Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: JUAN PABLO GONZÁLEZ BENÍTEZ Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, URNA1 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DE SUBSIDIARIEDAD – Al momento de la presentación de la demanda de tutela, el accionante contaba con un mecanismo eficaz e idóneo para formular sus pretensiones: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – Durante el trámite constitucional, debido a la inactividad del demandante, se configuró el fenómeno de caducidad, por lo que ya no se encuentra disponible dicho mecanismo y, en consecuencia, es inocuo evaluar la posible concreción de un perjuicio irremediable que torne transitoriamente procedente la acción de tutela.

La Sala2 resuelve la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia del 31 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 24 de junio de 2025 3, Juan Pablo González Benítez instauró demanda de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, a fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad y al debido proceso.

En consecuencia, solicitó lo siguiente: 2. Primero, que se ordene a la autoridad demandada expedir su tarjeta profesional de abogado, sin exigirle la aprobación del examen de Estado creado para el efecto. 1 Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. 2 Se advierte que el expediente ingresó inicialmente al despacho de la magistrada ponente el 19 de septiembre de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Mediante auto del 6 de octubre de 2025, se negó la solicitud de prelación de fallo presentada por el demandante y, una vez surtidas las notificaciones de rigor, el expediente ingresó nuevamente al despacho el pasado 17 de octubre. 3 Samai, expediente de primera instancia, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.

Segundo, que se tenga en cuenta su condición de víctima del conflicto armado y que se ordenen medidas afirmativas para garantizarle el ejercicio de la profesión de abogado, «como medio de reparación y restitución de derechos». 4. De la demanda de tutela, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 5. En 2016, el señor González Benítez ingresó a la Universidad Industrial de Santander para cursar un pregrado en filosofía y, posteriormente, ingresó a la Universidad Cooperativa de Colombia para cursar uno en derecho. 6.

Una vez se graduó de este último programa, solicitó la expedición de su tarjeta profesional de abogado ante el Consejo Superior de la Judicatura, el cual le informó que, en primer lugar, debía presentar el examen de Estado para el ejercicio de la abogacía, establecido en la Ley 1905 de 2018. 7. En criterio del señor González Benítez, la presentación de dicho examen no le era exigible, pues inició sus estudios de educación superior en 2016.

Además, la denegación de la expedición de su tarjeta profesional le impidió desempeñarse como abogado y participar en los concursos públicos de mérito convocados por la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la República, todo lo cual implicó una vulneración de sus derechos fundamentales y lo puso en una situación de vulnerabilidad económica, agravada por su condición de víctima del conflicto armado.

B. Trámite impartido e intervenciones 8. Mediante auto del 3 de julio de 20254, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la demanda de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia (URNA). 9. La URNA5 expuso que, según la información reportada por la Universidad Cooperativa de Colombia, el señor González Benítez inició el pregrado en derecho el 1° de agosto de 2018.

Además, indicó que este reprobó el examen de Estado para abogados realizado en el segundo semestre de 2024 y que, el 20 de marzo de 2025, solicitó la expedición de su tarjeta profesional, lo cual se le negó mediante la Resolución 4671 del 20 de mayo de 2025, con sustento en que no acreditó haber aprobado el mencionado examen, a lo cual se encontraba obligado por haber iniciado sus estudios de abogacía con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1905 de 2018. 10.

Expuesto lo anterior, la URNA solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Al respecto, argumentó que el señor González Benítez podía controvertir la denegación de la expedición de su tarjeta 4 Samai, expediente de primera instancia, índice 4. 5 Samai, expediente de primera instancia, índice 9.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 profesional por vía administrativa y contencioso-administrativa. Además, señaló que no demostró un posible perjuicio irremediable que tornara procedente la acción de tutela. 11.

De manera subsidiaria, solicitó negar la solicitud de amparo, con fundamento en que la denegación de la expedición de la tarjeta profesional se sustentó en la Ley 1905 de 2018, en virtud de la cual el demandante se encuentra obligado a aprobar el examen ya mencionado para ser inscrito como abogado. 12. Además, señaló que el verdadero propósito del demandante es remediar una situación derivada de sus propios actos, pues solicitó la expedición de su tarjeta profesional, aun sabiendo (i) que es destinatario de la Ley 1905 de 2018, (ii) que reprobó el examen de Estado realizado en el segundo semestre de 2024 y (iii) que no se inscribió al convocado para el primer semestre de 2025. 13.

Finalmente indicó que, para acreditar su condición de víctima del conflicto armado, el señor González Benítez aportó una certificación expedida hace casi diez años por la UARIV, lo cual impide determinar si tal condición persiste. C. Fallo impugnado 14. Mediante sentencia del 31 de julio de 20256, la Sección Cuarta de esta corporación declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 15.

Para sustentar su decisión, la mencionada sección expuso que, en tanto la Resolución 4671 de 20 de mayo de 2025 definió la situación jurídica del demandante al haberle denegado la expedición de la tarjeta profesional, podía ser cuestionada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto del cual no había operado la caducidad al momento de presentación de la demanda de tutela. 16.

Adicionalmente, sostuvo que dicho medio de control constituía un mecanismo idóneo y eficaz para que el señor González Benítez formulara sus pretensiones, pues comprendía la posibilidad de solicitar medidas cautelares. 17. También señaló que, del alegato relativo a una vulneración de derechos fundamentales asociada a la imposibilidad de participar en concursos públicos de mérito y a la calidad de víctima del conflicto armado del demandante, no podía inferirse la posible configuración de un perjuicio irremediable.

Esto, debido a lo siguiente: 18. Primero, la inscripción en los mencionados concursos solo constituye una etapa de todo el proceso de provisión de empleos públicos y, en consecuencia, la imposibilidad de realizarla no permite deducir «una amenaza pronta a suceder o un perjuicio grave» que amerite la adopción de medidas por parte del juez de tutela, máxime cuando existen convocatorias en las que no se exige la calidad de profesional. 6 Samai, expediente de primera instancia, índice 15.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19. Segundo, la negativa a expedirle la tarjeta profesional del demandante no se debió a su condición de víctima del conflicto armado, sino al incumplimiento de un requisito establecido por el legislador, con el propósito de garantizar la calidad en la formación y el ejercicio de la abogacía. 20.

Finalmente, la Sección Cuarta indicó que el señor González Benítez reprobó el examen de Estado realizado en el segundo semestre de 2024 y omitió inscribirse a aquel programado para el segundo semestre de 2025, en virtud de lo cual podía considerarse que tuvo las oportunidades para cumplir el requisito para obtener su tarjeta profesional, lo que, a su vez, reforzaba la inexistencia de un perjuicio irremediable.

D. Impugnación 21. El demandante7 solicitó revocar la anterior decisión, con fundamento en que, durante el proceso contencioso-administrativo, que puede extenderse por varios años, permanecerá privado del ejercicio de la profesión de abogado y, consecuentemente, de ingresos, lo cual configura «un perjuicio grave y actual». 22. Adicionalmente, afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que «la demora en habilitar el ejercicio de una profesión puede afectar de manera irreparable el mínimo vital y el derecho al trabajo, máxime cuando se trata de un único medio de sustento», y que la acción de tutela resulta procedente cuando los demás mecanismos de defensa judicial no son eficaces para «evitar la prolongación de la afectación». 23.

También sostuvo que, al afirmar que la expedición de su tarjeta profesional únicamente le impide inscribirse a concursos públicos de mérito y que existen convocatorias en las que no se exige la calidad de profesional, la Sección Cuarta desconoció que su «única fuente de ingresos proyectada es el ejercicio de la abogacía». 24. Adicionalmente, aseguró que dicha sección ignoró su condición de víctima del conflicto armado, la cual «activa medidas reforzadas de protección» y obliga a «ponderar» su situación «con mayor flexibilidad en materia de requisitos y cargas administrativas». 25.

Por otro lado, señaló que el Consejo Superior de la Judicatura registró el 1° de agosto de 2018 como fecha de inicio de sus estudios en derecho, sin tener en cuenta que su formación universitaria inició en 2016, con el pregrado en filosofía, ni que su traslado al pregrado en derecho se realizó «en el marco de [su] continuidad académica». 26.

También adujo que, en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, así como de la prohibición de retroactividad en la misma materia, la Ley 1905 de 2018, que impone cargas adicionales, «no puede aplicarse a quienes [tenían un] vínculo académico previo a su vigencia». 7 Samai, expediente de primera instancia, índices 23, 24, 30 y 31.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 27. Finalmente, alegó que el examen de Estado para abogados fue creado para imponer límites a quienes litiguen, de modo que resulta «absurdo» impedirle la participación en concursos públicos de mérito, en vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana. 28.

Con sustento en todo lo anterior, reiteró su pretensión de que se ordene al Consejo Superior de la Judicatura expedir su tarjeta profesional de abogado, sin exigirle la aprobación del examen de Estado creado para el efecto. Además, en subsidio, solicitó que se ordene a dicha autoridad permitirle «ejercer provisionalmente mientras se define el fondo del asunto».

II. CONSIDERACIONES E. Competencia 29. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

F. Problema jurídico 30. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia del 31 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 31. Para ello, en primer lugar, establecerá si la solicitud de amparo del señor González Benítez es procedente. Solo en caso afirmativo, también definirá si la URNA vulneró sus derechos fundamentales al negar la expedición de su tarjeta profesional por la falta de aprobación del examen de Estado para el ejercicio de la profesión de abogado, establecido en la Ley 1905 de 2018.

G. Análisis de la Sala Improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad 32. En virtud de lo establecido en el tercer inciso del artículo 86 de la Constitución8 y en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 19919, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, motivo por el cual resulta improcedente ante la existencia de otros 8 De conformidad con dicho inciso, la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 9 Según dicho numeral, la acción de tutela no procederá «[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable. 33.

Lo anterior ha sido explicado por la Corte Constitucional10 de la siguiente manera: [D]os excepciones justifican la procedibilidad de la [acción de] tutela, a saber: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo y (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio11. 34.

Ahora, el accionante e impugnante sostuvo, en síntesis, que el Consejo Superior de la Judicatura no tuvo en cuenta que inició sus estudios de educación superior en 2016, es decir, antes de la expedición de la Ley 1905 de 2018, motivo por el cual la exigencia establecida en esta, consistente en la aprobación del examen de Estado para el ejercicio de la abogacía, no le es aplicable.

Además, adujo que esa exigencia tampoco le es aplicable porque su intención no es litigar, sino participar en concursos públicos de mérito. 35. Los anteriores argumentos constituyen un cuestionamiento de la decisión de la URNA de negar la expedición de la tarjeta profesional del demandante, debido a la falta de aprobación del examen de Estado ya mencionado.

Esa decisión se encuentra contenida en un acto administrativo de carácter particular y definitivo12: la Resolución 4671 de 2025, notificada al accionante el 26 de mayo de 202513. 36. Como bien lo advirtió la Sección Cuarta, los actos administrativos de ese tipo pueden ser controvertidos a través de un mecanismo de defensa judicial distinto a la acción de tutela, cuando se considere que con ellos se ha lesionado un derecho subjetivo.

Ese mecanismo es el medio de control de nulidad restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 13814 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 37. En otras palabras, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo de defensa judicial específicamente diseñado para cuestionar actos 10 Sentencia de unificación 075 de 2018, reiterada en la sentencia T-138 de 2022. 11 Énfasis añadido. 12 Una y otra característica se deben a que dicho acto, como bien lo advirtió la Sección Cuarta, definió una situación jurídica concreta: la procedencia de la expedición de la tarjeta profesional de abogado del señor González Benítez. 13 Se advierte que, aunque la URNA solo aportó la constancia de envío de dicha resolución al demandante (Samai, expediente de primera instancia, índice 9, carpeta tipo ZIP, archivo «Anexo 6(…)»), lo expuesto por este a lo largo del trámite de tutela demuestra claramente que la recibió, es decir, que fue notificado sobre ella. 14 «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño» (énfasis añadido).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 administrativos como la Resolución 4671 de 2025. Así, es claro que dicho medio de control resultaba idóneo para que el señor González Benítez planteara los argumentos que formuló en el trámite de tutela —reseñados en el párrafo 34—. 38.

Ahora, de conformidad con el artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se tramiten en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez puede decretar, a petición de parte, las medidas cautelares necesarias «para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Entre esas medidas, enunciadas en el artículo 230 ejusdem, se encuentra la consistente en disponer «la adopción de una decisión administrativa»15, lo cual corresponde a lo pretendido por el demandante: que se ordene a la URNA expedir su tarjeta profesional sin exigirle la aprobación del examen de Estado creado para el efecto o, en subsidio, permitirle ejercer provisionalmente la profesión «mientras se define el fondo del asunto». 39.

Expuesto lo anterior, es claro que el señor Benítez González tenía a su disposición mecanismos de defensa judicial idóneos para plantear las pretensiones y argumentos formulados en el presente proceso, distintos a la acción de tutela y conexos entre sí: la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la solicitud de decreto de medidas cautelares. 40.

Así las cosas, es evidente que los mecanismos de defensa judicial distintos a la acción de tutela con los cuales contaba el accionante, además de idóneos, eran eficaces para lograr la materialización de sus pretensiones frente a la URNA. Por consiguiente, la Sala comparte la decisión de la Sección Cuarta de declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 41.

Ahora, de acuerdo con lo establecido en el literal d16 del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debía presentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la Resolución 4671 de 2025 —lo cual sucedió el 26 de mayo de 2025—, so pena de que se configurara el fenómeno de caducidad.

En ese sentido, al momento de la presentación de la demanda de tutela (24 de junio de 2025) y de la impugnación (8 de agosto de 2025), dicho fenómeno no había operado, pese a lo cual el señor González Benítez no ejerció el mencionado medio control17, cuya eficacia e idoneidad fueron advertidas desde la expedición del fallo de primera instancia (31 de julio de 2025). 42.

Debido a esa inactividad del demandante, actualmente se encuentra configurado el fenómeno de caducidad, lo cual torna inocuo el análisis sobre la posible concreción de 15 Numeral 4 del artículo 230 del CPACA. 16 «Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». 17 Al respecto, se advierte que en el Sistema de Consulta de Procesos Nacional Unificada no se encuentra registrado ningún proceso promovido por el señor González Benítez ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 un perjuicio irremediable, pues este solamente es útil para determinar si dicha acción es procedente como mecanismo transitorio de defensa judicial, es decir, si puede ser utilizado mientras se agota el mecanismo ordinario.

En el presente caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya no se encuentra disponible por la materialización del mencionado fenómeno —la caducidad— y, en consecuencia, no puede ser sustituido transitoriamente por la solicitud de amparo constitucional. 43. Finalmente, de la lectura conjunta de la demanda y de la impugnación, se infiere que el demandante pretende la inaplicación de un requisito establecido por el legislador, es decir, la aprobación del examen de Estado para obtener la tarjeta profesional de abogado, en razón de su condición de víctima del conflicto armado.

Sin embargo, esta sola condición no lo coloca en una situación de desigualdad material frente a los demás egresados del pregrado de derecho obligados a aprobar dicho examen y, en consecuencia, ni siquiera conduce a evaluar la posibilidad de efectuar tal inaplicación. 44. Con todo, tal como lo indicó el fallador de primer grado, esta Subsección no encuentra relación alguna entre la invocada condición víctima del conflicto y la negativa de la URNA a eximirlo del examen de Estado para abogados y expedirle la tarjeta profesional al actor.

En cambio, sí advierte que tal decisión responde a condicionamientos impuestos por el propio legislador para garantizar la calidad en la formación y el ejercicio de la abogacía. 45. Conforme a lo explicado, se confirmará la sentencia del 31 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta de esta corporación, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. 46.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 31 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional de Juan Pablo González Benítez.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y Radicado: 11001-03-15-000-2025-03975-01 Demandante: Juan Pablo González Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 autenticidad del presente documento en el enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF