Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02773-00 Demandante: CARMEN ELENA OROZCO ARANA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico y de desconocimiento de precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la solicitud de amparo formulada por la señora Carmen Elena Orozco Arana de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Carmen Elena Orozco Arana, por intermedio de apoderado judicial, mediante escrito enviado por correo electrónico el 19 de mayo de 2022, al buzón de la Secretaría General del Consejo de Estado, presentó acción de tutela, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales “al debido proceso por vía de hecho, al derecho de igualdad, al desconocimiento de precedentes legales y al principio constitucional del artículo 53 de la C.N “primacía de la realidad sobre las formalidades””.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 18 de marzo de 2022, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que modificó la decisión estimatoria de las pretensiones proferida por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali el 9 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 76001-33-33-013-2016-00132- 00/01. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones son las siguientes: “1. Tutelar los Derechos Fundamentales al debido proceso por vía de hecho, al derecho de igualdad, al desconocimiento de precedentes y al principio constitucional del artículo 53 de la Constitución Política “primacía de la realidad sobre las formalidades”. Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. REVOCAR EL NUMERAL UNO DE LA Sentencia de Segunda Instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con referencia núm. 76001-33-33- 013-2016-00132-01 del 18 de marzo de 2022, ordenando al Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Educación Distrital – el reconocimiento y pago a la señora CARMEN ELENA OROZCO ARANA del 15% sobre su sueldo básico como maestra consejera o de práctica docente hasta el 03 de febrero del 2016, fecha de su retiro voluntario reconocimiento que debe ser indexado conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA” (Sic para toda la cita) 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1.3.1. La señora Carmen Elena Orozco Arana, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Santiago de Cali, Secretaría de Educación, con el fin de controvertir la legalidad del acto administrativo mediante el cual se negó el reconocimiento y pago del 15% de su asignación básica como sobresueldo, por su condición de “Maestra Consejera o Maestra de Práctica Docente” desde el año 2003. 1.3.2.
El Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, autoridad judicial a la que le correspondió por reparto el proceso, después de agotadas las etapas previstas en la Ley 1437 de 2011, y encontrándose el proceso para fallo, manifestó impedimento1 para continuar con el referido trámite, el cual fue aceptado por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, en proveído de 16 de marzo de 2016. 1.3.3.
El mentado despacho judicial en sentencia de 9 de agosto de 2016, accedió a las pretensiones elevadas por la demandante y, en ese orden, declaró la nulidad del oficio N.° 4143.0.10.10960 del 10 de diciembre de 2012, y ordenó “reconocer y pagar el sobresueldo del porcentaje adicional del 15% sobre la asignación mensual de la señora Carmen Elena Orozco Arana, identificada con la cédula de ciudadanía No. 31.834.534”. 1.3.4.
Contra la anterior decisión la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en fallo de 18 de marzo de 2022, en el sentido de modificarla, para disponer el reconocimiento del sobresueldo del 15% de la asignación básica desde el 11 de septiembre de 2006 y hasta el año 2009 por prescripción trienal, lo anterior, por haberse acreditado el desempeño de las funciones como maestra consejera o de práctica docente, únicamente en dicho periodo. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte tutelante manifestó que en la decisión cuestionada, se presentó un defecto fáctico, comoquiera que, en su sentir, el tribunal realizó una valoración 1 La titular manifestó estar inmersa en la causal 4 del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto su esposo había ingresado a trabajar como abogado contratista para el entonces municipio de Cali.
Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irracional y arbitraria de las constancias expedidas por la señora Yolanda Varela Marmolejo, en calidad de rectora de la Institución Educativa Normal Superior Santiago de Cali, quien en la audiencia de pruebas del 22 de junio de 2015, a la cual fue citada para el reconocimiento de su firma en las certificaciones de los años 2003, 2008 y 2009, señaló que la demandante se desempeñaba en el cargo de maestra consejera y realizaba las funciones inherentes al cargo “desde la fecha de su nombramiento hasta la actualidad”.
En ese orden, alegó que tal error dio origen a una decisión que difiere de lo probado en el proceso, lo cual permitía tener acreditado la continuidad en el cargo de la señora Carmen Elena hasta 3 de febrero de 2016, fecha de su retiro del servicio. De otra parte, alegó que se desconoció el precedente del mismo tribunal, que en sentencia número 52 del 18 de marzo de 2022, confirmó la decisión de primer grado que había accedido a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Gloria Villa Álvarez, al acreditare que la demandante desarrolló las funciones de maestra consejera, con lo cual, en su sentir, no existe congruencia en la línea jurisprudencial de esta corporación, que para un caso si tuvo en cuenta todas las pruebas mientras que en el otro desconoció las aportadas.
Finalmente, aseveró que se vulneró su derecho fundamental a la igualdad y al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, al haberse valorado de manera arbitraria las pruebas, en especial, al desconocer el testimonio de la señora Yolanda Varela Marmolejo, el cual acreditaba que ella ejerció la funciones de maestra consejera, además que, en atención a que la demanda se presentó en el año 2013, la documental allegada era hasta esa fecha, sin que sea admisible que en la apelación se pudieran aportar nuevas pruebas, conforme a lo dispuesto en el Código General del Proceso. 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 24 de mayo de 2022, el consejero ponente de esta decisión admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en calidad de accionados, y les otorgó el término de dos (2) días para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Como terceros con interés, vinculó al Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali [autoridad judicial que falló en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-013-2016-00132-00/01] y al municipio de Santiago de Cali – Secretaría de Educación Distrital [parte demandada el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33- 33-013-2016-00132-00/01], para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente acción, dentro de la misma oportunidad concedida a la parte demandada.
De igual forma, ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados. Finalmente, se reconoció al abogado Carlos Hernán Bermúdez Vidal como apoderado de la demandante. Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Municipio de Santiago de Cali2 Por conducto del secretario de educación se pronunció el ente territorial, en sentido de solicitar la declaratoria de improcedencia de la tutela, toda vez que la demandante no acreditó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca haya incurrido en las causales de procedencia de la solicitud de amparo contra providencia judicial. 1.6.2.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Mediante correo electrónico de 27 de mayo de 2022, el magistrado ponente de la providencia cuestionada indicó que, contrario a lo alegado por la tutelante, no se presentaron los defectos fácticos y de desconocimiento de precedente, razón por la cual debía rechazarse por improcedente la tutela o en su defecto negarse las pretensiones deprecadas.
Precisó, que en el proceso se realizó una valoración de las constancias expedidas por los rectores de las instituciones educativas, que daban cuenta que la demandante se desempeñó como maestra consejera desde su vinculación hasta el año 2009, sin que obrara prueba que acreditara que así sucedió para los años posteriores, sumado a que en la audiencia de pruebas del 22 de julio de 2015, la testigo Yolanda Varela Marmolejo, se limitó a hacer reconocimiento de su firma y del contenido de la certificación, sin aportar información adicional, siendo estas las razones por las cuales se modificó la orden del juez de primera instancia. Por otra parte, advirtió que la tutelante se limitó a afirmar que se desconoció la línea jurisprudencial del mismo tribunal, sin dar explicación alguna al respecto, además de olvidar que la resolución de cada caso depende de las pruebas recaudadas en ellos. 1.6.3.
Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali La titular del despacho judicial, con escrito enviado por correo electrónico el 27 de mayo de 2022, solicitó la desvinculación del presente trámite, en atención a que los reparos están dirigidos contra la decisión de segunda de segunda instancia, y en ese orden, aseveró que no existe por parte de dicha judicatura la vulneración de ninguna garantía constitucional de la actora. 2 Con escrito enviado el 27 de mayo de 2022.
Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Carmen Elena Orozco Arana contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa El Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, en el escrito de contestación a la tutela, solicitó su desvinculación del presente trámite, en atención a que los reparos están dirigidos contra la decisión de segunda instancia, luego, no existe violación a algún derecho fundamental de la accionante.
Al respecto, esta Colegiatura considera que no hay lugar a acceder a dicha petición, en tanto la vinculación de dicha autoridad judicial fue en calidad de tercero con interés y no como parte demandada, razón por la cual se dispondrá su negativa. 2.3. Problema jurídico Corresponde a este cuerpo colegiado determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la parte accionante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 18 de marzo de 2022, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que modificó la decisión estimatoria de las pretensiones proferida por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali el 9 de agosto de 2018, por incurrir, en su sentir, en los defectos fáctico y de desconocimiento de precedente.
Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad; (iii) las generalidades de los defectos alegados y; (iv) el examen del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4. 3 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5.
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso por vía de hecho, al derecho de igualdad, al desconocimiento de precedentes legales y al principio constitucional del artículo 53 de la C.N “primacía de la realidad sobre las formalidades””.
De acuerdo con lo anterior, en el asunto concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, comoquiera que se alega que se incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento de precedente, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal. 2.5.2.
Por otro lado, se establece que, la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, la providencia judicial que censura la parte accionante, fue proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la parte actora contra el municipio de Santiago de Cali, identificado con el radicado número 76001-33-33- 013-2016-00132-00/01. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que, el fallo acusado fue dictado el 18 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 19 de mayo de 2022, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sección es razonable. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20058, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.
Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial, se advierte que se encuentra superado el referido requisito, por cuanto el proveído enjuiciado corresponde a la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, frente a la cual no es admisible ningún recurso ordinario. Asimismo, no proceden los mecanismos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que los cargos no se enmarcan en alguna de las causales de procedencia de estos.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.
Generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Defecto fáctico Esta Colegiatura, en decisión del 12 de noviembre del 20159 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 9 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.
Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 201610, estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, estos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Se señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón por la que, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, 10 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: “Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador.”11. 2.6.2.
Desconocimiento de precedente Respecto a este defecto, resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sintetiza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.12 11 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01.
Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos13 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”14 Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.
Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente jurisprudencial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.7.
Caso concreto En el sub examine la parte tutelante adujo la trasgresión de sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de 18 de marzo de 2022, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que modificó la decisión estimatoria de las pretensiones proferida por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali el 9 de agosto de 2018, por incurrir, en su sentir, en los defectos fáctico y de desconocimiento de precedente.
Lo anterior, por cuanto: i) se valoró indebidamente las certificaciones de los años 2003, 2008 y 2009 suscritas por la señora Yolanda Varela Marmolejo, y se desconoció su testimonio, que en la audiencia de pruebas del 22 de junio de 2015, a la cual fue citada para el reconocimiento de su firma en dicha prueba documental, manifestó que la demandante se desempeñaba en el cargo de maestra consejera y realizaba las funciones inherentes al cargo “desde la fecha de su nombramiento hasta la actualidad” y; ii) no se tuvo en consideración que el mismo tribunal en la sentencia número 52 del 18 de marzo de 2022, confirmó la decisión de primer grado, que en un caso de iguales contornos fácticos y jurídicos, había accedido a las pretensiones de la demanda. 13 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. 14 Consejo de Estado, Sentencia del 19.02.2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 11001-03- 15-000-2013-02690-01 Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en relación con el primer yerro, revisada la providencia del tribunal, se encuentra que la judicatura al resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, inició refiriéndose al marco legal y jurisprudencial sobre el sobresueldo del 15% del docente consejero o de práctica docente, de donde concluyó que “(…) en virtud del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno tiene limitada la facultad para fijar los salarios de los empleados públicos destacándose las condiciones salariales y prestacionales favorables al empleado, lo que se traduce en que, la condición favorable es el Decreto 2713 de 2001, que se debe continuar a quienes en su vigencia ocuparon los cargos señalados en dicha norma, durante el tiempo en que dichos cargos existían y mientras sean ocupados por ellos”.
Al descender al caso en concreto la magistratura, previó a referirse a lo probado en el proceso, advirtió que “En consecuencia, atendiendo lo dispuesto en el artículo 10 numeral 6 de la Ley 715 de 2001, las certificaciones expedidas por los rectores o directores de las instituciones educativas, constituyen plena prueba para demostrar las funciones ejercidas de los docentes en virtud del control que deben ejercer sobre aquellos”.
A continuación se pronunció, así: “En el sub lite quedó acreditado que la señora Carmen Elena Orozco Arana mediante el Decreto No. 1402 de octubre 20 de 1989 (folio 114-116), fue nombrada como docente en el Departamento del Valle del Cauca, cargo del que tomó posesión mediante Acta No. 666 de noviembre de 1989 (folio 117); posteriormente fue trasladada mediante Decreto 1616 de octubre 3 de 1995, al cargo de maestra consejera del Centro Docente No 73 “Joaquín de Caicedo y Cuero” anexa a la normal de Varones de Cali (folio 27), con Acta de posesión No. 857 de octubre 26 de 1995.
De igual manera se probó que en virtud del proceso de descentralización de la educación se incorporó a la planta de cargos del personal docente del Municipio de Cali como maestra consejera mediante el Decreto 500 de octubre 21 de 2003, sin solución de continuidad, cargo del que tomó posesión el 16 de diciembre de 2003 (folio 118). A folios 34 a 37 obra Resolución No. 828 de abril 3 de 2009 mediante la cual el Departamento del Valle del Cauca reconoció a la demandante de manera retroactiva el pago del porcentaje adicional del 15% dejado de percibir durante el año lectivo 2002 como docente de práctica docente, con cargo a la vigencia fiscal del año 2009.
En efecto, de las certificaciones expedidas por los rectores de la institución educativa Normal Superior de Santiago de Cali (folios 20 a 26), consta que la actora se desempeñaba en el cargo de maestra consejera, desde el momento de su vinculación hasta el año 2009. En lo que respecta a los años posteriores al 2009, no hay prueba en el expediente de que la docente haya ejercido efectivamente la labor de maestra consejera o práctica docente, destacándose para el efecto que de acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia, la certificación expedida por el rector o director de la Institución Educativa es la prueba idónea, toda vez que si bien obra certificado de salarios de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali (folios 119 a 122), con fecha de expedición año 2014, en la misma solo se indica ser docente en propiedad.” Como puede verse de los apartes transcritos, el ad quem enjuiciado determinó, en primer lugar, que las certificaciones expedidas por los rectores de las instituciones educativas constituían plena prueba para acreditar las funciones de los docentes bajo su cargo, y en ese orden, en seguida, se pronunció sobre dichas documentales visibles en los folios 20 a 26 del expediente; la primera del 5 de Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2003, la segunda del 26 de junio de 2004 y la última del 5 de enero de 2009, suscrita por la señora Yolanda Varela Marmolejo, de cuyo análisis concluyó que en efecto la demandante se desempeñó como maestra consejera desde la fecha de su vinculación hasta el año 2009.
En ese orden, para esta Colegiatura, el cargo conforme fue planteado no está llamado a prosperar, comoquiera que el tribunal a partir de lo consignado en las certificaciones, especialmente en la suscrita por la señora Varela Marmolejo, determinó que la accionante ejerció las funciones de maestra consejera, desde la fecha de su vinculación hasta el año 2009, data de expedición de esta, valoración que no resulta arbitraria ni irrazonable, pues es el producto de un análisis probatorio que fue realizado dentro de las reglas de la sana crítica y en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial.
Distinto es que la tutelante se encuentre en desacuerdo con la conclusión a la que se llegó en la providencia objeto de reproche y pretenda desconocer tal decisión con la intención de imponer su propio criterio, únicamente por ser contraria a sus intereses. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, conforme fue dispuesto en la etapa de decreto de pruebas de la audiencia inicial, la señora Yolanda Varela Marmolejo fue convocada a la audiencia de pruebas para reconocer la certificación que expidió en relación con la demandante, la cual suscribió en calidad de rectora de la institución educativa Normal Superior de Santiago de Cali, que daba cuenta de su desempeño como maestra consejera, desde la vinculación hasta ese momento, luego, la declaración de esta persona no podía ser diferente a lo consignado en dicha documental, razón por la cual no se presentó el alegado desconocimiento de dicho testimonio.
Finalmente, respecto del cargo de desconocimiento de precedente, la Sala, con fundamento en el marco conceptual señalado en párrafos anteriores, precisa que la sentencia referenciada por la tutelante, esto es, la número 52 de 18 de marzo de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no puede considerarse como de dicha calidad, en atención a que no fue proferida por el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, o por otra Alta Corte.
No obstante, la Sección precisa que cuando se alega dicho yerro respecto de decisiones dictadas por autoridades judiciales que no son órganos de cierre de cada jurisdicción, el estudio de la petición de amparo podría ser abordado desde la perspectiva del derecho a la igualdad15. Además, en el caso objeto de estudio, la parte actora propuso el cargo de violación a este derecho, por lo que será analizado también de esa manera.
En el sub lite, la actora trajo a colación la sentencia de 18 de marzo de 2022, identificada con el número 52, que resolvió en segunda instancia el proceso de 15 Al respecto consultar: sentencia del 30.04.20., M.P. Roció Arajúo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00717-00 y, sentencia del 14.10.21., M.P. Roció Arajúo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2021- 05899-00.
Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento promovido por la señora Gloria Villa Álvarez contra el municipio de Santiago de Cali (radicado 76001-33-33-021-2016-00210-01), dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de modificar la decisión de primer grado que accedió al reconocimiento y pago del 15% de la asignación básica como sobresueldo, al encontrar acreditado que la demandante cumplió las funciones de maestra consejera, pues, según lo advirtió, las pruebas daban cuenta que así lo hizo “-al menos hasta el año 2018-“.
En dicho caso, la autoridad judicial precisó que, no obstante el a quo había ordenado el reconocimiento y pago del referido emolumento desde el 22 de junio de 2012 y en adelante, debía ajustarse en cuanto a que se pagaría respecto de los años futuros, siempre y cuando la beneficiaria continuara con la mentada labor, en consideración a que “dicho incremento no es un derecho adquirido o inamovible, sino que, su reconocimiento esta ligado y depende de las funciones desarrolladas”.
Así lo dispuso en la resolutiva: “PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la Sentencia Nro. 118 del 28 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali, el cual para todos los efectos legales será el siguiente: “SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al Municipio de Cali a reconocer y pagar a la señora GLORIA VILLA ÁLVAREZ, el incremento del 15% por estar nombrada y desempeñarse como maestra consejera en la Institución Educativa Normal Superior Santiago de Cali, Sede No. 2 Joaquín de Caicedo y Cuero, a partir del 22 de junio de 2012 en adelante, siempre y cuando continúe desarrollando las labores de maestra consejera o práctica docente.”” Ahora bien, la inconformidad de la tutelante radica estrictamente en que, en su caso, el tribunal dispuso el pago de su derecho hasta el año 2009, por cuanto consideró que no existían pruebas que acreditaran que ejerció las funciones de maestra consejera en los años posteriores16, cuando, según lo alegó, al haberse presentado la demanda en el año 2013, las pruebas aportadas correspondían a dicha época, sin que fuera posible presentar pruebas por fuera de las oportunidades probatorias.
En ese orden, la Colegiatura encuentra que se vulneró el derecho a la igualdad de la señora Carmen Elena Orozco Arana, puesto que la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conformada por los mismos magistrados Óscar Silvio Narváez Daza, Omar Édgar Borja Soto y Eduardo Antonio Lubo Barros, dictó, en igual data, 18 de marzo de 2022, una sentencia dando un tratamiento desigual y discriminatorio, en la medida en que, al estar en igualdad de circunstancias fácticas y bajo los mismos parámetros legales que rige el reconocimiento del sobresueldo del 15% para los docentes que cumplen las 16 Así lo dispuso el tribunal accionado en la resolutiva: “NUMERO UNO.- MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la Sentencia de agosto 9 de 2018, proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali, el cual quedará así: “SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Educación Distrital, el reconocimiento y pago a la señora Carmen Elena Orozco Arana de la bonificación del 15% sobre el sueldo básico como maestra consejera o práctica docente a partir del 11 de septiembre de 2006 - por prescripción trienal- y hasta el año 2009, reconociendo que deberá ser indexado conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA.”” (Negrillas y mayúscula sostenida originales) Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones de maestros consejeros, tuvo un trato diferente en relación con la orden del pago de la prestación, pues en el caso de la señora Gloria Villa Álvarez, pese a tener acreditado que ejerció dicho cargo al menos hasta el año 2018, lo dispuso de forma condicionada hacia futuro, esto es, siempre y cuando continuara con dicha labor.
Por el contrario, en el caso de la tutelante, al haberse probado que ejerció el cargo de maestra consejera hasta el año 2009, lo reconoció solo hasta esa fecha, con el argumento de que no había prueba que diera cuenta que en los años posteriores hubiese desarrollado dicha labor. Así, es claro que el tribunal, en decisiones de la misma fecha, esto es, 18 de marzo de 2022, pese a tener acreditado en ambos procesos el ejercicio de las funciones de maestra consejera para una fecha determinada, 2018 y 2009, en el primero, dejó el reconocimiento hacia futuro, mientras que para el segundo, el cual es objeto de estudio, lo hizo solo hasta la data probada, sin que se observe alguna circunstancia que ameritara procederes distintos.
De esta forma, este trato desigual no tiene asidero ni justificación constitucional, en la medida en que una divergencia de esta magnitud, en relación con el precedente horizontal de una autoridad judicial, vulnera los principios y garantías constitucionales de buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y derecho a la igualdad17. 2.8.
Conclusión De acuerdo con lo argumentado, esta Sala de Decisión amparara el derecho fundamental a la igualdad de la tutelante, en consecuencia, se dejará sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 22 de marzo del 2022 y se ordenará a dicha autoridad judicial proferir la de remplazo, en la que se cumpla con los parámetros constitucionales en relación con la referida garantía constitucional o en la que exponga con suficiencia los motivos por los que procede un trato diferenciado y, de esta forma, corrija el yerro relacionado con el cargo abordado en acápites precedentes de este fallo. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali. 17 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-354 del 25.05.17. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Expediente: T-5.882.857 Demandante: Carmen Elena Orozco Arana Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-02773-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR la tutela presentada por la señora Carmen Elena Orozco Arana contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en relación con el cargo relativo al defecto fáctico.
TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental a la igualdad de la señora Carmen Elena Orozco Arana.
CUARTO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 18 de marzo de 2022, dictada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado N.º 76001-33-33-013-2016-00132-01, con el objeto de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en este fallo.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
SEXTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Aclara voto) (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”