a una caja o fondo municipal o departamental, o el territorio asumía el pago directamente; pero, si, por el contrario, como en el caso en estudio, el docente estaba vinculado a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal en adelante), la plaza es de carácter nacional. 26.

Comoquiera que no se demostró el servicio a la docencia por el lapso de 20 años, debe revocarse el fallo de primera instancia y en su lugar, negarse las pretensiones de la demanda. 2.5. Trámite procesal 27. Mediante auto del 26 de enero de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia7. 6 Samai, Gestión en otros despachos, índice 36. 7 Samai, índice 09.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.6. Concepto del Ministerio Público 28. El Ministerio Público al rendir concepto solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, por cuanto se logró acreditar que la accionante cumplió los requisitos para ser acreedora de una pensión gracia8. 29.

Señaló que, conforme con lo probado en el expediente, la actora ingresó al servicio docente el 18 de septiembre de 1979, antes del límite para adquirir el derecho a la pensión gracia, con ocasión del nombramiento efectuado por el municipio de Caicedonia, a través del Decreto 065 de 12 de septiembre de 1979 como maestra municipal de la Escuela Rural Mixta Guillermo Borrero Olano de la vereda Bosque Alto.

Posteriormente, existió otro nombramiento, realizado mediante el Decreto 0185 de 1993, expedido por la alcaldesa de Armenia como docente básica primaria en el Centro Jorge Eliécer Gaitán que funcionaba en ese mismo ente territorial. Por ende, es claro que la demandante prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizada por más de 20 años, lo cual le permite la acumulación de tiempos para efectos del reconocimiento pensional reclamado. 30.

Adujo que compartía el criterio del tribunal respecto a no aceptar como verdad absoluta el contenido de los formatos de historia laboral de la actora, toda vez que en ellos se consignaba indistintamente como calidad de los docentes la de nacional, justificado en el argumento de «pagados con el sistema general de participaciones», máxime cuando se ha establecido por la jurisprudencia que esos recursos pertenecen a las entidades territoriales.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 31. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 32. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada, corresponde a la Sala definir si: 33.

¿La señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia, con la acumulación del tiempo de servicio a la docencia prestado al municipio de Armenia, considerándose este como de carácter territorial, conforme con los actos de nombramiento obrantes en el expediente? 8 Samai, índice 20.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 34. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1 de la Ley 114 de 19139, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 35.

La Ley 116 de 192810 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 36.

Posteriormente, la Ley 37 de 193311 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 37. Por su parte, la Ley 91 de 198912 en su artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 38. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199713, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de 9 Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela. 10 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 11 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados. 12 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 39.

La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201814, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 40.

De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4. Hechos probados 41. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: - Edad 42. Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años. En el caso concreto, la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista nació el 1 de agosto de 196215, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 1 de agosto de 2012. - Tiempo de servicios 43.

La demandante fue nombrada mediante el Decreto 065 del 12 de septiembre de 1979 suscrito por el alcalde del municipio de Caicedonia, Valle, como maestra municipal de la Escuela Rural Mixta No. 28 Guillermo Borrero Olano de la Vereda Bosque Alto. Se posesionó en dicho cargo el 18 de septiembre de 197916. 44. La docente prestó sus servicios al municipio de Caicedonia, Valle, en calidad de docente municipal, del 18 de septiembre de 1979 al 14 de enero de 1986 (total: 6 años, 3 meses y 26 días), con una licencia no remunerada por 90 días (del 9 de 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Según registro civil de nacimiento, visible en Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, pág. 81. 16 Conforme acto de nombramiento y acta de posesión, obrantes en Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 84 a 85.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 septiembre de 1985 al 8 de diciembre de 1985), conforme certificación expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del ente territorial el 25 de julio de 201917. 45.

Con posterioridad, la actora fue nombrada en propiedad como docente de básica primaria, en el Centro Docente Nacionalizado Jorge Eliécer Gaitán del municipio de Armenia, a través del Decreto 0185 del 22 de junio de 1993 proferido por la alcaldesa del ente territorial, Quindío, suscrito también por la secretaria de educación municipal.

Del cargo tomó posesión el 25 de junio de 199318. 46. La señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del municipio de Armenia en calidad de docente con carácter nacional, a partir del 25 de junio de 1993; luego, el 24 de febrero de 1994 fue trasladada al Plantel Educativo Bosques de Pinares del municipio de Armenia19; y el 20 de enero de 2005, devuelta a la secretaría de educación; habiendo prestado sus servicios hasta el 1 de mayo de 2019 (total: 25 años, 10 meses y 6 días).

Todo lo anterior, según los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral, emitidos el 21 de agosto de 2019, 7 de noviembre de 2019 y 2 de septiembre de 2021, por la Secretaría de Educación del municipio de Armenia, Quindío20. 47. De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del municipio de Armenia del 11 de octubre de 1993, la actora «presta sus servicios al Municipio de Armenia como Docente Nacionalizada (sic) en el Centro Educativo JESÚS MARÍA OCAMPO entregada al municipio para su administración de acuerdo con la Ley 29 de 1989 y demás normas reglamentarias, desde el día 25 de junio de 1993»21. - Negativa del reconocimiento pensional.

Actos acusados 48. Mediante la Resolución RDP 017184 del 16 de abril de 2013, la UGPP negó a la accionante el reconocimiento y pago de una pensión gracia, al señalar que los tiempos de servicio prestados desde el 18 de septiembre de 1979 hasta el 14 de enero de 1986 como docente municipal certificados por el municipio de Caicedonia, Valle, no podían tenerse en cuenta hasta tanto allegara los actos de nombramiento y posesión, así como los certificados laborales que indicaran el tipo de vinculación22. 49.

A través de la Resolución RDP 038708 del 22 de agosto de 2013, la accionada negó a la demandante el reconocimiento y pago de una pensión gracia, bajo el argumento de que no cumplía con el tiempo de servicio requerido, toda vez que no era válido computar el lapso en el que estuvo vinculada al municipio de Caicedonia, Valle, 17 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, pág. 86. 18 Acta de posesión No. 237 que obra en Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 89 a 92. 19 En el expediente obra el Decreto 075 del 2 de febrero de 1994, visible en Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, carpeta 010ContestacionDda, carpeta Anexos, carpeta 29328632_1, documento 201670013947222-16. 20 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, carpeta 010ContestacionDda, carpeta Anexos, carpeta 29328632_2, documento 2020400301146422-19; documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 94 a 95; y carpeta 027RptaReqActa31-08.2021, documento Julia Esperanza Rodríguez Tiempo de Serv.

(1). 21 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, carpeta 024PruebasDte, documento Constancia Julia Esperanza Rodríguez20210831_11562682. 22 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 33 a 38. Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en tanto tenía que aportarse el formato establecido para tal fin por el Fomag, el cual debía estar firmado por la autoridad competente23.

La decisión fue confirmada en las resoluciones RDP 044402 del 24 de septiembre de 2013 y RDP 045377 del 30 de septiembre de 2013, que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente, al considerar que los tiempos de servicios prestados a partir del 26 de junio de 1993 fueron de carácter nacional y no podían tenerse en cuenta24. 50.

Por medio de la Resolución RDP 012922 del 29 de marzo de 2017, la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista, por cuanto su vinculación a la docencia desde el 25 de junio de 1993 fue de carácter nacional25. 51. Mediante la Resolución RDP 046155 del 12 de diciembre de 2017, la entidad accionada negó a la actora el reconocimiento y pago de una pensión gracia, al indicar que no cumplía con los requisitos dispuestos por la ley, comoquiera que a partir del 25 de junio de 1993 prestó sus servicios como docente nacional26.

Tal decisión fue confirmada a través de las resoluciones RDP 04538 del 7 de febrero de 2018 y RDP 09915 del 20 de marzo de 2018, que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra27. 52. En Auto ADP 06586 del 14 de diciembre de 2020, la UGPP decidió que no habría lugar a emitir un nuevo pronunciamiento respecto a la solicitud de la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista de reconocimiento de una pensión gracia, por encontrarse en firme todos los actos administrativos antes referidos28. 3.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 53. En el asunto bajo estudio, la inconformidad de la parte accionada con la sentencia de primera instancia radica en que la accionante no tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, toda vez que prestó sus servicios al municipio de Armenia como docente de orden nacional, según los certificados de historia laboral que reposan en el expediente; tiempo que no resulta válido para efectos de realizar el cómputo del periodo de servicios requerido para el reconocimiento pensional. 54.

Por consiguiente, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia, con la acumulación del tiempo de servicio a la docencia prestado al municipio de Armenia, considerándose este como de carácter territorial, según los actos de nombramiento obrantes en el expediente. 23 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 39 a 43. 24 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 45 a 55. 25 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 56 a 60. 26 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 61 a 67. 27 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 68 a 78. 28 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 79 a 80.

Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 55. Ahora bien, se tiene, sin que sea objeto de discusión, que la demandante cumplió 50 años el 1 de agosto de 2012 y laboró como docente del orden municipal al servicio del municipio de Caicedonia, Valle, del 18 de septiembre de 1979 al 14 de enero de 1986. 56.

Por otra parte, se observa que, de acuerdo con el Decreto 0185 del 22 de junio de 1993 y los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral, expedidos el 21 de agosto de 2019, 7 de noviembre de 2019 y 2 de septiembre de 2021, por la Secretaría de Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación del municipio de Armenia, la demandante prestó sus servicios como docente a dicho ente territorial desde el 25 de junio de 1993 y hasta el 1 de mayo de 2019. 57.

No obstante, en los actos administrativos acusados el referido periodo fue desconocido para efectos del reconocimiento de una pensión gracia a favor de la actora, pues conforme lo sostiene la entidad recurrente se trata de tiempos laborados a la docencia del orden nacional, según lo prueban los certificados allegados al expediente. 58.

Sobre el particular, se hace necesario precisar que la Sección Segunda de esta corporación, en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201829 fijó como regla que la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y lo importante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar; así que, para probar la calidad de docente territorial, en primer lugar resulta idónea la copia de los actos administrativos en los que conste el vínculo y en los que se pueda establecer con claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales.

Esto, en los siguientes términos: (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones;

(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(Negrillas del despacho) 59. Al respecto, es oportuno mencionar que en la misma sentencia se dispuso que los temas objeto de unificación «constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, (…)». 60.

En este orden de ideas, en el caso concreto, aun cuando los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral, emitidos el 21 de agosto de 2019, 7 de noviembre de 2019 y 2 de septiembre de 2021, por la Secretaría de Educación del municipio de Armenia, Quindío30, señalan que la vinculación docente de la accionante fue de carácter nacional, lo cierto es que obran en el plenario el Decreto 0185 del 22 de junio 1993 y el acta de posesión No. 237 del 25 de junio de 1993, firmados por la alcaldesa del municipio de Armenia y la secretaria de educación, en los que se nombró y posesionó en propiedad a la señora Julia Esperanza Rodríguez Bautista como docente de básica primaria, en el Centro Docente Nacionalizado Jorge Eliécer Gaitán31.

En tal sentido, el tiempo laborado del 25 de junio de 1993 al 1 de mayo de 2019 se estima, fue de carácter nacionalizado. 61. Por otro lado, en cuanto al argumento de la parte recurrente, respecto a que la vinculación de la accionante era de carácter nacional dado que antes de la creación del Fomag, se encontraba afiliada a Cajanal, se recuerda que, la pensión gracia no está respaldada en cotizaciones, tratándose de una pensión especial; por ende la caja de previsión social a la que estuvo afiliada la señora Rodríguez Bautista es una circunstancia ajena a la prestación que aquí se reclama; máxime cuando se recuerda que según se estudió en esta providencia y se precisó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, lo verdaderamente relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la naturaleza de la plaza docente. 62.

Así las cosas, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales expuestas, y contrario a lo alegado por la UGPP, resultan ser los actos de nombramiento la prueba idónea que acredita que la accionante tenía la calidad de docente nacionalizada a partir del 25 de junio de 1993 —hasta el 1 de mayo de 2019—, cuando se vinculó al servicio del municipio de Armenia, tal como lo certificó de manera inequívoca la Secretaría de Educación Municipal32, toda vez que lo determinante para probar la calidad de docente territorial es la acreditación de la plaza a ocupar, que como se probó era nacionalizada. 30 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, carpeta 010ContestacionDda, carpeta Anexos, carpeta 29328632_2, documento 2020400301146422-19; documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 94 a 95; y carpeta 027RptaReqActa31-08.2021, documento Julia Esperanza Rodríguez Tiempo de Serv.

(1). 31 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, documento 001DemandaNulidadAnexos, págs. 89 a 92. 32 Samai, índice 02, ED_63001233300020210005(.zip) NroActua 2, carpeta 024PruebasDte, documento Constancia Julia Esperanza Rodríguez20210831_11562682. Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 63.

Por consiguiente, como la entidad recurrente no acreditó que la actora tuviese la calidad de docente nacional, se desestimarán los argumentos del recurso de apelación interpuesto y se confirmará la sentencia de primera instancia. 3.6. Conclusión de la decisión 64. A partir del estudio de la normativa que regula la pensión gracia, de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y acorde con la valoración de las pruebas recaudadas en el proceso, se concluye que como la accionante se vinculó al municipio de Armenia a partir del 25 de junio de 1993, en calidad de docente nacionalizada, tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia. 3.7.

Costas 65. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario33 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 66.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. 33 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 63001-23-33-000-2021-00050-01 (5341-2022) Demandante: Julia Esperanza Rodríguez Bautista Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx TAP/JCBB