www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia y niega las pretensiones porque el demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de primera instancia del 11 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio 08-2-2020-000859 de 17 de febrero de 2020, mediante el cual el SENA negó el reconocimiento de la relación laboral encubierta en su calidad de instructor en el área de formación del programa de articulación con la media del Centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las prestaciones sociales causadas1, los aportes a seguridad social y la indemnización moratoria generada desde que finalizó el vínculo laboral; ii) que se reintegren las sumas de dinero que por retención en la fuente el SENA descontó al demandante; iii) que se condene a la entidad demandada al pago de todas las acreencias laborales probadas en el proceso; y iv) se condene en costas y agencias en derecho a la entidad. 3.

Como hechos relevantes, indicó que laboró desde marzo de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019 en el SENA Regional Atlántico, en el cargo de instructor en el área de formación del programa de articulación con la media del centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial. 1 Cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de servicios, prima de navidad, vacaciones no remuneradas, prima de vacaciones, auxilio de transporte, y vestuario.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Como concepto de violación argumentó que los actos acusados infringieron normas superiores2 e incurrieron en falsa motivación, teniendo en cuenta que prestó un servicio personal para el SENA, de manera subordinada y a cambio de una remuneración, con lo cual se configuró una verdadera relación de trabajo.

Contestación de la demanda 5. La entidad demandada se opuso a las pretensiones afirmando que la vinculación del actor se dio mediante contratos de prestación de servicios y no a través de una relación laboral, en tanto no existió subordinación. 6. Sostuvo que el plazo de ejecución de cada contrato fue pactado únicamente por el tiempo estrictamente necesario para la ejecución de las labores contratadas, y que entre cada uno de ellos existieron extensos periodos sin vínculo contractual alguno con la entidad. 7.

En ese contexto, propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de la relación laboral, buena fe, cobro de lo debido y la genérica. Sentencia apelada 8. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda mediante la sentencia proferida el 11 de julio de 2024, en la que declaró la existencia de una relación laboral entre el señor Ramiro David Álvarez González y la entidad demandada, comprendida entre el 1 de marzo de 2016 y el 8 de diciembre de 2019. 9.

En la providencia precisó que el demandante impartía formación académica en áreas agropecuarias y agroindustriales, actividad que desarrollaba bajo la orientación del Coordinador de Formación Profesional del Centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial, sin contar con autonomía para ejecutar las obligaciones contractuales de manera independiente. 10.

Señaló que las partes celebraron contratos de prestación de servicios de forma sucesiva que fueron prorrogados frecuentemente, circunstancia que evidencia la permanencia de la vinculación y desvirtúa su carácter esporádico. 11. Agregó que los testimonios de Juan Manuel de la Hoz Sarmiento y Carlos Enrique Charris Romero, quienes laboraron en el SENA durante el mismo periodo, acreditan que el señor Álvarez González cumplía horarios, prestaba sus servicios bajo la dirección de un coordinador, carecía de autonomía en la toma de decisiones y desarrollaba funciones propias de un instructor, como la formación de aprendices en áreas agroindustriales.

Tales elementos, a su juicio, son demostrativos de la existencia de subordinación y dependencia. 12. En cuanto a la excepción de prescripción, estableció que la solicitud de reconocimiento de la relación laboral fue radicada el 6 de febrero de 2020 y que 2 Artículos 1,2,3,6,13,25,53,122,123,125 de la Constitución Política; Decretos 1335 de 1968;1848 de 1969;1042 de 1978;

Ley 80 de 1993; Ley 115 de 1994; Ley 1197 de 1994; Decretos 1424 de 1998; 1426 de 1998; y CPACA. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 el último contrato de prestación de servicios finalizó el 8 de diciembre de 2019, por lo cual no se configuró dicho fenómeno. 13.

En relación con la devolución de los aportes al sistema de seguridad social, el Tribunal precisó que, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado3, el reconocimiento de aportes pensionales exige verificar, mes a mes, la diferencia entre los valores que debieron ser cotizados y los efectivamente aportados. En esa medida, la entidad solo debe asumir el porcentaje a su cargo como empleador durante los periodos en que se ejecutaron los contratos. 14.

En relación con la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías, concluyó que no era procedente su imposición, dado que el derecho a dicha prestación solo surge a partir de la declaratoria judicial de existencia de la relación laboral, mediante sentencia de naturaleza constitutiva. 15. Finalmente, el Tribunal se abstuvo de imponer condena en costas.

Recurso de apelación 16. Inconforme con la decisión de primera instancia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, argumentando que no se configuró una relación laboral entre las partes, en la medida en que no se acreditó el elemento de subordinación. 17. Adicionalmente sostuvo que el Tribunal omitió considerar las interrupciones existentes entre los contratos 0498 de 2016, 0874 de 2017 y 1060 de 2018, cuyas pausas contractuales superan los cuarenta (40) días hábiles. 18.

Por otra parte, alegó que los testimonios rendidos en el proceso carecen de la contundencia necesaria para sustentar una condena contra el SENA, y que además no se valoró adecuadamente la prueba que desvirtúa la existencia de una relación laboral subordinada; e inclusive no se tuvo en cuenta que el señor Juan Manuel de la Hoz adelanta un proceso similar en contra de la entidad, por lo que se debe considerar como un testigo sospechoso.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto del 19 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida en primera instancia. 20. El demandante presentó alegatos de conclusión en sede de segunda instancia, en los que sostuvo que se encuentra acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes; que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021 flexibilizó el término de 30 días para demandar el reconocimiento del vínculo laboral; y que existió subordinación por parte del SENA, toda vez que las funciones desempeñadas por el actor consistían en impartir formación académica. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 20 de mayo de 2021, radicación: 17001-23-33-000-2015-00153-01(5767-18).

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 21. El Ministerio Público rindió concepto en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia, por cuanto las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso no permiten tener por acreditada la existencia de la relación laboral alegada por el actor.

III. CONSIDERACIONES Competencia 22. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 23. La Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 24.

La Sala revocará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 25. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que el demandante se desempeñó como instructor en el área de formación del programa de articulación del centro de desarrollo Agroecológico y Agroindustrial del SENA, vinculado a través de contratos de prestación de servicios, así: Contrato u orden de servicios Plazo o duración Objeto 0498 de 20164 1 de marzo al 30 de noviembre de 2016 Contratar servicios temporales de 1 persona natural para realizar acciones de formación en las especialidades de preservación de recursos naturales, para la ejecución de la formación del programa de articulación con la media del Centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial. 0874 de 20175 1 de febrero al 30 de noviembre de 2017 Contratar servicios temporales de 1 persona natural para realizar acciones de formación en las especialidades de preservación de recursos naturales, para la ejecución de la formación del programa de articulación con la media del Centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial. 1060 de 20186 26 de enero a 4 de diciembre de 2018 Contratar servicios temporales de 1 persona natural para realizar acciones de formación en las especialidades de preservación de recursos naturales, para la ejecución de la formación del programa de articulación con la media del Centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial. 1127 de 20197 11 de febrero a 8 de diciembre de 2019 Contratar servicios temporales de 1 persona natural para realizar acciones de formación en las especialidades de preservación de recursos naturales, 4 Índice 2.

Folio 11 a 15. Archivo 001Demanda 5 Índice 2. Folio 16 a 20. Ibidem 6 Índice 2. Folio 21 a 26. Ibidem 7 Índice 2. Folio 27 a 33. Ibidem Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 para la ejecución de la formación del programa de articulación con la media del Centro para el Desarrollo Agroecológico y Agroindustrial. 26.

En primera instancia se recibieron los testimonios de los señores Juan Manuel de la Hoz Sarmiento y Carlos Enrique Charris Romero, declaraciones de las cuales se destaca lo siguiente: i) El señor Juan Manuel de la Hoz Sarmiento declaró que conoce al actor desde el año 2016, época en la que ambos se desempeñaban como instructores del SENA en el área agrícola, vinculados mediante contratos de prestación de servicios.

Señaló que desarrollaban sus actividades en los colegios del municipio, en el marco de un programa implementado por el SENA en instituciones educativas oficiales. Indicó que el horario de trabajo era asignado directamente por el SENA, de lunes a viernes, asistía en ocasiones el mismo día a dos instituciones educativas y que las instrucciones eran impartidas por el coordinador del programa, funcionario vinculado a la planta de personal de la entidad.

Añadió que las ausencias debían ser reportadas y que, en caso de incumplimientos, se realizaban llamados de atención verbales. Manifestó, además, que los instructores de planta ejecutaban las mismas funciones que el personal contratado por prestación de servicios. Finalmente, afirmó que los elementos de trabajo eran suministrados por el SENA y que los contratistas debían asistir a las reuniones convocadas por la entidad. ii) El señor Carlos Enrique Charris Romero declaró que fue compañero del actor en el SENA durante un período de tres años.

Precisó que el demandante se desempeñaba como instructor y que impartía formación especializada en los colegios, en el marco de un programa desarrollado por la entidad. Agregó que el horario del demandante variaba según la actividad desarrollada, e incluso dictaba clases los sábados para cumplir con las horas estipuladas en el contrato, las cuales quedaban registradas en la plataforma Sofiaplus.

Asimismo, indicó que el SENA proporcionaba un proyecto formativo que servía de base para la elaboración de las guías de trabajo, dado que la entidad realizaba auditorías para verificar su cumplimiento. Finalmente, señaló que la asistencia a las reuniones era verificada mediante planillas de control y que los instructores debían cumplir rigurosamente con el horario establecido. 27.

En ese contexto, la Sala advierte que quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas se concluye que el accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 28.

De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»8. 29.

Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción del actor en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones que permitan de manera categórica concluir que se presentó el elemento de la continuada subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos y de regímenes disciplinarios o correctivos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc9. 30.

Sobre el particular, a pesar de que los señores Juan Manuel de la Hoz Sarmiento y Carlos Enrique Charris Romero señalaron que el coordinador del contrato le impartía órdenes al demandante, precisaron que se trataba de la asignación de cursos, horario y coordinación con los colegios adscritos al programa, aspectos que no implicaban la continuada subordinación, ya que no desdibujaban la autonomía con que el accionante podía cumplir las actividades de instrucción. 31.

En igual sentido, la presentación de informes periódicos de ejecución de actividades, la observancia de unos horarios, el seguimiento del diseño curricular y la asistencia a reuniones de planeación de las tareas solo pueden entenderse como manifestación del principio de coordinación10, y no necesariamente de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de los quehaceres y la entrega del producto convenido, en las condiciones requeridas. 32.

Si bien uno de los testigos manifestó que el demandante cumplía las mismas funciones que los instructores de planta, esta circunstancia no es suficiente para demostrar la continuada subordinación. Para la Sala, dicha situación no es extraordinaria debido a que el servicio de formación a cargo del SENA debe prestarse en condiciones de calidad para todos los aprendices, lo cual supone similitudes en cuanto a los conocimientos que se enseñan en una misma área. 33.

Por otra parte, el Tribunal señaló que la contratación por prestación de servicios de los instructores del SENA resulta irregular debido a que esa labor corresponde al objeto misional de dicha entidad; no obstante, esta corporación 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013- 001143-01 (1317-2016). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019).

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 ha precisado que la vinculación puede darse de manera legal y reglamentaria o mediante contrato de prestación de servicios, dentro del marco propio de cada forma11. 34.

Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones. 35.

Por último, en la medida en que no se demostró la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes procesales, resulta inane pronunciarse sobre los argumentos ligados al término de solución de continuidad y el fenómeno prescriptivo, los cuales fueron planteados en los recursos de apelación. La condena en costas de primera y segunda instancia 36.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 37.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 38. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 39.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se revocará la sentencia apelada, incluida la decisión que allí se adoptó sobre las costas de primera instancia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de enero de 2024, expediente 25000-23-42-000-2017-06111-02 (4838-2022).

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00410-01 (6677-2024) Demandante: Ramiro David Álvarez González consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 11 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia al señor Ramiro David Álvarez González, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.186 del CPACA.