REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: WILMER FERNANDO OTERO HURTADO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN - SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Síntesis del caso: El demandante reclamó la protección a sus derechos fundamentales con ocasión de las sentencias que negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que lo retiró del servicio en la Policía Nacional.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Wilmer Fernando Otero Hurtado, atendiendo las razones expuestas en esta decisión” (negrillas del original - archivo disponible a índice 20 en SAMAI).
I.
ANTECEDENTES El 21 de abril de 2025, el señor Wilmer Fernando Otero Hurtado promovió acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda para la protección a sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, supuestamente vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas por las autoridades judiciales demandadas el 1 de noviembre de 2022 y 8 de agosto de 2024, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 66001-33-33-002-2021-00153-00/01. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI): 1) Entre el 26 de julio de 2005 y 23 de julio de 2006, prestó el servicio militar obligatorio como auxiliar de policía en la Policía Nacional de Colombia; posteriormente, ingresó a la Escuela de Policía “Simón Bolívar” como alumno del nivel ejecutivo, donde obtuvo el grado de patrullero el 12 de diciembre de 2007. 2) El 17 de marzo de 2021, mediante la Resolución 059, el comandante de la Policía Metropolitana de Pereira (Risaralda) dispuso el retiro del servicio de Wilmer Fernando Otero Hurtado por recomendación de la Junta de Evaluación y Clasificación. 3) El 30 de julio de 2021, luego de haber agotado la conciliación extrajudicial, el actor presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que lo retiró del servicio. 4) En la sentencia del 1 de noviembre de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que la facultad para disponer del retiro del servicio es discrecional, pero que en todo caso se encontró debidamente motivada en las anotaciones demeritorias que recibió el demandante a lo largo de su carrera y el concepto emitido por la respectiva Junta de Evaluación y Clasificación. 5) Inconforme con la decisión, el demandante instauró recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia1. 6) En la sentencia del 8 de agosto de 2024, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó el fallo apelado, tras advertir que el sobresaliente desempeño laboral o la ausencia de sanciones contra el demandante no impiden que la Policía Nacional haga uso de sus facultades discrecionales. 1 Para sustentar el recurso, argumentó que su retiro no obedeció a criterios de proporcionalidad, pues las anotaciones demeritorias no se fundaron en afectaciones graves al servicio ni conllevaron a sanciones disciplinarias; en cambio, señaló que se debieron tener en cuenta las calificaciones y condecoraciones consignadas en su hoja de vida, las cuales daban cuenta de su excelente desempeño en la institución y demeritaban la causal de retiro. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo 2.
Los fundamentos de la vulneración El demandante adujo que las sentencias proferidas el 1 de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y 8 de agosto de 2024 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia porque adolecen de un defecto fáctico (índice 2 en SAMAI).
En su criterio, las autoridades judiciales no valoraron los documentos de su hoja de vida ni la constancia de antecedentes disciplinarios expedida por la Procuraduría General de la Nación, las cuales se aportaron junto con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y daban cuenta de su buen desempeño en el servicio policial, así como las felicitaciones, condecoraciones y exaltaciones que recibió por parte de sus superiores.
Por otro lado, mencionó que las sentencias SU-053 de 2015 y SU-288 de 2015 de la Corte Constitucional destacaron el deber de valorar íntegramente las actas o informes de los entes evaluadores y las hojas de vida de los policías cuando se cuestiona la presunción de legalidad del acto de retiro discrecional. 3. Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO. Con el debido respeto solicito se ampare los derechos fundamentales del señor PT (R) WILMER FERNANDO OTERO HURTADO consagrados en el Artículo 29 del debido proceso, Artículo 229 derecho al acceso a la administración de justicia y en consecuencia se REVOQUEN las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Primera de Decisión, fechada 08 de agosto de 2024, y Juzgado Segundo Administrativo de Pereira calendada 01 de noviembre de 2022, radicación Expediente. 66001-33-33-002-2021-00153-00 SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira calendada 01 de noviembre de 2022 y por el Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Primera de Decisión, fechada 08 de agosto de 2024, radicación Expediente. 66001-33-33-002-2021-00153- 00 y ORDENAR al Tribunal Administrativo de Pereira que emita un nuevo fallo en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del señor WILMER FERNANDO OTERO HURTADO contra la Nación Colombiana Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Policía Metropolitana de Pereira, en aplicación a los derechos fundamentales del “ debido proceso” y el acceso a la administración de justicia, concordante con el precedente Constitucional y las directrices sobre el retiro discrecional de 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo los miembros de la Fuerza Pública” (negrillas del original - archivo disponible a índice 2 en SAMAI). 4.
La actuación en primer grado Por auto del 23 de abril de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, notificó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda y vinculó a la actuación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la Policía Nacional como terceros interesados (índice 5 en SAMAI). 5.
La sentencia de primera instancia El 19 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez. Para el a quo, la acción de tutela se promovió ocho (8) meses después de la fecha de notificación de la providencia cuestionada y el demandante no justificó la presentación tardía de la demanda, por lo cual excedió el plazo de seis (6) meses establecido por la jurisprudencia para acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez.
En segundo lugar, señaló que la solicitud de amparo se dirigió a reiterar los mismos argumentos que fueron resueltos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho acerca de la valoración de la hoja de vida del demandante; además, era imprescindible que se demostrara con precisión la manera en que la providencia judicial vulneró un derecho fundamental, pues no bastaba con simplemente invocar el derecho y alegar que fue transgredido para justificar la intervención del juez de tutela. 6.
La impugnación El demandante instauró impugnación contra la sentencia (índice 25 en SAMAI) y le fue concedida por auto del 11 de junio de 2025 (índice 27 en SAMAI). Como motivo de inconformidad, mencionó que la acción de tutela se puede promover en cualquier tiempo y que el debido proceso es un derecho fundamental que reviste de relevancia constitucional; igualmente, reiteró que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico porque omitió valorar su hoja de vida. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
La delimitación del asunto Si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente en contra de las providencias del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, lo cierto es que los argumentos de reproche de la parte demandante se dirigieron a controvertir el contenido de la sentencia de segunda instancia. En ese orden, se advierte que únicamente se estudiarán los reparos formulados en contra la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024, por cuanto fue la que puso fin a la controversia y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido, el 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo encargado de cumplir la orden y dictar una providencia de reemplazo sería el Tribunal Administrativo de Risaralda; por lo tanto, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido por dicha autoridad judicial. 3.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Risaralda con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia supuestamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 8 de agosto de 2024, mediante la cual se confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
La sentencia de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no superó el examen de los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional, pues consideró que la demanda no se promovió en un plazo razonable y que se pretendió emplear como una tercera instancia judicial. En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación: 3.1 Verificación del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 1) En el caso sub iudice, el demandante alegó que la autoridad judicial omitió valorar todos los medios de prueba que se incorporaron al expediente ordinario, en especial aquellos que se aportaron junto con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que daban cuenta de su buen desempeño en el servicio policial. 2) En la sentencia de primera instancia, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que los cargos formulados en la acción de tutela carecen de relevancia constitucional porque son una reiteración de los argumentos que se propusieron en el proceso ordinario, lo cual pone en evidencia la intención de convertir la solicitud de amparo en una tercera instancia judicial. 3) En efecto, esta Sala observa que la parte demandante reiteró los argumentos que planteó en el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 1 de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, en el cual 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo sostuvo que la autoridad judicial no tuvo en cuenta las calificaciones y condecoraciones consignadas en su hoja de vida, las cuales daban cuenta de su excelente desempeño en la institución y demeritaban la causal de retiro. 4) Para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional, el demandante alegó que se configuró un defecto fáctico en su dimensión negativa porque la autoridad judicial omitió valorar su hoja de vida, lo cual transgredió sus derechos fundamentales. 5) A su vez, estos planteamientos fueron objeto de estudio por parte del Tribunal Administrativo de Pereira en la sentencia del 8 de agosto de 2024 con las consideraciones que a continuación se transcriben: “La entidad accionada sustenta el acto acusado en la referida recomendación, y en esa medida el acto se encuentra motivado; con ello se advierte que se perdió la confianza en el servidor quedando de manifiesto el incumplimiento, por parte de éste, de los compromisos asumidos con la institución al momento de tomar posesión del cargo, y es del caso insistir en que existe respeto por los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, que en modo alguno presupone la responsabilidad penal o disciplinaria del policial en las conductas que se le imputan; las circunstancias de la misma hacen que se pierda la confianza, no obstante la historia contenida en la hoja de vida, la buena conducta anterior, los reconocimientos y felicitaciones, lo cual no desdibuja que la actuación y una pérdida de confianza en el agente estatal, especialmente de las instituciones del Estado como la Policía Nacional, que exige mayor rigor en el cumplimiento de la misión que interesa a la seguridad y protección de las personas, lo que para la Sala de Decisión se traduce en que la determinación adoptada, que ahora se cuestiona, aparece adecuada a los fines del ejercicio de la facultad discrecional y proporcional a los hechos que le sirven de causa, y fue suficientemente motivada.
En ese orden, la recomendación de la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales, Personal de Nivel Ejecutivo y Agentes de Policía, que en el sub examine sirvió de sustento al retiro discrecional del demandante por razones del servicio, estuvo precedida y sustentada en un examen de fondo, completo y preciso de los hechos que ameritaron el retiro del policial demandante.
Para la Sala, tal como ya se mencionó en precedencia, el sobresaliente desempeño laboral o la ausencia de sanciones contra el demandante, no impide que la Policía Nacional haga uso de sus facultades discrecionales, ya que lo que se espera del servidor es la adecuada y eficiente realización de sus deberes, durante toda la prestación del servicio, no de forma aislada, en la medida pueden suceder situaciones posteriores a las felicitaciones o condecoraciones, que lleven a ejercer la facultad discrecional, como ocurrió en el sub judice.
Así, verificadas las pruebas aportadas en este proceso, no logró la parte actora impugnante demostrar los cargos de nulidad sustancial planteados en la demanda y reiterados en la impugnación del fallo, de tal manera no logró desvirtuar la presunción de legalidad que por virtud de la misma Ley (artículo 88 CPACA) ampara el acto administrativo acusado, ante lo cual se impone 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto desestimatoria de las pretensiones de la demanda”. 6) Como viene de leerse, la autoridad judicial resolvió las materias que sirvieron de fundamento a la presente acción de tutela, en la medida en que parte del análisis del tribunal se centró precisamente en determinar el mérito probatorio de la hoja de vida del demandante, y consideró que este medio de prueba no era conducente para desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado, comoquiera que el adecuado desempeño laboral o la ausencia de sanciones no impide que la Policía Nacional ejerza sus facultades discrecionales. 7) En esa medida, esta Sala denota que los argumentos planteados en el recurso de apelación y en la solicitud de amparo se dirigen a lo mismo; esto es, a que se tenga en cuenta su historia laboral, en especial las calificaciones y condecoraciones consignadas en su hoja de vida, para el juicio de legalidad sobre el acto que discrecionalmente lo retiró del servicio. 8) Si bien el demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, los cuales se dirigieron de manera exclusiva a reanudar un debate que fue estudiado y resuelto al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 9) Así entonces, para la Sala es claro que el único interés del demandante es mostrar su desacuerdo con la providencia objeto de tutela simplemente porque le fue desfavorable a sus intereses, sin que en dicha discusión se haya planteado un asunto de una genuina importancia desde el punto de vista constitucional. 10) Es preciso reiterar que el presente mecanismo constitucional no está instituido como una instancia adicional a aquellas establecidas en el ordenamiento jurídico y que al juez de tutela le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia o interferir en el ejercicio de la autonomía judicial del juez natural. 3.2 Verificación del requisito de inmediatez en el caso concreto 1) Además, como lo expuso la primera instancia, la Sala constató que la acción de tutela tampoco cumplió con el requisito general de procedencia de la inmediatez, dado que fue presentada el 21 de abril de 2025, pero se dirigió a cuestionar una providencia 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo judicial proferida el 8 de agosto de 2024 y notificada por correo electrónico del 12 de agosto de la misma anualidad (índice 3 en SAMAI con radicación 66001-33-33-002- 2021-00153-01). 2) Ciertamente, cuando se cuestionan providencias judiciales proferidas en el marco de los medios de control que se tramitan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional es de seis (6) meses contados a partir de la notificación, pues es a partir de ese momento que se consolida la decisión judicial y surge la oportunidad para las partes de formular cualquier actuación procesal dirigida a controvertir el auto o la sentencia. 3) Esta Sala reconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se presentó de forma tardía ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se formuló en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. 4) No obstante, la Sala observa que la solicitud de amparo carece de razones suficientes para justificar la tardanza en que incurrió la parte actora para cuestionar la decisión que estimó vulneradora de sus garantías constitucionales y tampoco se demostró alguna situación personal que demuestre que esa exigencia resulta desproporcionada en el caso concreto. 5) Por el contrario, en el escrito de impugnación, el demandante se limitó a afirmar que la acción de tutela se puede presentar en cualquier momento, sin que hubiese reprochado el plazo que se estimó razonable en primera instancia, ni tampoco expuso motivos para tener por demostrado el requisito de la inmediatez. 6) En ese orden, para la Sala es evidente que el requisito de la inmediatez no se encuentra objetivamente acreditado, por cuanto i) transcurrieron más de ocho (8) meses desde la notificación de la providencia objeto de reproche y ii) la parte demandante no expuso razones admisibles que justificaran la tardanza en la presentación del mecanismo constitucional. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02219-01 Demandante: Wilmer Fernando Otero Hurtado Acción de tutela – Impugnación fallo 3.
Conclusión Para la Sala resulta claro que la acción de tutela no superó los presupuestos que habilitan su procedencia contra providencias judiciales, pues no se acreditó el cumplimiento de los requisitos de la relevancia constitucional ni de la inmediatez; por ende, confirmará el fallo impugnado, por el cual se declaró improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia de primera instancia proferida el 19 de mayo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítasele a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.