Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C. 28 de enero de 2026 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional - confirma Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia que confirmó la decisión que negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la parte demandante al advertirse la falta de conformación de un título ejecutivo complejo.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la Sentencia de 23 de octubre de 2025, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional2. Contenido: 1. Antecedentes. 2.

Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 5 de septiembre de 2025, Oscar Javier Araque Garzón, actuando como gerente del Instituto Financiero de Casanare, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 4 Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de las providencia de 27 de febrero de 2025 y de 12 de junio de 20253, proferidas por las autoridades judiciales, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo No. 85001-33-33-004-2025-00094-00/01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2“PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.” 3 Notificada por mensaje de datos enviado el 13 de junio de 2025.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 11 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal en auto emitido en fecha 27 de Febrero de 2025 y confirmado el 12 de Junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso 85001333300420250009400.

SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 27 de Febrero de 2025 emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en fecha 12 de Junio de 2025, dentro del medio de control 85001333300420250009400; por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4117520 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos, así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.

TERCERO: Que se ordene a los accionados Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, libre mandamiento de pago y/o ordene seguir adelante en la ejecución, decrete medidas cautelares a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y en contra de los demandados CASIMIRO BETHANCOURT, dentro del proceso ejecutivo 85001333300420250009400 y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.

CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el Instituto Financiero de Casanare, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y al Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.

QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El Instituto Financiero de Casanare (IFC) presentó demanda ejecutiva en contra de Casimiro Betancourth, con la pretensión de librar mandamiento de pago por la suma de $4.800.000, correspondiente al saldo del capital adeudado representado en el pagaré No. 4117520, más los intereses corrientes por el periodo comprendido del 27 de junio de 2019 al 27 de junio de 2020 y los intereses moratorios causados desde el 28 de junio de 2019 hasta el pago total de la obligación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 11 5. 2) El Juzgado 1 Civil Municipal de Yopal, mediante Auto de 11 de julio de 2022, dispuso librar dicho mandamiento de pago, con excepción de lo pretendido por intereses de mora, y decretó medidas cautelares. 6. 3) El 28 de noviembre de 2024, el Juzgado 1 Civil Municipal de Yopal declaró la falta de competencia por jurisdicción y remitió la actuación surtida a los Juzgados Administrativos, correspondiendo, por reparto efectuado el 10 de febrero de 2025, al Juzgado 4 Administrativo de Casanare. 7. 4) El 27 de febrero de 2025, el Juzgado 4 Administrativo de Casanare4 dejó sin efectos el Auto del 11 de julio de 2022, proferido por el Juzgado 1 Civil Municipal, y decidió no librar mandamiento de pago solicitado por la entidad demandante, debido a que dicha entidad no aportó el contrato de mutuo suscrito entre la entidad pública IFC y el demandado, sin que fuese posible, en sede del proceso ejecutivo judicial, presumir la existencia del mismo ni tener el pagaré como prueba de su existencia, ya que contrariaba los principios de la contratación estatal.

Advirtió que el caso no era un proceso declarativo sino meramente ejecutivo, y señaló que tampoco se aportó un acto administrativo a través del cual se declarara el incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que constataran obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones, de tal manera que no se cumplía con los requisitos del artículo 297 del CPACA y, en consecuencia, dispuso no librar mandamiento de pago y levantar las medidas cautelares decretadas. 8. 5) La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación5 contra la decisión anterior, en el escrito alegó que la obligación provenía de un mutuo con intereses, reglado por la normativa civil, respaldado en un pagaré y una carta de instrucciones con soporte mercantil, en los que, según afirmó, el deudor reconoció haber recibido el dinero a título de mutuo y haberse obligado a restituir capital, intereses y demás conceptos, por lo que estimó acreditada una obligación clara, expresa y exigible.

Añadió que, aunque no existió un contrato solemne independiente, el mutuo se perfeccionó con el desembolso, y que el pagaré y su carta constituían plena prueba y daban cuenta de una obligación simple, de manera que el juzgado no debió exigir formalidades adicionales, como el contrato de mutuo escrito, pues a su juicio bastaba con lo previsto en el artículo 11 del CGP y se estaba trasladando indebidamente una exigencia propia de contratos estatales. 4 Índice 5 en el aplicativo SAMAI, proceso de Primera Instancia. 5 Índice 9 en el aplicativo SAMAI, proceso de Primera Instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 11 9. 6) El 24 de abril de 2025, el Juzgado 4 Administrativo de Casanare6 decidió no reponer la decisión de negar el mandamiento de pago y concedió el recurso de apelación. Reiteró la necesidad de aportar el contrato estatal de mutuo para constituir el título ejecutivo complejo en materia de lo contencioso administrativo, el cual debía cumplir la solemnidad de constar por escrito.

Indicó que, para resolver el asunto, se revisaron integralmente los antecedentes de la actuación y no se halló un contrato estatal suscrito entre el IFC y la parte demandada, por lo que se concluyó que el título ejecutivo no se había integrado debidamente para acceder a lo pretendido, además de que no se identificó la fuente estatal de la que proviniera la garantía o el pagaré, precisó que, aunque el pagaré original podía respaldar obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad estatal, el juez administrativo debía verificar la identidad de las partes y la oponibilidad de excepciones, y que, dada la naturaleza del IFC, el negocio se sujetó al Estatuto General de Contratación, razón por la cual debía constar por escrito y aportarse en original para su ejecución. 10. 7) El 12 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la decisión de primera instancia, reiteró que conforme con el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativa conocía de procesos ejecutivos, entre otros, cuando se originaban en contratos celebrados por entidades públicas, y que, según el artículo 297 y el artículo 422 del CGP, debía verificarse que los documentos aportados conformaran un título ejecutivo claro, expreso y exigible.

En esa medida, precisó que el pagaré y la carta de instrucciones podían respaldar obligaciones derivadas de un contrato, pero que dada la naturaleza del IFC, como entidad sometida al Estatuto General de Contratación, el negocio subyacente debía constar por escrito y aportarse para integrar debidamente el título ejecutivo, pues solo así era posible acreditar la existencia del mutuo, sus condiciones, la identidad de las partes y la oponibilidad de excepciones; sin embargo, como en el expediente únicamente se allegaron el pagaré, la carta de instrucciones y el estado de cuenta, sin el contrato, el Tribunal concluyó que no se había conformado el título ejecutivo complejo exigible y, por ello, mantuvo la negativa de librar mandamiento de pago. 11.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora sostuvo que las decisiones judiciales de primera y segunda instancia incurrieron en defecto fáctico, defecto sustantivo, defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, al negar el mandamiento de pago, levantar las medidas cautelares y exigir un contrato de mutuo por escrito para 6 Índice 11 en el aplicativo SAMAI, proceso de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 11 conformar un título ejecutivo complejo, sin tener en cuenta la naturaleza consensual del contrato de mutuo en el régimen de derecho privado aplicable a la entidad como empresa industrial y comercial del Estado - E.I.C.E-, la autonomía del pagaré como título valor y lo dispuesto por la Corte Constitucional en el Auto A-2014/24. 12.

Argumentó que el cambio de jurisdicción de lo civil a lo contencioso administrativo no podía alterar la naturaleza del derecho sustancial, ni imponer requisitos adicionales a los títulos valores que la ley comercial no contemplaba. Afirmó que la postura de los jueces desconocía el régimen de derecho privado aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado (EICE), en las cuales el contrato de mutuo es consensual y se perfecciona con la entrega del dinero, sin requerir la solemnidad del escrito exigida por el Estatuto de Contratación Estatal.

Sumado a ello, alegó un desconocimiento de la exigibilidad del título valor contenida en el artículo 619 del Código de Comercio y una indebida valoración probatoria al restarle mérito ejecutivo al pagaré. 13. Sostuvo además que lo decidido vulneraba los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, al invalidar actuaciones y títulos que durante décadas fueron aceptados como idóneos por la jurisdicción ordinaria, y, además, contrariaban lo dispuesto en el artículo 229 constitucional, ya que los operadores judiciales, bajo un excesivo ritual manifiesto, exigieron un contrato de mutuo elevado a escrito para configurar un título ejecutivo complejo. 1.2.

Sentencia de primera instancia7 e impugnación 14. Mediante Sentencia de 23 de octubre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional. Para ello, señaló que la parte actora reiteró los mismos argumentos planteados en el proceso ejecutivo, en particular, la inconformidad frente a la decisión de no librar mandamiento de pago por la falta de un título ejecutivo complejo y la exigencia de aportar el contrato estatal, cuestión que ya había sido objeto de análisis y decisión por los jueces naturales de la causa 15.

En consecuencia, consideró que la tutela estaba siendo utilizada como una instancia o recurso adicional para reabrir un debate de carácter legal y de contenido estrictamente económico, cuyo fin último era obtener 7 Mediante Auto de 15 de septiembre de 2025, el despacho ponente de la Sección Primera dispuso: (1) admitir la acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare;

(2) tener como accionados al el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare; (3) negar la medida provisional solicitada por la parte actora y, (4) vincular al trámite al señor Casimiro Betancourth, como tercero con interés en el resultado del proceso. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 11 el pago de la obligación dineraria. Frente a la alegada vulneración de derechos, la Sección precisó que la entidad accionante no justificó razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales ni acreditó que el caso tuviera la entidad de determinar el alcance de un derecho constitucional, por lo que cualquier intervención del juez de tutela en tales asuntos de mera legalidad desbordaría sus competencias y afectaría el principio de independencia del juez natural. 16.

Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó impugnación. Sostuvo que el caso sí revestía trascendencia constitucional, al involucrar la vulneración de derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, derivada de decisiones judiciales que, a su juicio, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente judicial vinculante sobre la validez del pagaré como título ejecutivo autónomo, sin necesidad de contrato de mutuo escrito.

Alegó que el debate no se limitaba a una controversia legal o de contenido económico, sino que implicaba una afectación sustancial a sus derechos, toda vez que la exigencia de solemnidades no previstas en la ley para contratos consensuales regidos por el derecho privado hacía imposible el recaudo de cartera pública y conllevaba una denegación sistemática de justicia. Asimismo, manifestó que la tutela no se promovía como una tercera instancia, sino como un mecanismo de protección ante la postura de los jueces administrativos de imponer requisitos irrazonables que desconocían la naturaleza jurídica de la entidad (E.I.C.E.) y la autonomía de los títulos valores.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1 Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Conclusión. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 17. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 12 de junio de 2025, pues, aunque también se enjuició la decisión adoptada en primera instancia por el Juzgado 4 Administrativo de Yopal, el 27 de febrero de 2025, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, fue la decisión del tribunal la que resolvió en definitiva la controversia.

Aunado a ello, en caso de un eventual fallo favorable, aquel sería la autoridad judicial competente para cumplir lo que se ordene en sede de tutela. 2.2. Fijación de la controversia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 11 18. Le corresponde a la Sala verificar si la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. En caso afirmativo, deberá determinar, luego de verificar los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Casanare, con la providencia de 12 de junio de 2025, incurrió en los defectos alegados al negar el mandamiento de pago y levantar las medidas cautelares con la exigencia de un contrato de mutuo por escrito para conformar un título ejecutivo complejo.

Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 19. La Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, por las siguientes razones: 20.

Para la Corte Constitucional, este requisito (relevancia constitucional) encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional8. 21.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto9;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso 8 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 9 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 11 ordinario10 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad11. 22. La Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202312, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 23.

Bajo este entendido, la Sala, al igual que el juez de tutela de primera instancia, considera que en el presente caso no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte actora reiteró en esta acción los mismos fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación13 contra la providencia de 27 de febrero de 202514.

Concretamente, que el pagaré constituía un título valor autónomo que contenía una obligación clara, expresa y exigible sin necesidad de aportar un contrato de mutuo por escrito, dada la naturaleza consensual de este negocio jurídico y el régimen de derecho privado aplicable a la entidad, y que no podía desconocerse el precedente del Auto A-2014/24 de la Corte Constitucional al respecto.

Estos planteamientos fueron estudiados por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual se pronunció de la siguiente manera (se trascribe): “Se precisa que, siendo el contrato de mutuo un acuerdo de voluntades en el que deben quedar plasmadas las obligaciones tanto del mutuante como del mutuario y que teniendo la contratante la calidad de entidad pública, por disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, para librar el mandamiento de pago, se requiere el título ejecutivo integrado no solo por el pagaré sino por el 10 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 11 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 12 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 13 “Siguiendo entonces la línea de argumentación expuesta por la Corte Constitucional, sobre que cualquier contrato celebrado por una entidad del Estado, es un contrato estatal, entonces resulta que un contrato de mutuo con intereses, que explícitamente tiene un régimen en la normatividad civil, específicamente en el Código Civil y respaldado con un pagare y una carta de instrucciones que tiene soporte en el Código de Comercio, también es contrato estatal, no obstante, la jurisdicción contenciosa administrativa tradicionalmente únicamente ha juzgado las controversias contractuales del Estado entendiendo como ellas, las provenientes de la ley 80 de 1993, o las provenientes de una sentencia o de un acto administrativo; no de pagares provenientes de contratos de mutuo con intereses, sin embargo, ello según ha determinado la Corte Constitucional corresponde a su conocimiento, y por ende es la jurisdicción Contenciosa administrativa la competente para conocer de los procesos que de su cobro se originan.

(…) En este orden de ideas, de conformidad con los artículos 85 de la Ley 489 de 1998 y 14 de la Ley 1150 de 2007, la entidad que represento desarrolla la actividad crediticia en competencia con el sector privado, para efectos contractuales se rige por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a esa actividad económica o comercial.

De igual modo me permito poner de presente, a la consideración de la Corte constitucional en auto A-2014/249, en el que manifiesta un pagaré suscrito en el marco de un contrato de mutuo con una entidad pública es un título ejecutivo válido, siempre que: • Sea claro, expreso y exigible. • No sea necesario probar la existencia de un contrato estatal subyacente.

Recapitulando: 1. Estamos ante un título Simple y no complejo. 2. Se trata de una obligación clara expresa y exigible contenida en un Pagare. 3. Nos encontramos ante un título autónomo. 4. El Contrato de mutuo se perfecciona con la entrega de la cosa fungible, para el caso el préstamo otorgado y entregado al beneficiario. 5. El contrato de mutuo se encuentra constituido e implícito en el pagaré.” (Se resalta).

Recurso en el proceso ejecutivo radicado No. 85001-33-33-004-2025-00094-00. 14 Ver párrafo 8 y 9 de la presente providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 11 contrato de mutuo en el que el Instituto Financiero de Casanare debe expresar su consentimiento en los términos del contrato No obstante, se aporta el título valor, esto es, pagaré suscrito por el deudor, su carta de instrucciones a favor del IFC, así como el estado de cuenta del crédito, pero dichos documentos no corresponden al contrato de muto y del clausulado de estos no se desprende su existencia, ni los términos y condiciones en las que se obligan cada una de las partes, razón por la cual para la conformación del título ejecutivo se requiere el contrato de mutuo.

Es del caso reiterar la naturaleza jurídica de la parte ejecutante, señalando que, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa de Gestión Económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, contemplado en la Ley 489 de 1998; por ende, los contrato que celebre para el desarrollo de su objeto se sujetan a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación de las entidades estatales, tal como lo preceptúa el artículo 93 ibidem, es decir, que los contratos deben constar por escrito en aplicación a dispuesto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, justamente porque el negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que pretende ejecutarse es un contrato estatal se requiere prueba de su existencia, pues estamos en el escenario de un proceso ejecutivo en sede de la jurisdicción contencioso administrativa.

Lo anterior porque, aplicando el criterio orgánico corresponde a la jurisdicción contenciosa conocer de procesos ejecutivos derivados de aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública y que por definición constituyen contratos estatales. Por ello, se requiere demostrar la causa subyacente del origen público de los recursos y tal como se indicó no se allega el contrato fuente de la obligación, así las cosas, no se configura el título ejecutivo complejo que determine el origen público de los recursos que pretende ejecutar.

Por lo anterior, tratándose de entidades estatales le corresponde al Juez administrativo examinar el cumplimiento de los presupuestos que presten mérito ejecutivo, es decir que el título sea claro, expreso y exigible y aquí, se reitera, la fuente de la obligación se deriva de un contrato de mutuo que no fue aportado; claro, las entidades estatales pueden ejecutar las obligaciones contractuales a su favor, pero el título ejecutivo debe reunir los presupuestos para ello.

En el presente caso si bien el pagaré respalda las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad con carácter de estatal, se debe verificar la existencia de este último con el propósito de comprobar que las partes del pagaré sean las mismas del contrato de mutuo y que las excepciones sean oponibles en el proceso ejecutivo.

En ese orden de ideas, para el presente trámite ejecutivo vía jurisdicción contenciosa administrativa, el contrato es un presupuesto sine qua non, que no fue aportado. Tal como lo explica el Consejo de Estado en la citada sentencia 5 de octubre de 2020, para conformación del título ejecutivo complejo se requiere aportar todos los documentos que lo integran, entre ellos el respectivo contrato con el que se acredite las condiciones allí pactadas para recibir los pagos.

Corolario de ello, como en el sub examine no se cuenta con el contrato de mutuo no resulta posible determinar la constitución de aquel. En este punto se advierte que, si bien en la jurisdicción ordinaria el interesado puede acudir al proceso ejecutivo para obtener el pago de una obligación contenida en un pagaré, esto no ocurre en la jurisdicción contenciosa administrativa, pues se reitera, conoce de los procesos ejecutivos derivados de contratos en los que sea parte una entidad pública, los cuales por regla general corresponden a un título ejecutivo complejo, presupuesto que no se cumple en el sub examine y por ende los cargos de apelación carecen de vocación de prosperidad.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 11 24.

Esta identidad argumentativa revela que el objeto de la presente acción es reabrir el debate que ya había sido resuelto por el juez natural, quien determinó que no era procedente librar mandamiento de pago con base únicamente en el pagaré, tras concluir que se requería la conformación de un título ejecutivo complejo integrado por el contrato escrito de mutuo estatal, conforme con la Ley 80 de 1993, desestimando así la tesis sobre la suficiencia del título valor autónomo y la naturaleza consensual del negocio jurídico regido por el derecho privado Así, la inconformidad de la actora obedece a una diferencia interpretativa frente al tratamiento jurídico que recibió su caso, lo cual permite concluir que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 25.

La Sala recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre la demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional15. 2.4. Conclusión 26. La Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, mediante cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 23 de octubre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare, en los términos y por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la 15 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05581-01 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 11 decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin16.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 16 secgeneral@consejodeestado.gov.co