11001032400020210042200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020210042200 Demandante: Germán Alberto Sánchez Arregocés Demandados: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros1 Asunto: Resuelve sobre una solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada expedida por la Nación - Gobierno Nacional.

ANTECEDENTES Demanda 1. Germán Alberto Sánchez Arregocés, en adelante la parte demandante, presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presidente de la República y Ministerio del Interior, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad3, para que se declare la nulidad parcial i) del aparte denominado “excluidas las rentas de destinación específica” y ii) del inciso 2° con los respectivos numerales que desarrolló, ambos contenidos en el artículo 2.6.6.2.4. del Decreto 2388 de 11 de diciembre de 20154, que prescribe lo siguiente: 1 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 2 En nombre propio. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1617 de 2013 y se adiciona un Capítulo 2 al Título 6 de la Parte 6 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, en lo que respecta al manejo presupuestal de los Fondos de Desarrollo Local de los Distritos Especiales […]”. 2 Número único de radicación: 11001032400020210042200 “ARTÍCULO 2.6.6.2.4.

Ingresos corrientes para asignación de recursos a las localidades. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, se entiende por ingresos corrientes, los ingresos tributarios y no tributarios definidos de conformidad con el artículo 27 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, excluidas las rentas de destinación específica.

En el concepto de rentas específicas al que hace referencia este artículo se incluyen: 1. Las destinadas por la Constitución Política, la Ley o Acuerdo Distrital a un fin determinado. 2. Las rentas que estén garantizando contractualmente, el pago de obligaciones originadas en contratos. 3. Las que en virtud de decretos, y en el marco de acuerdos de restructuración de pasivos o programas de saneamiento fiscal y financiero, hayan sido dispuestas para la financiación del correspondiente acuerdo o programa. 4.

Los ingresos con destino a financiar los gastos de funcionamiento de concejos, personerías y contralorías distritales.

PARÁGRAFO. Para dar cumplimiento al porcentaje de asignación de gasto dispuesto en el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, los Distritos Especiales podrán, dentro de tal porcentaje, computar las inversiones físicas que con recursos corrientes de libre destinación realicen en las localidades, siempre y cuando con ello no se afecte el funcionamiento de éstas.” (negrillas fuera del texto).

Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del artículo acusado. Para fundamentar la cautela, se refirió a los argumentos expuestos en el acápite de medida cautelar y, adicionalmente, a los contenidos en el concepto de la violación, ambos de la demanda, que se resumen a continuación: 2.1.

Manifestó que la Constitución (artículo 358) y el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 19965, artículos 11 y 27) definen los ingresos corrientes exclusivamente como aquellos de naturaleza tributaria (impuestos directos e indirectos) y no tributaria (tasas y multas), excluyendo únicamente los recursos de capital (como créditos o rendimientos financieros).

La Corte 5 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. 3 Número único de radicación: 11001032400020210042200 Constitucional, en sentencia C-262 de 2015 aplicó al artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, confirmando que los distritos deben entenderlos bajo aquellos parámetros. 2.2.

Afirmó que el Gobierno Nacional, en el Decreto 2388 de 2015 amplió indebidamente la definición de ingresos corrientes al excluir también las “rentas de destinación específica” Esta adición excede el marco constitucional y legal, pues ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto contemplan dicha exclusión. Al hacerlo, el decreto reduce arbitrariamente la base de cálculo del 10% que los distritos deben asignar a las localidades, vulnerando la autonomía territorial y el propósito descentralizador de la Ley 1617. 2.3.

Precisó que la distinción creada por el decreto entre ingresos corrientes y rentas específicas carece de sustento normativo, ya que las fuentes superiores solo excluyen los recursos de capital. Esta alteración no solo contradice la jurisprudencia constitucional (sentencia C-262 de 2015), sino que debilita financieramente a las localidades, afectando su capacidad para atender necesidades básicas y menoscabando la descentralización administrativa. 2.4.

Concluyó que el Decreto 2388 de 2015 viola el principio de jerarquía normativa al introducir exclusiones no previstas en la Constitución o la ley, afectando el equilibrio financiero de los distritos y sus localidades. Actuación procesal Admisión de la demanda 3. Este Despacho, mediante auto de 1°. de diciembre de 20236, admitió la demanda y notificó, en debida forma, a la parte demandante, al presidente de la República, al ministro del Interior, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público.

Asimismo, ordenó remitir copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7. 6Cfr. índice 6 de Samai. 7 Cfr. Índice 6 de Samai. 4 Número único de radicación: 11001032400020210042200 Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 4.

Este Despacho, mediante auto de 1°. de diciembre de 20238, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011. 5. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Interior, mediante escritos recibidos respectivamente en la Secretaría de la Sección Primera, el 14 y 18 de diciembre de 20239, realizaron su pronunciamiento. 6.

El presidente de la República no se pronunció en esta oportunidad procesal10. Pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito y Público 7. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 8. Manifestó que, de la simple confrontación del acto con las normas superiores invocadas, no surge la infracción manifiesta a que alude el parte demandante.

En ese sentido, es necesario hacer una valoración de fondo propia de la fase de juzgamiento. Pronunciamiento del Ministerio del Interior 9. El Ministerio del Interior se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 10. Manifestó que la solicitud no cumple con los requisitos argumentativos que exige la Ley para estudiar sobre la procedencia de la medida cautelar. 11.

Expresó que el presidente de la República cuenta con potestad reglamentaria, otorgada por la Constitución, para expedir normas de carácter general destinadas 8Cfr. índice 22 de Samai. 9 Cfr. índices 14 y 17 de Samai. 10 Cfr. índice 18 de Samai. 5 Número único de radicación: 11001032400020210042200 a la ejecución y cumplimiento de la ley.

Además, la disposición acusada se expidió con estricto apego de las normas que gobiernan la materia. 12. Afirmó que en la solicitud de medida cautelar no se demostró la existencia de incompatibilidad con alguna norma superior y que la disposición acusada respetó el principio de legalidad y derecho al debido proceso, previstos en el artículo 29 de la Constitución Política. 3.

CONSIDERACIONES Competencia 13. De conformidad con: i) el artículo 12511 de la Ley 1437 de 2011, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 14912 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico 14. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y los pronunciamientos sobre esta, el problema jurídico consiste en determinar si la disposición acusada viola o no las normas de carácter superior invocadas y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos14.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 11 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 12 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080. 13 Reglamento interno del Consejo de Estado. 14 Cfr. índice 2 de Samai. 6 Número único de radicación: 11001032400020210042200 15.

Son aplicables los artículos: i) 229 de la Ley 1437 de 2011, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 16. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437 de 2011, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 17.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 26 de junio de 202015, consideró que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 se divide para su estudio en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 18.

Asimismo, indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que los actos acusados contravienen el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas16. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. 7 Número único de radicación: 11001032400020210042200 19.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Análisis del caso concreto 20. Para empezar, el artículo 358 de la Constitución Política prescribe: “para los efectos contemplados en los dos artículos anteriores [artículos 356 y 357], entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”. 21.

De acuerdo con lo previsto en el artículo indicado supra, resulta necesario revisar el contenido de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política que prevén: i) artículo 356 “[…] salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios.

Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios […]”; ii) artículo 357 “[…] Los municipios de menores categorías y población, según la clasificación que determine el Gobierno nacional, podrán destinar libremente el porcentaje que defina la ley, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de Propósito General […]”. 22.

Ahora, el artículo 357 Constitucional preceptúa que los principios y las disposiciones establecidos en este título (XII que corresponde a los artículos 332 a 373) se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. 23. En otros términos, la Constitución Política establece que la definición de ingresos corrientes contenida en el artículo 358 se aplica específicamente al Sistema General de Participaciones, mientras que el artículo 353 extiende, en lo pertinente, los principios del Título XII sobre régimen económico y hacienda pública a las entidades territoriales para la formulación y ejecución de sus presupuestos. 8 Número único de radicación: 11001032400020210042200 24.

Ahora, el literal a) del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), disposición normativa expedida en virtud de lo dispuesto en el artículo 352 Constitucional17, dispone que Presupuesto General de la Nación se compone, entre otras partes por, el Presupuesto de Rentas que contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. 25.

Por su parte, el artículo 27 ibidem señala que “los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas”. 26. Finalmente, respecto de los recursos de capital el artículo 31 ejusdem prescribe que “[…] comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria […]”. 27.

En este punto es importante precisar que el Consejo de Estado18 ha señalado que, en materia presupuestal, existe una cierta preponderancia de lo nacional sobre lo local, sin que ello implique desconocer la autonomía de las entidades territoriales. Dicha autonomía se manifiesta en la facultad de los municipios y 17 “ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” 18 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 1 de febrero de 2018, radicación: 08001-23-31-000-2010-00987-01. 9 Número único de radicación: 11001032400020210042200 departamentos para expedir sus normas orgánicas de presupuesto y definir sus presupuestos anuales de rentas y gastos.

No obstante, este ejercicio debe ajustarse a los parámetros constitucionales y a las regulaciones establecidas en la ley orgánica de presupuesto, conforme a lo señalado por la jurisprudencia. 28. Así, la Corte Constitucional19, de tiempo atrás, indicó que “[l]os principios contenidos en el título XII de la Carta Política, y dentro de ellos los que se agrupan bajo el acápite de “presupuesto” en el Capítulo 3 de ese Título, se aplicarán a los procesos presupuestales territoriales, cuando su sentido, normalmente genérico o encauzado al nivel nacional, tenga alguna proyección en el ámbito local presupuestal”. 29.

Precisamente, el artículo 104 del Decreto 111 de 1996, en desarrollo del artículo 352 constitucional, estableció que las entidades territoriales debían ajustar sus normas presupuestales a las disposiciones de la ley orgánica nacional. 30. En consecuencia, las entidades territoriales deben adaptarse a las disposiciones orgánicas del presupuesto nacional, siempre y cuando sean compatibles con sus condiciones específicas, pues lo contrario constituiría una vulneración a su autonomía en esta materia, pues el ordenamiento jurídico les reconoce expresamente este margen de configuración dentro de los límites constitucionales. 31.

Establecido lo anterior, es preciso examinar las razones por las cuales se expidió el artículo censurado. En este sentido, el artículo 64 de la Ley 1617 de 201320 dispuso lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

64. PARTICIPACIÓN EN EL PRESUPUESTO DISTRITAL. A partir de la vigencia fiscal de esta ley, no menos del diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del distrito se asignará a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas y según los índices que establezca la entidad distrital de planeación. 19 Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. 20 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” 10 Número único de radicación: 11001032400020210042200 El concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor, podrá incrementar dicha participación anual y acumulativamente en un dos por ciento (2%) sin que la misma supere el total del treinta por ciento (30%) de los ingresos mencionados […].” 32.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-262 de 2015, declaró la exequibilidad del artículo 64 de la Ley 1617, al considerar que la asignación del 10% de los ingresos corrientes a las localidades de ciertos distritos no vulneraba la autonomía territorial, sino que, por el contrario, profundiza la descentralización administrativa.

Adicionalmente, señaló que la disposición era compatible con el Sistema General de Participaciones, ya que vincula dicha asignación a la atención de “necesidades básicas insatisfechas”. 33. En dicha sentencia, la Corte precisó que el 10% de ingresos corrientes destinado a las localidades puede provenir tanto de rentas endógenas (impuestos distritales, tasas y multas) como de rentas exógenas (transferencias del Sistema General de Participaciones), bajo los siguientes requisitos: i) en el caso de recursos endógenos, debe aplicarse un test estricto de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y adecuación) para evitar afectar el núcleo esencial de la autonomía territorial; ii) respecto a las transferencias nacionales, se respete su destinación constitucional específica del Sistema General de Participaciones; y iii) se excluyan expresamente los recursos de capital, conforme a la delimitación establecida en el artículo 358 de la Constitución. Así lo puso de relieve al señalar: “15.

En ese sentido, puede decirse que en las rentas municipales y distritales pueden distinguirse también al menos dos grandes géneros. Por una parte los recursos de capital, que se conforman básicamente por las rentas obtenidas a partir de operaciones de crédito público, rendimientos financieros, diferenciales cambiarios, entre otras operaciones de capital.

Por otra parte se encuentran entonces los ingresos corrientes, que son el género relevante dentro de este proceso. Los ingresos corrientes tienen núcleo de contenido fuera de duda, conformado por dos sub géneros: las rentas tributarias y las no tributarias. Los ingresos corrientes tributarios del orden distrital son esencialmente impuestos distritales como por ejemplo el predial unificado, el de industria y comercio en sus distintas fases, el de espectáculos públicos, entre otros.

Los ingresos corrientes no tributarios comprenden por lo menos las tasas y las multas, según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los demás ingresos de la misma naturaleza. Cuando el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 emplea la expresión “ingresos corrientes” está usándola entonces cuando menos en este sentido. [….] 17. Todo lo cual es relevante en el presente proceso, habida cuenta del debate que se ha presentado en torno a si la categoría “ingresos corrientes” incluye, además de las fuentes endógenas o recursos propios de la entidad territorial como es el caso de los impuestos territoriales, las multas y las tasas, también otras rentas no 11 Número único de radicación: 11001032400020210042200 tributarias exógenas que, siendo propiedad del Estado, la nación u otros entes territoriales, se trasfieren a los distritos a título de aportes, de cofinanciación, del Sistema General de Participaciones o del Sistema General de Regalías. [….].

A este respecto, no obstante, la Ley 1617 de 2013 no consagra una enunciación expresa de la totalidad de las rentas corrientes a los cuales se refiere el artículo 64 demandado. Durante las etapas del trámite parlamentario que antecedió la aprobación de la Ley 1617 de 2013 tampoco se observa que hubiese existido una caracterización detallada de las mismas.

Finalmente, ni la Constitución ni las leyes orgánicas de presupuesto prevén con exactitud si estas rentas exógenas son ingresos corrientes de las entidades territoriales a las cuales se destinan, como se muestra enseguida. […] 21. En vista de lo anterior, la expresión “ingresos corrientes” en materia presupuestal de los distritos especiales tiene un núcleo de certeza pero también una zona de penumbra.

Es claro que son corrientes los ingresos propios tributarios, y algunos no tributarios (las tasas y multas). La pregunta por la clasificación de las transferencias efectuadas por otros órdenes a los entes distritales no tiene sin embargo una respuesta acabada en la Constitución ni en la ley orgánica, por lo cual hay en esto entonces una zona de penumbra.

En la cual, no obstante, existen algunas luces o parámetros constitucionales para la clasificación. Estos son esencialmente los mencionados en la jurisprudencia y antes reseñados en el presente fallo. El legislador o en su defecto los distritos tienen en ese marco un margen para clasificar cada rubro exógeno. Como ni la Constitución ni las leyes orgánicas prevén hasta el momento criterios suficientes, no es función de la Corte determinar con efectos de cosa juzgada cuáles rentas exógenas deben clasificarse como ingresos corrientes.

Lo cual no obsta para advertir que, por sí mismas, las transferencias a los distritos no son de suyo incompatibles con la noción de ingresos corrientes de estas entidades. […] 24. En el caso de las rentas exógenas, consideradas exclusivamente desde el punto de vista de la autonomía de las entidades territoriales, la jurisprudencia de la Corte ha señalado desde 1997 que “el legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados”.

A esta conclusión la ha conducido el análisis de la regulación constitucional atinente a las transferencias y aportes de la nación hacia las entidades territoriales. Puede decirse que, incluso tras las reformas introducidas a los sistemas generales de participaciones y regalías, dicho régimen constitucional general no ha sufrido alteraciones relevantes y la regla jurisprudencia en torno a los recursos exógenos de propiedad de la nación se conserva. […] 26.

Ahora bien, resta por establecer si el Congreso está también facultado para indicar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de rentas endógenas. […] Ciertamente, el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 fija el destino de un porcentaje de los ingresos corrientes de los distritos, dentro de lo cual puede entonces estar predeterminando el de algunas fuentes endógenas.

En esa medida, la norma parecería dar la idea de estar interfiriendo en la autonomía de los distritos, pues no les confiere plena independencia a los alcaldes mayores y concejos distritales para asignar parte de los ingresos corrientes endógenos, en tanto sustrae de esa libre administración un porcentaje con el fin de reconducirlo hacia las localidades.

Sin embargo, un examen más detenido muestra que la disposición prevé la asignación forzosa de un porcentaje reducido, y de una especie definida de rentas, pues la obligación es destinar a las localidades puntualmente un monto no inferior al 10% de los ingresos corrientes. Depende de la decisión autónoma de cada ente que ese porcentaje se aumente o no. Además, lo que hace la norma es tomar el manejo de 12 Número único de radicación: 11001032400020210042200 este segmento preciso de las rentas corrientes y descentralizarlo hacia las localidades; es decir, trasladar su administración autónoma - dentro del marco de la Constitución, la ley y las normas de presupuesto- desde el sector central de cada distrito hacia sus unidades constitutivas.

Por lo cual, la norma compensa entonces de modo suficiente la interferencia sobre la autonomía de la administración central, con una medida que profundiza la descentralización, dentro de la propia entidad distrital […]”. 34. Posteriormente, para desarrollar lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 1617, el Gobierno nacional expidió el artículo 2.6.6.2.4. del Decreto 2388 de 2015 (norma demanda).

Dicha disposición establece que: “ARTÍCULO 2.6.6.2.4. Ingresos corrientes para asignación de recursos a las localidades. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, se entiende por ingresos corrientes, los ingresos tributarios y no tributarios definidos de conformidad con el artículo 27 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, excluidas las rentas de destinación específica.

Los ingresos con destino a financiar los gastos de funcionamiento de concejos, personerías y contralorías distritales.

Frente a esta regulación, este Despacho advierte, en este momento procesal, que la norma acusada no desconoce el artículo 358 de la Constitución ni los artículos 11 y 27 del Decreto 111 de 1996, pues su objetivo no es ampliar o modificar el concepto de ingresos corrientes, sino excluir las rentas de destinación específica para evitar que su asignación a las localidades afecte compromisos previamente asignados. 13 Número único de radicación: 11001032400020210042200 36.

Esta interpretación se alinea con lo dispuesto en el parágrafo 1°. del artículo 3°. de la Ley 617 de 200021, en cuanto a la financiación de gastos de funcionamiento de entidades territoriales, que dispone que “se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado”. 37.

Entonces, la anterior definición de ingresos corrientes para la financiación de gastos de funcionamiento de entidades territoriales permite establecer que con ella se busca, así como con el acto acusado, no afectar las rentas de destinación especifica, pues, precisamente por su condición especifica, no sirven para computar una partida distinta. 38.

Aunado a lo anterior, el artículo 359 Constitucional que prohíbe las rentas nacionales de destinación específica, salvo excepciones, a saber: “[…] 1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversión social. 3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.” 39.

Sobre este punto, la Corte Constitucional22, al estudiar la constitucionalidad del parágrafo 1°. del artículo 3°. de la Ley 617 de 2000, ha señalado que, si bien las entidades territoriales sí pueden establecer rentas de destinación específica mediante ordenanzas o acuerdos, el Gobierno nacional no tiene esa facultad, salvo en los casos expresamente previstos por la ley.

Textualmente señaló: “[…] Esta Corporación ha sostenido en repetidas ocasiones que la prohibición constitucional de las rentas nacionales de destinación específica (art. 359, C.P.) no es aplicable a las rentas de las entidades territoriales; por lo mismo, bien pueden las autoridades del nivel territorial establecerlas, mediante los actos administrativos correspondientes: ordenanzas departamentales y acuerdos municipales (arts. 300- 5, 313-4 y 313-5).

Sin embargo, no sucede lo mismo respecto del Gobierno Nacional; éste, al estar sujeto en todas sus actividades a la Ley Nacional, se encuentra impedido para efectuar dichas destinaciones específicas mediante los actos administrativos propios de su función, y mal haría el intérprete de la norma acusada en admitir tal hipótesis. Por lo mismo, habrá de declararse la 21 Norma que reguló la racionalización del gasto público, la categorización de las entidades territoriales, la creación de municipios, la viabilidad financiera, y limitó los gastos de funcionamiento de los municipios y departamentos, vinculándolos con sus ingresos corrientes de libre destinación. 22 Corte Constitucional, sentencia C579 de 2001. 14 Número único de radicación: 11001032400020210042200 constitucionalidad condicionada de la expresión "o acto administrativo", en el sentido de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las autoridades del nivel territorial, de conformidad con la ley […]” 40.

Atendiendo a lo anterior, es que precisamente la norma acusada excluyó las rentas de destinación específica del cálculo del 10% para localidades, pues estas ya tienen un fin asignado y no pueden ser reorientadas sin vulnerar la Constitución y la Ley. Estas las hizo consistir en las siguientes: i) las destinadas por la Constitución Política, la Ley o Acuerdo Distrital a un fin determinado; ii) las rentas que estén garantizando contractualmente, el pago de obligaciones originadas en contratos; iii) las que en virtud de decretos, y en el marco de acuerdos de restructuración de pasivos o programas de saneamiento fiscal y financiero, hayan sido dispuestas para la financiación del correspondiente acuerdo o programa; y iv) los ingresos con destino a financiar los gastos de funcionamiento de concejos, personerías y contralorías distritales. 41.

Además, como lo señaló la Corte en la sentencia C-262 de 2015, el 10% para localidades puede provenir tanto de recursos propios como de transferencias nacionales, siempre que se respeten los límites constitucionales. 42. Así, este Despacho observa preliminarmente que no hay afectación alguna a la definición de ingresos corrientes establecida en la Constitución y en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, ya que solo precisa qué rentas no deben incluirse en el cálculo, en aras de garantizar la sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de obligaciones preexistentes.

Las rentas exceptuadas correspondían a las transferidas por el SGP, la Ley o las dispuestas por el Acuerdo Distrital, en los términos del propio acto acusado. 43. Es más, esta Corporación23, al estudiar la legalidad un acuerdo municipal que adopta el presupuesto de rentas y gastos de funcionamiento e inversión por desconocer el artículo 11 de la Ley 99 de 1993, precisó lo siguiente: 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primer;

Sentencia de 18 de junio de 2009; radicación 20030081201. Reiterado en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicación: 13001233300020160110701. 15 Número único de radicación: 11001032400020210042200 “[…] Conviene precisar que la prohibición de establecer rentas de destinación específica señalada en el artículo 359 de la Carta se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que se incorporan al presupuesto general y no a las de los presupuestos de las entidades territoriales.

Además, dicha prohibición solo se refiere a los impuestos pero no a otras rentas de carácter no tributario, como se desprende de las Sentencia C-1515 del 2000 y C-579 de 2001 de la Corte Constitucional, entre otras. Así las cosas no existe prohibición constitucional de destinar tasas y contribuciones a fines específicos. Queda demostrado con los argumentos anteriores que para establecer la base de cálculo del 1% de los ingresos municipales destinados a la compra de predios con recursos hídricos necesarios para el acueducto municipal que se refiere el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, debe establecerse cuáles ingresos del municipio tienen destinación específica y cuáles no lo tienen y luego de precisar el monto de unos y otros debe calcularse el valor total de los ingresos y, consecuentemente, el 1% de ellos.

Se concluye entonces que el 1% de todos los ingresos a que hace referencia la citada norma excluye aquellos que en virtud de normas especiales, tengan una destinación específica. El señalamiento de la información señalada, necesaria para la prosperidad de las acusación (sic), no es una tarea que corresponda al juez contencioso administrativo sino al demandante y como éste no la cumplió se negará prosperidad al cargo […].” 44.

De lo anterior se puede concluir que la correcta asignación de los recursos públicos, en el nivel territorial, requiere que las entidades aparten de sus ingresos corrientes los que cuentan con destinación específica con el fin de atender los compromisos en materia presupuestal sin interferir en la destinación previamente establecida para dichas rentas. 45.

De acuerdo con lo expuesto, este Despacho advierte, en este momento procesal, que la expresión bajo reproche, contenida en el artículo 2.6.6.2.4. del Decreto 2388 de 2015, no transgrede el artículo 358 de la Constitución Política y en los artículos 11, literal a), y 27 del Decreto 111 de 1996. 46. Con todo, es del caso aclarar que las razones expuestas no implican prejuzgamiento, en los términos del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, únicamente constituye una evaluación preliminar de la legalidad de la disposición acusada, pues será en la sentencia, con todos los elementos probatorios y argumentativos, cuando se realice un estudio definitivo. 47.

Por lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el 16 Número único de radicación: 11001032400020210042200 artículo 229 y en especial el inciso 1.º del artículo 231 ambas de la Ley 1437 de 2011. Conclusión 48. Este Despacho considera que, en el caso sub examine, del análisis de la disposición acusada y su confrontación con las normas superiores invocadas como infringidas no surge la violación alegada, por lo que negará la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR a este Despacho el cuaderno de medida cautelar para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero ponente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.