Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil cuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Distrito Turístico y Cultural de Santa Marta contra la sentencia del 21 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Aura Mercedes Noriega Yepes, por intermedio de su apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del acto administrativo de fecha 12 de abril de 2019, mediante el cual el Distrito Turístico de Santa Marta negó el pago de los intereses a las cesantías correspondientes a los años 2003 y 2004, así como la indemnización moratoria respecto de los intereses a las cesantías por el mismo periodo.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a los demandados a: (i) reconocer y pagar la suma de ($50.815.225) por concepto de intereses de las cesantías con la debida indexación y la sanción moratoria equivalente a un día de mora en el pago de dicha prestación desde el momento en que se hizo exigible hasta su cancelación. (ii) se condene en costas y agencias en derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Mediante resolución No. 660 del 12 de marzo del 2003, la señora Aura Mercedes Noriega fue nombrada como docente en provisionalidad, y a través de acta No. 257 del 13 de marzo de la misma calenda se posesionó Manifiesta que el 22 y 25 de febrero del 2019, solicitó el reconocimiento de los intereses a las cesantías de los años 2003 y 2004 y la indemnización moratoria por la omisión en el pago de esos intereses Ante el silencio de la administración, ejerció la acción de tutela y, mediante el oficio No. 00679 del 12 de abril de 2019, la Secretaria de Hacienda Distrital de Santa Marta manifestó la imposibilidad de acceder a la solicitud al carecer de facultades para reconocer los derechos requeridos ya que no existía un acto administrativo que lo ordenara.
Relata que, en esa misma fecha, a través del oficio FNPS-0261, la Secretaria de Educación Distrital de Santa Marta manifestó su preocupación ante la deuda correspondiente al pago de los intereses de cesantías de los años 2003 y 2004, una obligación que se consideraba un pasivo del ente territorial según lo determinado por el Ministerio de Educación Nacional.
Sin embargo, a pesar de los requerimientos realizados ante la Secretaria de Hacienda, no se había obtenido ningún pronunciamiento para proceder con la cancelación de estos emolumentos. La parte demandante concluye que la respuesta emitida por la entidad demandada no resuelve ni decide de manera efectiva la petición elevada, vulnerando así sus derechos legales. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Ley 344 de 1996 artículo 13; Decreto 1582 de 1998 artículos 102 y 104; Leyes 91 de 1989 y 50 de 1990. La demandante manifiesta que, de conformidad con los términos fijados en la ley, la entidad demandada incumplió los plazos para consignar los intereses a las cesantías de forma completa. Además, de la omisión en el pago de los intereses de cesantías de los años 2003 y 2004, se generó con ello el reconocimiento a la sanción moratoria. 2.
Contestación de la demanda. El Ministerio de Educación a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda de forma extemporánea como se expuso en el acta de la audiencia inicial realizada el 19 de enero del 2021. El Distrito Turístico y Cultural de Santa Marta guardó silencio. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Magdalena mediante sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
Del material probatorio aportado y del análisis normativo destacó que la demandante fue nombrada mediante resolución No. 0660 del 12 de marzo de 2003 y posesionada el 14 de marzo del 2003, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Por lo tanto, el régimen aplicable de cesantías era el anualizado, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de los intereses.
A su vez, y del certificado expedido por el Fomag constató que a la señora Aura Mercedes le cancelaron las cesantías anualizadas correspondiente a los años 2003 a 2020 y los intereses de los años 2005 a 2020. Sin comprobarse el pago de los intereses a las cesantías respecto de los años 2003 a 2004. Determinó que, aunque el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por mandato legal es el llamado a reconocer y pagar todos los emolumentos prestacionales de los docentes a través del Ministerio de Educación Nacional quien delega a los entes territoriales a expedir los actos administrativos para luego someterlos a la aprobación de la Fiduprevisora quien realiza el desembolso.
En el caso concreto, le corresponde al Distrito de Santa Marta asumir esa obligación pues de las pruebas consideró que los dineros girados al FOMAG para cubrir el pago de las cesantías anuales de la demandante fue a partir de los años 2005 en adelante, sin que sucediera lo mismo para las anualidades 2003 y 2004 pues no existe ningún documento que demuestre que el ente territorial trasladó las sumas por concepto de intereses de cesantías al referido Fondo.
Así las cosas, puntualizó que, dado que el vínculo laboral de la demandante aún estaba vigente, las cesantías y los intereses eran imprescriptibles. Por lo tanto, el ente territorial tenía la obligación de reconocer y pagar los intereses de cesantías correspondientes a los años 2003 y 2004. Respecto al reconocimiento de la sanción moratoria, adoptó el criterio de favorabilidad aplicado tanto en sede constitucional como por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, acogiendo lo dispuesto en el régimen de cesantías anualizadas, específicamente el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Concluyó que esta norma no contempla que el no pago de los intereses de las cesantías genere una sanción moratoria. Sanción que procede únicamente en caso de omisión en la consignación del auxilio de cesantías, pero no respecto a los intereses. Por lo tanto, negó el reconcomiendo y pago de la sanción moratoria. 4. El recurso de apelación. La parte demandada Distrito Turístico e histórico de Santa Marta solicita revocar la sentencia de primera instancia. Argumenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CESUJO04 del 2016 precisó los momentos a partir del cual surge el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Citando, además, otros precedentes de unificación que abordaron y sentaron jurisprudencia sobre este tema, como: la sentencia CESUJ-SII-012-2018 SUJ-012-S2 del 18 de julio del 2018 y la Sentencia CE-SUJO04 de 25 agosto de 2016 que abordó el termino de prescripción frente a la reclamación. Manifiesta que la demandante el día 22 y 25 de febrero de 2019, solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de los intereses a las cesantías de los años 2003 y 2004.
Fecha para la cual había operado la prescripción del derecho al haber trascurrido más de 15 años En definitiva, súplica se revoque la sentencia de primera instancia. 5. Alegatos de conclusión En auto del 10 de abril de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuestos por la parte demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se les corrió traslado para alegar.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, correspondería a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. No obstante, y encontrándose el proceso para decidir sobre el recurso, se advierte que no existe una sustentación congruente con lo decidido por el juez de primera instancia, situación que impide un pronunciamiento de fondo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre el recurso de apelación; 2.2 Apelación fallida y 2.3 Condena en costas 2.1 Marco jurisprudencia y normativo del recurso de apelación Sobre el recurso de apelación, precisa la Sala que su fundamento se encuentra en el artículo 31 de la Constitución Política, el cual consagra la regla de la doble instancia. Este medio de impugnación sirve para remediar los errores judiciales, al ser resuelto por otro funcionario de mayor categoría, lo que supone mayor experiencia y versación en la ciencia jurídica.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: [….] «El principio de la doble instancia, encuentra su consagración expresa en los arts.29, 30 y 86 de la Constitución. En el artículo 31 superior se establece que “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.[…] » Este principio tiene gran relevancia en nuestro ordenamiento jurídico debido a su relación con los derechos al debido proceso y a la defensa, ya que su protección garantiza una recta administración de justicia, con un debate más amplio y menores posibilidades de error judicial.
Permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría asegura una mayor transparencia y justicia. Así lo sostuvo recientemente al señalar lo siguiente: «Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en la materia– con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. » Como lo dice Hernán Fabio López Blanco, parafraseando a Podetti el recurso de apelación ordinaria es, sin discusión, el más importante y usado en todos los recursos en diversas legislaciones.
Es como lo he indicado en la visión histórica, raíz y origen de todos los demás recursos Así pues, el artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la ley 2080 del 2021, previó el recurso de apelación con el fin de que el recurrente exprese los motivos de inconformidad con la decisión; de ahí que la manifestación de estos motivos es necesaria y fundamental porque enmarca el pronunciamiento del juez de segunda instancia: Sobre el particular, el artículo 320 del Código General del Proceso define los fines y el alcance de la apelación y el artículo 322 del mismo código precisa en el numeral 3 los requisitos que debe contener el recurso, puntualmente: «Art. 320- El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo»- (Subrayado fuera de texto) Art. 322 3. «[….] deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.
Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada [….]» Por su parte, el artículo 328 del Código General del Proceso, consagra la competencia del superior en los siguientes términos: «COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. » Así las cosas, el propósito del recurso de apelación es que el superior revise la decisión, en aras de determinar si confirma, revoca o modifica lo resuelto por el A quo.
Para ello, es obligatorio que el recurrente sustente su apelación, expresando las razones de su inconformidad, además de señalar los aspectos que le son desfavorables o sobre los que considera que el juez de primera instancia no se pronunció. Sobre este tópico esta Sala sostuvo: «[….] Por manera tal, que la sustentación de la apelación deberá ser el resultado de una cadena argumentativa coherente, apoyada en referentes normativos e incluso en precedentes jurisprudenciales a través de los cuales se fundamenten argumentos serios y sólidos, con aptitud para evidenciar la confrontación respecto de la providencia apelada y, llevar al convencimiento del superior, bien para acogerlos a bien para desestimarlos. [….]» 2.3.
Apelación fallida Como ha sostenido esta Sección en diversos pronunciamientos, esta figura no está regulada en ninguna norma procesal. Se ha utilizado jurisprudencialmente cuando los argumentos de reparo presentados por el apelante respecto a la decisión recurrida no guardan congruencia con lo manifestado por el juez. Es decir, las razones expuestas como reproche frente a la providencia proferida carecen de relación con el tema debatido o no presentan argumentos que expresen la razón de la inconformidad con la decisión. En el caso sub examine, mediante sentencia del 21 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Magdalena accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 12 de abril de 2019, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses al auxilio de cesantías correspondiente a las anualidades 2003 y 2004. Ordenó al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta que, a título de restablecimiento del derecho, reconociera y pagara los intereses al auxilio de cesantías de dichos periodos.
Además, negó las pretensiones de la sanción moratoria al considerar que esa penalidad no procedía ante la omisión en el pago de los intereses a las cesantías. Por su parte, el apoderado del ente territorial expuso como reparo en el recurso de apelación: «[….] En claro lo anterior, y tal como lo manifiesta la demandante en su escrito, fue hasta los días 22 y 25 de Febrero de 2019, que presentó petición ante las demandas solicitando el pago por concepto de indemnización moratoria por el no pago oportuno de haber consignado las cesantías del año 2003 –2004.
Así las cosas, la demandante solicitó el reconocimiento de sanción moratoria 15 años después que se causaron, por lo cual operó la prescripción del derecho. En consideración de lo anterior, Honorables Magistrados solicito se revoque el fallo fechado 21 de Septiembre de 2022, por las razones expuestas en el presente documento» De conformidad con lo citado, se advierte que los motivos de inconformidad del apelante no son acordes con lo decidido en el fallo censurado.
En efecto, el A quo declaró la nulidad del acto administrativo y ordenó el reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías correspondientes a los años 2003 y 2004, negando el reconocimiento de la sanción moratoria. Por esta razón, se reitera que el recurso de alzada requiere una manifestación y declaración de argumentos claros, precisos y, sobre todo, congruentes con la decisión del juez de primera instancia. Además, deben incluirse referentes normativos y jurisprudenciales sólidos que permitan confrontar la providencia recurrida.
En consecuencia, se concluye que el escrito presentado como recurso de apelación no cumple con las formalidades ni los requisitos legales, ya que lo alegado es incongruente con la sentencia cuestionada. Por lo tanto, y dado que la competencia del superior está limitada al estudio de los argumentos expuestos por el apelante, no es posible que en la segunda instancia se realice pronunciamiento alguno. De manera que se declarará fallida la apelación y se confirmará la decisión impugnada. 2.4 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirma la sentencia de 21 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR FALLIDO el recurso de apelación presentado por la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la sentencia de 21 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.