www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A y otros Accionado: Consejo de Estado, Sección Primera Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Decisión: Negar las pretensiones de la demanda por no configurarse los defectos alegados SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por la sociedad Talavera del Bosque S.A. y otros1, quien actúa por conducto de apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Primera, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 24 de octubre de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 05-001-23 31-000-2002-00407-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela y del expediente se colige que la sociedad Talavera del Bosque S.A fue constituida en 1997 con el propósito de desarrollar un conjunto habitacional en un predio del Municipio de Envigado. 3. En 1998, la sociedad accionante solicitó una licencia ambiental para el desarrollo del proyecto ante la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, en adelante Corantioquia, e indicó que, en 1999, entregó el estudio de impacto ambiental el cual fue evaluado con requerimientos adicionales de información. 4.
Durante el proceso, la Junta de Acción Comunal “Loma El Escobero” se opuso al proyecto, presentando un estudio ambiental extemporáneo en diciembre de 1999. Una vez analizado el asunto, Corantioquia emitió la Resolución núm. 046 del 2000 a través de la cual otorgó una aprobación parcial del proyecto. 5. A juicio de la parte actora la decisión precedente no tuvo en cuenta su estudio de impacto ambiental, ni un concepto emitido por la Universidad Nacional por lo 1 Fajardo Moreno & CIA S.A.S, y los señores Camilo Álvarez Olarte, Ana María Álvarez, Ana Lucia Álvarez, María Candelaria Álvarez y Emilio Álvarez Olarte.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 que presentó un recurso de reposición ante la corporación referida. 6. Posteriormente, Corantioquia expidió la Resolución núm. 313 del 24 de abril de 2000, aumentando el número de parcelas aprobadas para el proyecto a 42 y negando la licencia sobre 58.
Ante esta decisión, la sociedad apeló, constituyéndose en único apelante. 7. En la segunda instancia administrativa, el Ministerio del Medio Ambiente2 expidió la Resolución núm. 840 del 12 de septiembre de 2001, revocando la licencia y ordenando la presentación de un nuevo estudio de impacto ambiental. 8. Ante la imposibilidad de continuar con el proyecto debido a los retrasos generados por la revocatoria, la Asamblea General de Accionistas de Talavera del Bosque S.A. decidió cancelar el desarrollo habitacional en diciembre de 2001. 9.
En consideración a los perjuicios sufridos, en el año 2002, la parte actora interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 contra Corantioquia y el Ministerio de Ambiente, solicitando la nulidad de las resoluciones expedidas y la reparación por la pérdida soportada. 10. El proceso judicial se extendió durante años, hasta que el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 24 de julio de 20154, inhibiéndose de resolver el fondo del asunto y declarando la ineptitud sustantiva de la demanda.
La accionante apeló la decisión buscando un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad de los actos administrativos impugnados y el restablecimiento de los derechos que consideró trasgredidos. 11. Mediante sentencia del 24 de octubre de 20245, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la providencia inhibitoria proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 12.
En consecuencia, se abstuvo de pronunciarse sobre la legalidad de las resoluciones administrativas impugnadas y los perjuicios alegados por la parte demandante. La decisión fue notificada mediante edicto fijado el 13 de noviembre de 2024 y tuvo un salvamento de voto6 que fue notificado el 30 de enero de 2025. 2.2. Fundamentos jurídicos 13.
Los accionantes alegaron que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico al calificar los actos administrativos como simples actos de trámite, cuando en su criterio, las pruebas demostraban que fueron decisiones finales que concluyeron el procedimiento. Argumentó que las resoluciones expedidas concedieron parcialmente la licencia ambiental en dos instancias y finalmente la revocaron en su totalidad, configurando un acto en firme y ejecutoriado, susceptible de control judicial. 2 Actualmente Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 3 Expediente 05001-23-31-000-2002-00407-00, aplicativo SAMAI 4 Ibidem, Índice 140 del aplicativo SAMAI. 5 Índice 53 del aplicativo SAMAI, exp. 05001-23-31-000-2002-00407-01. 6 Presentado por el magistrado Oswaldo Giraldo López, en el que se opuso a la inhibición y señaló la necesidad de realizar un pronunciamiento de fondo, en atención a los perjuicios sufridos por los demandantes.
Índice 62 del aplicativo SAMAI, exp. 05001-23-31-000-2002-00407-01. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 14. Asimismo, señalaron que el error en la valoración probatoria llevó al ad quem a la decisión de inhibirse sobre el fondo del asunto, impidiendo la revisión de la legalidad de los actos administrativos demandados.
Afirmó que, al negar la licencia ambiental sin permitir la continuación del trámite, se afectaron los derechos de los demandantes, desconociendo el carácter definitivo de las resoluciones expedidas. 15. El actor reprochó la existencia de un defecto sustantivo en la providencia, toda vez que la autoridad judicial no tuvo en cuenta que los actos administrativos demandados fueron definitivos conforme a los artículos 50, 85 y 135 del CCA.
Alegó que la Resolución núm. 046 de 2000 decidió de fondo sobre la licencia ambiental y que la Resolución núm. 840 de 2001 revocó totalmente lo otorgado, agotando la vía gubernativa. 16. Afirmó que el Consejo de Estado desconoció la posibilidad de impugnar dichos actos al calificarlos erróneamente como actos de trámite, lo que implicó una inaplicación del artículo 85 del CCA.
A su juicio, esto vulneró el derecho de los demandantes a solicitar la nulidad de los actos y obtener reparación por los perjuicios sufridos. 17. Finalmente, la parte actora reprochó la existencia de un defecto por violación directa de la Constitución al considerar que la sentencia inhibitoria del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y con ello el artículo 229 constitucional, al no analizar la nulidad de los actos administrativos impugnados. 18.
Argumentó que los actos administrativos resolvieron de manera definitiva la licencia ambiental y debieron ser objeto de control judicial, citando la Sentencia T-134 de 2004, que establece la excepcionalidad de las decisiones inhibitorias y la primacía del derecho sustancial en la administración de justicia. 19. Invocó el principio pro actione y el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, que garantizan el acceso efectivo a la justicia y afirmó que el fallo obstaculizó la revisión de los actos administrativos con lo que se configuró el defecto alegado. 2.3.
Pretensiones 20. Se colige de lo expuesto por los accionantes que las pretensiones se encuentran orientadas al amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideran trasgredidos con ocasión de la providencia del 24 de octubre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que confirmó la providencia inhibitoria dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.4.
Intervenciones 21. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 9 de abril7 de 2025, a través del cual se ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado como accionado y a la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, la Nación – Ministerio de Ambiente, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia la junta de acción comunal de la Vereda Loma el Escobero y a todos los demás interesados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como terceros interesados en el 7 Índice 5 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 proceso. 22.
Asimismo, se reconoció personería a la abogada Ana González Salazar y se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia. 2.4.1. La Sección Primera del Consejo de Estado8, a través de la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, solicitó declarar la improcedencia de la acción al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional ni configurarse los defectos alegados. 23.
Señaló que el Ministerio de Ambiente no adoptó una decisión definitiva sobre la solicitud de licencia ambiental, sino que ordenó subsanar falencias en la información. Expuso que, por lo anterior, al ser un acto de trámite, la Resolución núm. 840 de 2001 no impedía continuar con el procedimiento y, por lo tanto, no era susceptible de control judicial. 24.
Sostuvo que, contrario a lo planteado por la parte actora, la sentencia analizó los artículos 50, 85 y 135 del Código Contencioso Administrativo, concluyendo que los actos administrativos que pueden ser impugnados son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas definitivas. En ese entendido, afirmó que los actos de trámite, preparatorios o de ejecución no pueden ser objeto de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que no constituyen pronunciamientos definitivos sobre la solicitud. 25.
Finalmente, indicó que el Tribunal de instancia declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, confirmando la inexistencia de un acto definitivo que permitiera un análisis de fondo. En consecuencia, precisó que la decisión inhibitoria fue ajustada a derecho, y no vulneró el acceso a la administración de justicia por lo que había lugar a confirmarla. 2.4.2.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible9, a través de apoderada, solicitó ser desvinculada de la acción al no estar legitimada en la causa por pasiva. Manifestó que no ha vulnerado derechos fundamentales del accionante, pues no ha tenido injerencia en los hechos narrados ni en las pretensiones de la demanda. 26. Afirmó que no existen fundamentos de hecho ni de derecho que demuestren una afectación, por lo que la tutela es improcedente al no cumplirse los requisitos de procedibilidad.
Además, señaló que no tiene competencia funcional para satisfacer las peticiones formuladas, conforme al marco normativo que regula su actuación. 27. Finalmente, indicó que, en el caso analizado, se garantizó el derecho de acceso a la administración de justicia mediante un proceso que cumplió con las garantías procesales en ambas instancias por lo que la existencia de una decisión desfavorable no implica una vulneración ius fundamental, pues lo esencial es asegurar un pronunciamiento definitivo, sin que ello implique necesariamente un fallo favorable para la parte actora. 2.4.3.
La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia- Corantioquia10, a través de apoderada solicitó declarar la improcedencia de la 8 Índice 15 del aplicativo SAMAI 9 Índice 17 del aplicativo SAMAI 10 Índice 11 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 acción por no cumplir a su juicio el requisito de inmediatez, así como el de relevancia constitucional. 2.4.4.
No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Cuestión previa 29. Teniendo en cuenta que el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible fue vinculado a la presente acción constitucional como tercero interesado en el resultado del proceso y toda vez que expidió la Resolución núm. 840 del 12 de septiembre de 2001, que revocó la licencia ambiental de la parte actora y ordenó la presentación de un nuevo estudio de impacto ambiental y en aras de garantizar su derecho de defensa y el de la autoridad judicial accionada, resulta necesario que haga parte de la presente acción, por lo que se niega su solicitud de desvinculación. 3.3.
Problema jurídico 30. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Consejo de Estado, Sección Primera, al proferir la providencia del 24 de octubre de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05-001-23 31-000-2002-00407-00/01 incurrió en los defectos: fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución, y con ellos, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de la parte actora. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 31. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991 así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000 compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 32.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es posible acudir al recurso de amparo para proteger derechos fundamentales amenazados o vulnerados por decisiones judiciales, ya que el ejercicio de la judicatura debe sujetarse a los valores, principios y derechos constitucionales, permitiendo el control de autoridades que excedan los límites impuestos por la Constitución impone. 33.
La acción de tutela, como mecanismo excepcional y residual, exige cumplir unos requisitos definidos por la Corte Constitucional tras años de elaboración jurisprudencial. Estos buscan equilibrar la seguridad jurídica, la autonomía judicial y la protección efectiva de los derechos fundamentales, permitiendo Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 subsanar controversias en procesos judiciales dentro del marco constitucional. 34.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.4.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.4.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.4.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.4.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada11. 3.4.1.4.
El asunto por resolver es de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental que trasciende el debate puramente legal o económico, al tratarse de una sentencia inhibitoria de última instancia con la que presuntamente pudieron ser trasgredidos los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, como consecuencia de los defectos: fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución. En efecto, se debate si la autoridad judicial accionada debió o no pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones, dependiendo si los actos administrativos enjuiciados son definitivos o de trámite. 35.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 36. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional12 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: 11 La acción de tutela fue presentada el 7 de abril de 2025 y la decisión reprochada fue notificada mediante edicto fijado el 13 de noviembre de 2024 y tuvo un salvamento de voto que fue notificado el 30 de enero de 2025. 12 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 a. Una dimensión negativa13, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva14, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 37.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»15. 38.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1. Análisis del presunto defecto fáctico en la providencia del 24 de octubre de 2024 39. En el caso concreto los accionantes sostuvieron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico al calificar erróneamente los actos administrativos como simples actos de trámite, cuando las pruebas demostraban que fueron decisiones finales que concluyeron el procedimiento.
Alegaron que las resoluciones concedieron parcialmente la licencia ambiental y, posteriormente, la revocaron por completo, configurando un acto firme y ejecutoriado, susceptible de control judicial. 40. Asimismo, argumentaron que el error en la valoración probatoria llevó a la decisión de inhibirse sobre el fondo del asunto, impidiendo la revisión de la legalidad de los actos administrativos.
Consideraron que, al negar la licencia ambiental sin permitir la continuación del trámite, se vulneraron los derechos de los demandantes y se desconoció el carácter definitivo de las resoluciones expedidas. 41. El defecto fáctico alegado no se configura, pues la sentencia evaluó adecuadamente las pruebas aportadas. La autoridad judicial reprochada estableció que la Resolución núm. 840 de 2001 no resolvió el fondo de la solicitud de licencia ambiental, sino que ordenó retrotraer el procedimiento para una nueva evaluación, lo que demostró su carácter de acto de trámite como se observa a continuación: «[…] Del análisis de la actuación adelantada y del contenido del acto transcrito es evidente para la Sala que, conforme a los lineamientos inicialmente señalados, la 13 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 14 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 actuación administrativa no se ha concluido; es decir, que en el presente caso no existe un acto definitivo que posibilite el control judicial de la actuación por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida, pues el Ministerio no adoptó decisión alguna de fondo frente a las licencias ambientales solicitadas, sino que exigió más elementos de juicio para determinar su viabilidad, a través de otra decisión que finalmente autorizara tales licencias frente a las 100 parcelas pretendidas por la actora, o solamente las 42 otorgadas o frente a ninguna, decisiones estas que dependían de la actuación que debía surtirse nuevamente, en virtud de la decisión adoptada.
Tampoco se advierte que la última resolución expedida haya decidido directa o indirectamente el asunto o haya puesto fin a la actuación haciendo imposible a la sociedad solicitante continuarla, razón por la que evidentemente se trata de un acto de trámite que, como se anotó en párrafos precedentes, no es susceptible de análisis de legalidad ante esta jurisdicción.» Negrillas y subrayas de la Sala. 42.
En ese entendido, el hecho de que la sociedad demandante haya decidido voluntariamente no continuar con el procedimiento administrativo impidió la materialización de un pronunciamiento final sobre la licencia, afectando la viabilidad del control judicial mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 43. Por lo expuesto, la Resolución 840 de 2001 no constituyó una negativa categórica, sino una instrucción para reiniciar el trámite con más información, lo que jurídicamente la configura como un acto de trámite. 44.
Aunado a lo anterior, frente al análisis de la firmeza de los actos administrativos la autoridad judicial realizó el siguiente análisis: «[…] Se observa, además, del contenido de la demanda que la parte demandante decidió voluntariamente no continuar con el procedimiento, lo que sin duda le impidió obtener una decisión definitiva que permitiera válidamente demandarla y efectuar el análisis de legalidad de lo ocurrido a lo largo de la actuación. Afirma, además, la parte actora que al haberse otorgado la licencia ambiental parcialmente para 42 parcelas y viviendas campestres ya existía una situación oponible que debía ser respetada.
Al respecto, la Sala debe señalar que las resoluciones núms. 046 de 21 de enero y 313 de 24 de abril de 2000 de conformidad con lo establecido en el artículo 62 del CCA no cobraron firmeza16, por lo que no generaron una situación jurídica particular y concreta consolidada en su favor, con el carácter ejecutivo y ejecutorio previsto en el artículo 64 ibidem12, que implicara en el trámite de los recursos de la vía gubernativa, su intangibilidad y mantenimiento.
Y no cobró firmeza por la propia decisión de la apelante, la cual no manifestó en momento alguno su interés en continuar el trámite con base en las licencias aprobadas para las 42 parcelas. Por el contrario, queda en evidencia su voluntad de desistir de no continuar con tal trámite, de ahí que en asamblea de accionistas se hubiera dispuesto el desistimiento de la actuación. […].» Negrillas y subrayas de la Sala 45.
Así las cosas, la simple manifestación de inconformidad de la parte accionante y su desazón con la evaluación realizada por la Sección Primera de esta corporación respecto de las pruebas, no puede considerarse como una trasgresión a sus derechos fundamentales. 46. Se debe recordar entonces, que el defecto fáctico se configura únicamente 16 “[…] Artículo 62.
Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. […]” Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable. 3.6.
El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 47. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»17. 48. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». 17 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»18. 49.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presenta un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoce las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoce la normativa aplicable o porque se desconoce una sentencia con efectos erga omnes. 3.6.1.
Análisis del presunto defecto sustantivo en la providencia del 24 de octubre de 2024 50. El actor sostuvo que la providencia incurrió en un defecto sustantivo al no reconocer que los actos administrativos demandados fueron definitivos conforme a los artículos 50, 85 y 135 del Código Contencioso Administrativo. Afirmó que la Resolución núm. 046 de 2000 decidió de fondo sobre la solicitud de licencia ambiental y que la Resolución núm. 840 de 2001 revocó totalmente lo otorgado, agotando la vía gubernativa. 51.
Alegó que la autoridad judicial censurada, al calificarlos como actos de trámite, inaplicó el artículo 85 del CCA, vulnerando el derecho de los demandantes a solicitar la nulidad y reparación de los perjuicios sufridos. 52. La Sala advierte, que contrario a lo expuesto por la parte actora, la autoridad judicial reprochada sustentó su decisión justamente con base en la normativa arriba citada como se observa a continuación «[…] CASO CONCRETO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y 135 del CCA19, son susceptibles de impugnación judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: i) los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa, ii) los que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, y iii) los actos de trámite que hagan imposible continuar una actuación administrativa, toda vez que la expresión de la voluntad de la Administración a través de los mismos supone la creación, modificación o extinción de una situación jurídica de carácter particular y concreto, cuyo control corresponde a esta jurisdicción, por virtud de lo establecido en las normas citadas y en el artículo 85 del CCA.
En este orden de ideas se tiene que, salvo situaciones excepcionales de expresa consagración legal (como en aquellos eventos en los que el 18 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 19 “Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.” Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 legislador habilita el control judicial de actos preparatorios o preliminares) o que impliquen la redefinición de la naturaleza de un acto administrativo al imposibilitar la continuación de una actuación administrativa, se excluyen de enjuiciamiento por vía de la acción subjetiva de nulidad los meros actos de trámite, preparatorios o de ejecución, por no implicar en si mismos la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas particulares o concretas. […]» Negrillas y subrayas de la Sala. 53.
De lo anterior se colige que la Sección Primera de esta corporación no incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que, del estudio juicioso de la normativa, concluyó que la resolución impugnada no era un acto definitivo, sino una decisión que retrotrajo el procedimiento. Así las cosas, la renuncia de la empresa demandante a continuar el trámite no convierte a la Resolución núm. 840 de 2001 en un acto definitivo, sino que refleja una decisión unilateral que no afecta la legalidad del proceso administrativo, pues ante el cumplimiento de los requerimientos exigidos, se pudo haber continuado con el trámite de la licencia. 54.
Visto lo anterior, se advierte inexistente el defecto sustantivo alegado. 3.7. Violación directa de la Constitución 55. La Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que este defecto que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta Política según el cual «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.»20 56. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que este defecto se configura cuando se omite la aplicación de un precepto ius fundamental necesario para la decisión, lo que puede ocurrir cuando: “(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución21”22. 57.
Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que esta causal específica de procedencia de la acción de tutela se concreta cuando el juez da aplicación a una disposición de rango legal contraria a la Carta Política y no utiliza la figura de la excepción de inconstitucionalidad23. 3.7.1. Análisis de la presunta violación a la Constitución Política 58.
La parte accionante endilgó la existencia de un defecto por violación directa de la Constitución, toda vez que estimó trasgredido su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) con la sentencia objeto de cuestionamiento, al no analizar la nulidad de los actos administrativos que definieron la licencia ambiental.
Citó la Sentencia T-134 de 2004 sobre la excepcionalidad de las decisiones inhibitorias y la primacía del derecho 20 SU-336 de 2017, Corte Constitucional 21 Al respecto, ver entre otras, las Sentencia T-199 de 2005, T-590 de 2009 y SU-198 de 2013 y T-809 de 2010. 22 Sentencia T-369 de 2015. 23 Sentencia SU-198 de 2013. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 sustancial, además del principio pro actione y el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, que garantizan el acceso efectivo a la justicia. 59.
La Sala considera, que si bien el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) es un pilar esencial del Estado de derecho, ello no implica que cualquier acto administrativo deba ser objeto de control judicial. 60. Así las cosas, la confirmación de la autoridad judicial a la sentencia inhibitoria puede interpretarse como una aplicación legítima de los criterios de procedencia, evitando que el proceso judicial se convierta en un mecanismo de revisión general de actos administrativos sin cumplir con los requisitos específicos. 61.
Por otro lado, la excepcionalidad de las decisiones inhibitorias, mencionada en la Sentencia T-134 de 2004, no elimina su validez cuando el caso no satisface las exigencias procesales. La primacía del derecho sustancial no puede ignorar los principios de seguridad jurídica y técnica procesal, que garantizan un sistema judicial ordenado y eficaz.
Además, la nulidad de un acto administrativo debe evaluarse con base en criterios claros y no solo en la inconformidad de la parte actora. 62. Aunado a lo expuesto, el principio pro actione y el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica garantizan el acceso efectivo a la justicia, pero no pueden entenderse como una obligación para aceptar cualquier demanda sin analizar su viabilidad procesal.
La decisión de la Sección Primera de esta corporación, lejos de vulnerar el derecho al acceso a la administración de justicia, preserva la integridad del sistema judicial al impedir que se utilice como un mecanismo de impugnación automática de actos administrativos que, por disposición legal, no son enjuiciables. 63. Es necesario recordar en todo caso, que el examen que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez24, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento es arbitrario o caprichoso.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 64. No se observa entonces en este escenario, que la autoridad judicial reprochada haya trasgredido el debido proceso de los accionantes, ni ninguno de los derechos fundamentales invocados inherentes a este, pues, por el contrario, se evidencia que atendió a todas sus solicitudes durante el curso del proceso. 65.
En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales, razón por la que procede a negar las 24 Corte Constitucional, sentencia SU 128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02038-00 Accionante: Talavera del Bosque S.A. y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 pretensiones del amparo, por los argumentos expuestos en la presente providencia. 66. Por lo tanto, al no hallarse estructurados los defectos invocados, la Sala procederá a negar las pretensiones del amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por la parte accionante en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la sociedad Talavera del Bosque S.A. y otros, por conducto de apoderada, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Negar la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por los motivos expuestos en el numeral 3.2 de la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: De no ser impugnada la decisión, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA