25000234200020180254601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el 1° de marzo de 2022, por medio del cual libró mandamiento de pago a favor del ejecutante por concepto de intereses moratorios con fundamento en la sentencia de primera instancia del 22 de septiembre de 2016, ejecutoriada el 7 de abril de 2017, pero lo negó por la indexación del saldo insoluto de intereses.

ANTECEDENTES Sentencia base de ejecución En el proceso ordinario por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 25000232500020110115801, la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de primera instancia del 22 de septiembre de 2016, ejecutoriada el 7 de abril de 2017, adoptó en su parte resolutiva, entre otras decisiones, las siguientes: - Declarar la nulidad de la Resolución UGM NO. 002191 del 26 de julio de 2011 (ordinal primero). -Condenar a la UGGP como sucesora procesal de CAJANAL, a (numeral tercero): a) reliquidar la pensión de jubilación reconocida al ejecutante, con un 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, del 20 de mayo de 2008 al 19 de mayo de 2009, con la inclusión como factores salariales de: la asignación básica, la prima técnica, la prima de vacaciones, la bonificación por servicios, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de riesgo. b) Reconocer y pagar al demandante las diferencias pensionales que resulten entre el monto de la mesada reliquidada según el fallo y las mesadas pagadas, a ajustar las diferencias teniendo en cuenta la fórmula: R = RH x índice final / índice inicial En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es lo dejado de percibir por el demandante de la correcta liquidación de su pensión de jubilación, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente en al fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período.

Aclaró que, por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes para cada mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. -Ordenar a la demandada cumplir la sentencia en los términos de ley (numeral Quinto). Cumplimiento de la sentencia Mediante Resolución RDP 032049 del 11 de agosto de 2017, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en la referida sentencia, así: resolvió reliquidar la pensión de vejez del demandante elevando su cuantía inicial de la suma de $1.183.041,58 a la suma de $4,958,815, efectiva a partir del 20 de mayo de 2009 (artículo primero), dispuso que la pensión estaría a cargo de Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, que este pagará la diferencias de mesadas y la indexación (artículos segundo, tercero y sexto).

También dispuso descontar de las mesadas atrasadas a favor del pensionado, la suma de $299.119.472, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados (artículo séptimo). El área de nómina de la UGPP incluyó la anterior resolución a favor del pensionado en el mes de octubre de 2017, reportándose la suma de $462.998.298,06 por concepto de mesadas atrasadas correspondientes al periodo comprendido del 20 de mayo de 2009 al 30 de septiembre de 2017, y por concepto de indexación del período comprendido entre el 20 de mayo de 2009 y el 7 de abril de 2017, la suma de $84.689.497,87, para un total de $547.687.795,93, con abono en cuenta bancaria, todo de acuerdo con la certificación emitida por la Subdirectora de Nómina de Pensionados de la UGPP, el 27 de febrero de 2018.

Según el CUPÓN DE PAGO No. 196658 de la mesada de octubre de 2017 del pensionado GARCÍA LINARES JOSÉ ANTONIO, FOPEP liquidó ingresos por $6.615.930,11 por el concepto JUBILACIÓN NAL, por $507.507.101,69 por el concepto RELIQUIDACIÓN PAGO ÚNICO AL 12%, por $40.160.693,32 por el concepto RELIQ PAGO ÚNICO MSDA ADIC 0%, así como egresos por $61.700.000 por el concepto MEDIMAS EPS SAS y por $299.119.472 por el concepto REINTEGROS NACIÓN DESCUENTOS POR APORTES, entre otros.

El apoderado del pensionado, el 16 de noviembre de 2017, solicitó por escrito a la UGPP el pago de los intereses moratorios conforme al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, para el cumplimiento integral de la sentencia. La UGPP mediante la Resolución No. RDP 000643 del 11 de enero de 2018, negó la solicitud en razón a que el fallo objeto de cumplimiento no ordenó el pago del artículo 177 del CCA. 1.3 Mandamiento de pago pedido Por intermedio de apoderado, el 23 de noviembre de 2018, el ejecutante presentó demanda ejecutiva ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde solicitó librar mandamiento de pago por los siguientes conceptos: -Por la suma de $83.952.899 por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia ya reseñada, desde el 7 de abril de 2017, fecha de su ejecutoria, hasta el 25 de octubre de 2017, fecha del pago parcial sobre la obligación; -Por la indexación de la suma anterior generada desde el 26 de octubre de 2017 hasta cuando quede en firme la liquidación del crédito dentro del proceso. 1.4 Providencia recurrida La Subsección F, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del primero de marzo de 2022, concluyó que el fallo invocado como título ejecutivo en efecto contiene una obligación clara, expresa y exigible, a favor del ejecutante y a cargo de la UGPP; advirtió que en sentencia del 16 de septiembre de 2021 el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, radicado interno 0277-2018, declaró infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP por la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; consideró que no era procedente librar el mandamiento de pago en la forma pedida por el ejecutante, por las razones que expuso, y con fundamento en el artículo 430 del Código General del Proceso lo libró en la forma que consideró legal, a favor del ejecutante y ordenó a la UGPP, en el término de 5 días, pagar a su favor la suma de $ 25.755.245,47, correspondiente a los intereses moratorios estipulados en el título ejecutivo presentado, con fundamento en la liquidación realizada por la Contadora de la Sección, revisada por la Sala.

Como sustento de la decisión, la sala consideró que la liquidación de los intereses moratorios reclamados procede con apego a las siguientes reglas: i) El capital consolidado a la fecha de ejecutoria del fallo, para determinar la base inicial de liquidación de los intereses moratorios a partir de esa fecha, se compone del valor de todas las mesadas o diferencias de mesadas que se hayan causado hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, sumando el valor de la indexación de dichas mesadas. ii) El capital posterior se constituye por el valor de las mesadas o diferencias de mesadas causadas después de la ejecutoria de la sentencia. La base de liquidación de los intereses moratorios aumenta en proporción a las mesadas causadas posteriormente, pero no se incluirán mesadas futuras como base de liquidación para intereses moratorios originados con anterioridad a la consolidación de dichas mesadas.

Tampoco se pueden calcular simultáneamente intereses moratorios e indexación basados en las mismas mesadas, dado que ambos conceptos tienen como propósito compensar la pérdida de poder adquisitivo de los valores adeudados debido a la devaluación de la moneda. iii) El juez realizará los descuentos correspondientes por concepto de salud y otros autorizados por la ley sobre cada una de las mesadas o diferencias de mesadas que componen los capitales consolidado y posterior.

Sobre el resultado de estas deducciones se realizará la liquidación de intereses moratorios. iv) Una vez determinados el capital consolidado y posterior, la liquidación de intereses moratorios que proceda sobre cada tipo de capital y en los periodos correspondientes se efectuará utilizando la tasa prevista en el artículo 884 del Código de Comercio, por ser esta una ley especial y ante la ausencia de regulación específica, de acuerdo con la fórmula establecida en el Decreto 2469 de 2015 para el cálculo del porcentaje de interés diario. v) No procede ordenar la indexación del saldo insoluto de intereses, conforme a las sentencias del 22 de marzo de 2018, 28 de junio de 2018 y 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado que refirió, según las cuales indexar los intereses moratorios no es procedente por cuanto dicho rubro ya contiene el componente inflacionario que implica la indexación, de manera que indexar los intereses moratorios sería calcular doblemente los efectos de la inflación, como también fue señalado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 6 de diciembre de 2011, que fue citada por el Consejo de Estado en la providencia del 28 de junio de 2018. 1.2 Del recurso de apelación El 18 de marzo de 2022, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto anterior, para que se modifique parcialmente el mandamiento de pago librado, en el sentido de ordenar la actualización de las sumas que resultan por la causación de los intereses moratorios desde el día del pago parcial de la obligación hasta el pago total de lo adeudado.

En sustento explicó lo siguiente: -Que mediante la demanda ejecutiva se reclama el pago de los intereses moratorios causados y no pagados desde el 7 de abril hasta el 25 de octubre de 2017 y los intereses causados desde el 26 de octubre de 2017 hasta la fecha en que la entidad haga el pago total de la obligación, efectuando así la imputación de pagos que contempla el artículo 1653 del Código Civil, esto es que, el valor parcial cancelado, se debe imputar primero a intereses y luego al capital, quedando un nuevo saldo sobre el cual se debe liquidar intereses moratorios reclamados. -El mandamiento de pago librado el primero de marzo no observó la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil, como tampoco ordenó la indexación de las sumas resultantes desde el 26 de octubre de 2017 hasta la actualidad, ordenando pagar una suma que no considera una mínima corrección monetaria que existe por haber transcurrido un tiempo (4 años y medio) a través del cual el valor que debería haberse cancelado, no tiene en el momento de su pago el mismo valor intrínseco que tenía cuando debía ser solucionada dicha obligación. -La Sala se limitó a ordenar el pago de los intereses moratorios del artículo 177 del CCA hasta la fecha en que la entidad ejecutada realizó el pago parcial del crédito judicial en octubre de 2017, y por el tiempo transcurrido hasta la actualidad no se ordenó ni la imputación de pagos, ni la indexación de la suma resultante, que procede conforme a la sentencia del 14 de abril de 2021 del radicado 250002325000200103995-02 (0798-2018), proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, y teniendo en cuenta las diferencias entre la mora y la indexación, según lo expuesto al respecto en la sentencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, proferida el 13 de mayo de 2010, y en el fallo de tutela de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferido el 9 de septiembre de 2015, radicado 11001031500020150185700.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo previsto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, en concordancia con el numeral 1° del artículo 243 del CPACA modificado por la Ley 2080, la Subsección es competente para resolver el recurso de apelación contra la providencia recurrida que no libró mandamiento de pago por la indexación de los intereses moratorios derivados de la sentencia base de ejecución. 2.2 Procedencia y oportunidad del recurso De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080, es apelable el auto que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.

En el presente asunto el Tribunal de conocimiento no libró mandamiento de pago por concepto de indexación de los intereses causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago del capital de la obligación. La providencia recurrida fue notificada el 18 de marzo de 2022, el recurso fue radicado en la misma fecha, por lo tanto, no cabe duda que se interpuso en tiempo, al tenor de lo previsto en el numeral 3 del artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080, porque se interpuso y sustentó dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia. 2.3 Trámite Según lo previsto en el CPACA con relación al trámite del recurso de apelación contra auto que se notifica por estado, numeral 3 del artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080, no procede el traslado del recurso de apelación contra el auto que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.

Por auto del primero de julio de 2022, por haberse negado parcialmente el mandamiento de pago, la magistrada ponente concedió el recurso en el efecto suspensivo. Por reparto del 19 de agosto de 2022 correspondió el conocimiento del recurso a este Despacho. Hecho el examen preliminar que ordena el artículo 325 del CGP se verificó que la providencia recurrida está suscrita por todos los integrantes de la Subsección que la profirió, que se cumplen los requisitos para la concesión del recurso, que no se configuró una causal de nulidad, que el recurso fue concedido como corresponde en el efecto suspensivo, al tenor del parágrafo 1° del artículo 243 del CPACA, de manera que, conforme a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 244 ibidem, es procedente decidirlo de plano. 2.4 Problema jurídico Teniendo en cuenta, la decisión adoptada en la providencia recurrida, los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, y atendiendo los precisos términos del artículo 320 del Código General del Proceso, según el cual la competencia del ad quem está restringida a los reparos concretos formulados por el apelante, el problema jurídico que plantea el recurso se circunscribe a definir si es procedente librar mandamiento de pago por concepto de indexación de los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de la sentencia base de ejecución y hasta la fecha en que se verificó el pago del capital de la obligación, teniendo en cuenta que la entidad pagó el capital pero no los intereses y que dado el tiempo transcurrido la suma por este concepto ha perdido poder adquisitivo y, además, que no se realizó la imputación de los pagos primero a los intereses y luego al capital, como ordena el artículo 1653 del Código Civil, como afirma la parte ejecutante, o si por el contrario ello no procede al no ser compatibles el reconocimiento simultáneo de indexación e intereses moratorios, porque los intereses moratorios ya contienen el componente inflacionario que implica la indexación, de manera que indexar los intereses moratorios sería calcular doblemente los efectos de la inflación, según lo señalado por la jurisprudencia de esta jurisdicción referida por el Tribunal en el auto recurrido para fundamentar su negativa, lo que implica responder los siguientes problemas: 1) Cuando la entidad obligada al pago de una sentencia paga el capital, pero omite el pago de los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha del pago del capital, ¿es procedente la actualización de las sumas adeudadas por concepto de intereses moratorios, desde la fecha del pago del capital que los causó y hasta que se verifique su pago, por el hecho notorio de la permanente devaluación de la moneda? 2) ¿Es procedente librar mandamiento de pago por concepto de indexación de los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de la sentencia base de ejecución y hasta la fecha en que se verificó el pago del capital de la obligación, en razón a que no se realizó la imputación de los pagos conforme a lo previsto en el artículo 1653 del Código Civil? Para resolverlo se tendrá en cuenta las disposiciones y jurisprudencia sobre la materia, con fundamento en las cuales se analizará el caso particular. 2.5 Disposiciones y jurisprudencia aplicables para el caso sobre intereses moratorios e indexación Las disposiciones aplicables sobre la materia en el caso bajo estudio, al tenor de lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, son las del Código Contencioso Administrativo, toda vez que el proceso ordinario radicado bajo el número 25000232500020110115801, génesis de la sentencia base de ejecución estaba en curso a la fecha de entrada en vigor de dicha Ley, de manera que siguió rigiéndose y culminó de conformidad con el régimen jurídico anterior.

Al respecto cabe señalar que en la providencia apelada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca liquidó los intereses reclamados conforme al artículo 177 del CCA. Precisado lo anterior, sea lo primero señalar que existen en el ordenamiento jurídico, disposiciones de orden legal que autorizan la indexación o revalorización de las condenas impuestas por esta jurisdicción (artículo 178 del CCA).

Al respecto, el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, prescribe: “ARTICULO 178. AJUSTE DE VALOR. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor”.

A su vez, el artículo 177 del referido estatuto, establece la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios así: “(…)

ARTICULO 177. EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PÚBLICAS. (…) Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios.” De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación la indexación sirve como un instrumento equilibrador del fenómeno de la depreciación que sufre la moneda nacional por efecto de la pérdida del poder adquisitivo del dinero, debido a las fluctuaciones del sistema económico del país. El ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda, que disminuye, en forma continua, el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como lo consagra el artículo 230 de la Carta.

Dicho lo anterior, con el propósito de tener elementos para resolver el problema concreto que plante el recurso, se distinguirán 3 escenarios en los que esta jurisdicción ha abordado el estudio de la procedencia del pago de indexación de intereses moratorios, en consideración a que las situaciones concretas si bien tienen elementos en común, también tienen particularidades que hacen que los criterios definidos para un caso no sean aplicables para el otro, por no existir identidad absoluta de los supuestos pero en cambio sí aspectos específicos que demandan un trato y conllevan una conclusión diferente como se procede a exponer. 2.5.1 Pago de intereses moratorios e indexación de manera simultánea sobre un mismo concepto Con relación al pago de intereses moratorios e indexación de manera simultánea sobre un mismo concepto, la jurisprudencia de la corporación ha señalado de tiempo atrás y de manera pacífica que no son compatibles, porque los intereses moratorios ya contienen el componente inflacionario que implica la indexación, de manera que indexar los intereses moratorios sería calcular doblemente los efectos de la inflación. En la sentencia del 4 de noviembre de 2022 la Subsección A de la Sección Tercera así lo señaló: “39.

En línea con los planteamientos esbozados, se resalta que esta Corporación ha venido sosteniendo desde tiempo atrás que “en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa”. 40.

Ello es así en tanto la indexación está dirigida a contrarrestar los efectos negativos que le causa la inflación económica al valor nominal en el transcurso del tiempo, al paso que los intereses moratorios, además de ser resarcitorios, incluyen un componente inflacionario.“ 2.5.2 Pago de la indexación de intereses moratorios no pagados, causados por la mora en el pago de salarios y prestaciones insolutos En cuanto al reconocimiento y pago de la indexación de intereses moratorios no pagados, causados por la mora en el pago de salarios y prestaciones insolutos, la Subsección A de esta Sección, en la sentencia del 23 de marzo de 2017, concluyó, para el caso concreto, que procedía reconocer la indexación de los intereses no pagados, por cuanto los intereses moratorios causados son un derecho accesorio de los salarios y prestaciones sociales que se causaron, que corresponden a un monto fijo que tenía un poder adquisitivo en esa fecha y no se le puede imponer a los demandantes la carga de que reciban un valor depreciado, pues la indexación es una mera compensación de la devaluación de la moneda, que tiene fuente jurídica distinta: “3.6.

En otras palabras, así como el tribunal definió que el acto administrativo esta nulo, porque no existía fundamento legal para el no pago de intereses moratorios, estos no deben ser pagados de manera menguada, empobrecida o depreciada por el efecto del paso del tiempo que se demoró esta jurisdicción en decidir el derecho a su pago. Es más, no puede considerarse que los demandantes están recibiendo una doble erogación del tesoro público, pues la fuente jurídica es distinta como los periodos que se liquidan son disímiles e irreductibles.

Los intereses moratorios causados son un derecho accesorio de los salarios y prestaciones sociales que se causaron hasta la culminación del proceso liquidatario (12 de diciembre de 2007); estos corresponden a un monto fijo que tenía un poder adquisitivo en esa fecha y, donde no se hubiesen excluido de manera ilegal, los demandantes habrían podido, de un lado, disponer de esos dineros comprando valores de uso o bienes en mayor cantidad o mejor calidad que la que ahora lo podrían hacer, o, de otro lado, ahorrarlos o invertirlos obteniendo dividendos. 3.7.

No se le puede imponer a los demandantes la carga de que reciban un valor depreciado, pues la indexación, según se vio, es una mera compensación de la devaluación de la moneda, que persigue que el dinero posea el mismo valor adquisitivo que tenía al momento en que se profirió el acto que lesionó a los demandantes. En consecuencia se ordenará pagar la indexación de los valores percibidos por concepto de intereses moratorios de cada demandante, conforme lo previsto en el artículo 178 del CCA, y para ello, deberá aplicarse la fórmula que se señalará a continuación: […]” Con respecto al fundamento del reconocimiento de la indexación de los intereses moratorios no pagados, la sentencia en comento indicó: “Conforme lo ha sostenido esta Corporación «no existe normatividad alguna que establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa.

Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en el artículo 53, al tenor del cual dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.

Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin». Lo anterior quiere decir que la Constitución Política consagra el principio de la equidad como criterio auxiliar en la actividad judicial.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que la justicia es un valor supremo en esta delicada función y que existen en el ordenamiento jurídico, disposiciones de orden legal que autorizan la indexación o revalorización de las condenas impuestas por esta jurisdicción (artículo 178 del CCA). Por lo tanto, el reajuste que implique la indexación no hace la deuda más onerosa, ya que solo mantiene su valor económico real frente a la progresiva devaluación de la moneda; es decir, la obligación no se modifica, sino que se establece el quantum en cantidad equivalente al momento del reconocimiento efectivo del derecho que se traduce en el valor real de la moneda para la época; lo antes dicho porque no es justo que el trabajador reciba un valor devaluado con respecto a lo que tenía el derecho a percibir, pues ello traslada el riesgo de la depreciación al trabajador. […] En casos como el presente, en el que lo adeudado se refiere al pago de las cesantías consignadas tardíamente y no se accede al reconocimiento de sanción alguna por la mora, es procedente el ajuste de valor o la indexación correspondiente al monto liquidado, con sustento legal en lo preceptuado por el artículo 178 del C.C.A., norma que autoriza al Juez administrativo para decretar el ajuste, tomando como base el índice de precios al consumidor.

Como lo ha reiterado la Sala, el ajuste de valor autorizado por la ley, obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que en tratándose de asalariados del Estado disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos, por lo que disponer la indexación es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Constitución Política.” 2.5.3 Indexación de intereses moratorios en procesos ejecutivos en donde la entidad condenada pagó el capital de la obligación pero omitió el pago de intereses Ahora bien, específicamente sobre la indexación de intereses moratorios en procesos ejecutivos en donde la entidad condenada pagó el capital de la obligación pero omitió el pago de intereses, es decir procesos con identidad fáctica a la del sub examine, se encuentra que en la jurisprudencia de la corporación existen dos criterios o tesis en sentido contrario, uno que se orienta a admitir la procedencia de la indexación de los intereses moratorios que por haberse realizado el pago del capital de la obligación pero omitiendo su pago, ya no pueden generar más intereses al desaparecer la obligación base de su liquidación, en orden a proteger dicho las sumas por dicho concepto de la devaluación y proteger el derecho del acreedor a recibir un valor actual, no un mayor valor, y otro criterio dirigido a sostener la improcedencia de la indexación de los intereses moratorios al considerar que son incompatibles de manera simultánea.

A continuación se reseñan en orden cronológico, de la más reciente hacia atrás, las providencias que recogen dichas tesis: Tesis 1. Es procedente la indexación de las sumas por concepto de intereses moratorios que no fueron pagados juntos con el capital de la obligación y que por haberse pagado la obligación ya no pueden causar más intereses por mora: La Subsección B de la Sección Segunda, en la sentencia del 30 de mayo de 2024, sobre el punto que se examina, señaló: “231.

En el caso concreto, como el capital fue pagado en su totalidad en junio de 2014, debe comprenderse que en esta fecha cesaron los intereses moratorios, es decir se trata de un valor insoluto que no genera la causación de otros intereses [anatocismo], de manera que, en criterio de la Sala, al no existir incompatibilidad de ninguna clase, deben actualizarse.

Es así porque la figura de la indexación “no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente” y, si se trata de hacer la imputación a un pago en una fecha determinada, deberá atenderse el valor real [no devaluado] de la deuda.” El magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Segunda en el auto proferido el 14 de abril de 2021, concluyó: “para el sub examine es procedente ordenar la actualización de los intereses solicitados por el ejecutante, pues, a diferencia de lo afirmado por el a quo, el ajuste solicitado sólo procura mantener el valor económico real de los intereses moratorios causados desde el 1 de abril de 2013 hasta que se cancele totalmente la obligación, y así evitar la depreciación de las sumas que resultaren durante dicho tiempo.

Por todo lo expuesto con anterioridad, este despacho revocará parcialmente el auto de 5 de septiembre de 2017, y en su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que efectúe la indexación de las sumas que resulten por la causación de intereses moratorios desde el 1 de abril de 2013 hasta que se cancele totalmente la obligación. Esta decisión refirió como precedente la asumida por la Subsección B de la Sección Segunda en la sentencia del 23 de marzo de 2017, en la cual se afirmó: Ahora bien, a efectos de resolver si es procedente ordenar la indexación de las sumas pagadas a la demandante por concepto de intereses moratorios, esta Corporación, con base en el artículo 178 del CCA., ha indexado, de oficio, las condenas, así como cuando lo que se reclama son sumas de dinero que por mandato legal deben reajustarse periódicamente.

Si bien es cierto, que no hay ley o norma expresa que contemple la actualización de las sumas de dinero y los intereses en vía gubernativa, también lo es que es un hecho notorio; la permanente devaluación de la moneda de curso legal en Colombia. Siguiendo el principio de equidad y los derechos a la dignidad humana y al trabajo, es procedente indexar las sumas que hayan sido reconocidas a los servidores públicos y trabajadores. […] Lo anterior quiere decir que la Constitución Política consagra el principio de la equidad como criterio auxiliar en la actividad judicial.

Tesis 2. No es procedente la indexación de las sumas por concepto de intereses moratorios que no fueron pagados juntos con el capital de la obligación y que por haberse pagado la obligación ya no pueden causar más intereses por mora: En sentido contrario, en las sentencias de la Subsección B de la Sección Segunda que se refieren en seguida, posteriores a la sentencia del 23 de marzo de 2017 que se acaba de citar, se negó la indexación de intereses moratorios que no fueron pagados junto con el capital de la obligación: En el auto del 22 de marzo de 2018, por el cual resolvió el recurso de apelación del ejecutante contra el auto que libró mandamiento de pago por intereses moratorios sobre el capital y negó su indexación, esta Subsección ratificó la negativa con estos fundamentos: “Ahora bien, en relación con la indexación que pretende el demandante a tener en cuenta respecto de aquellos intereses moratorios que le fueron reconocidos en el mandamiento de pago y hasta cuando se produzca el pago efectivo, la Sala debe señalar que, que si bien es cierto se trata de dos conceptos diferentes, ya que los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, corresponden a una sanción por mora, es decir, por el pago tardío de la prestación que se ha debido cancelar oportunamente en los términos legalmente dispuestos, la indexación es la simple actualización de la moneda para contrarrestar la devaluación de la misma por el transcurso del tiempo, dada la generalizada condición inflacionaria de la economía nacional.

Sin embargo, no se puede desconocer que tales intereses moratorios se pagan a «la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago», lo que equivale a una suma considerablemente superior a la corrección monetaria o indexación, que alcanza para cubrir perfectamente la devaluación de la moneda, esto es, que el valor adeudado se «actualice» y mantenga el mismo poder adquisitivo al momento de su pago.

De ahí que se entienda, en términos de justicia y equidad, que aplicado el interés moratorio este comprende el valor por indexación. En ese orden de ideas, este reconocimiento de indexar los intereses moratorios no es procedente por cuanto dicho rubro ya contiene el componente inflacionario que implica la indexación, de manera que indexar los intereses moratorios como lo pretende el ejecutante sería calcular doblemente los efectos de la inflación. A propósito de este tema, la Corte Suprema de Justicia ha señalado lo siguiente que: “(…) cuando los jueces condenan al pago de intereses de esta naturaleza se están remitiendo a una tasa que, también comprende el resarcimiento por la pérdida del poder adquisitivo del dinero, luego tampoco sería justo ni equitativo, esta vez con el deudor, hacer gravitar nuevamente y de manera arbitraria el deterioro del signo monetario, imponiéndole una condena adicional que vendría a hacerlo soportar un doble pago del mismo concepto por la vía de la revaluación de la suma líquida adeudada.

(…)” En la sentencia del 28 de junio de 2018, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito, la misma Subsección negó la indexación de intereses moratorios que le fueron reconocidos en el mandamiento de pago y hasta cuando se produzca el pago efectivo, en idénticos términos a los expuestos en la providencia del 22 de marzo de 2018 arriba citada. 2.6 Caso concreto Teniendo en cuenta que el recurrente no manifestó inconformidad alguna con la liquidación de los intereses moratorios que realizó el Tribunal de acuerdo con lo previsto en el artículo 177 del CCA, la cual arrojó la suma por la cual se libró el mandamiento de pago por concepto de intereses moratorios, es claro que el debate se circunscribe a definir si procede, o no, la indexación de la suma que por dicho rubro determinó el Tribunal.

De acuerdo con la reseña jurisprudencial hecha en el acápite anterior sobre el punto en cuestión, en lo que concierne específicamente a la indexación de intereses moratorios no pagados por las entidades condenadas junto con el capital por concepto de mesadas pensionales, liquidados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta la fecha del pago del capital de la obligación, las decisiones más recientes referidas de las Subsecciones A y B de esta Sección Segunda se orientan a favor de la tesis que considera procedente la indexación de intereses moratorios, por las siguientes razones: -Porque que no existe incompatibilidad de ninguna clase porque la figura de la indexación no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente, esto es el ajuste solicitado sólo procura mantener el valor económico real de los intereses moratorios y así evitar la depreciación de las sumas desde la fecha que dejaron de causarse por el pago del capital de la obligación y hasta la fecha en que se verifique el pago total. -Porque es un hecho notorio la permanente devaluación de la moneda de curso legal en Colombia. -Porque siguiendo el principio de equidad y los derechos a la dignidad humana y al trabajo, es procedente indexar las sumas que hayan sido reconocidas a los servidores públicos y trabajadores. -Porque la Constitución Política consagra el principio de la equidad como criterio auxiliar en la actividad judicial. -Porque existen en el ordenamiento jurídico, disposiciones de orden legal que autorizan la indexación o revalorización de las condenas impuestas por esta jurisdicción. -Porque el reajuste que implica la indexación no hace la deuda más onerosa, ya que solo mantiene su valor económico real frente a la progresiva devaluación de la moneda. -Porque no es justo que el trabajador reciba un valor devaluado con respecto a lo que tenía el derecho a percibir, pues ello traslada el riesgo de la depreciación al trabajador.

De otra parte, la tesis de la Subsección B de esta Sección, plasmada en las providencias de marzo y junio de 2018, sostiene que la indexación de los intereses moratorios no es procedente por cuanto dicho rubro ya contiene el componente inflacionario que implica la indexación, de manera que indexar los intereses moratorios sería calcular doblemente los efectos de la inflación. Pues bien, con miras a dar respuesta al problema jurídico definido para el sub examine, a saber, si ¿es procedente la actualización de las sumas adeudadas por concepto de intereses moratorios, desde la fecha del pago del capital que los causó y hasta que se verifique su pago, por el hecho notorio de la permanente devaluación de la moneda? la Subsección adopta el criterio que corresponde a la tesis descrita en el acápite 2.5 de esta providencia como tesis 1, y se aparta del que corresponde a la descrita como tesis 2 en el mismo acápite, por las siguientes razones: En primer lugar, porque tal como se puso de presente en esta providencia en la reseña de la jurisprudencia sobre el tema, esta Corporación ha venido sosteniendo desde tiempo atrás que es improcedente el reconocimiento de indexación e intereses moratorios en forma simultánea, ya que así se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa, en la medida que el interés por mora ya tiene incorporado el factor inflacionario.

Lo anterior resulta relevante para el caso concreto, porque permite poner en evidencia que para la jurisprudencia lo improcedente es el reconocimiento de intereses por mora, de manera concomitante con la indexación, es decir, que sobre el mismo capital adeudado por concepto del pago de una suma de dinero ordenado en una sentencia de esta jurisdicción, se liquiden intereses moratorios e indexación, precisamente porque en el presente asunto la situación no corresponde a un escenario en el que se pretenda el reconocimiento de indexación e intereses moratorios sobre el mismo concepto en forma simultánea, sino el reconocimiento de la indexación de los intereses moratorios que la entidad omitió pagar junto con el capital pagado en cumplimiento de la sentencia, intereses que dejaron de causarse y se convierten en una suma fija a partir del momento en que la entidad realizó el pago del capital base de su liquidación, susceptible de ser actualizada mediante la indexación para evitar su devaluación, y que no conlleva la aplicación simultánea de liquidación de intereses moratorios e indexación sobre una misma cantidad.

De otra parte, porque el artículo 178 del CCA autoriza el ajuste de las condenas de esta jurisdicción al pago de sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, tomando como base el índice de precios al consumidor, lo que hace procedente la indexación de los intereses moratorios cuando quiera que dejan de causarse porque la entidad paga el capital de la obligación derivada de una sentencia judicial, pero omite el pago de los intereses moratorios, porque a partir del pago total del capital cesa la causación de los intereses moratorios y se mantiene la obligación del pago de los intereses causados hasta ese momento, los cuales no generan más intereses, lo que significa que se convierten en una suma fija de dinero que encuadra o cabe dentro del concepto de cantidad líquida de dinero que corresponde a una condena, por lo que se ajusta a los supuestos del artículo 178 del CCA y por lo tanto debe producir las consecuencias allí previstas, esto es que la cantidad debe ser ajustada tomando como base el índice de precios al consumidor.

Ahora bien, en cuanto al segundo interrogante planteado, concerniente a la procedencia de librar mandamiento de pago por concepto de indexación de los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de la sentencia base de ejecución y hasta la fecha en que se verificó el pago del capital de la obligación, en razón a que no se realizó la imputación de los pagos conforme a lo previsto en el artículo 1653 del Código Civil, como plantea la tesis de apelante, se tendrá en cuenta que en la sentencia del 30 de mayo de 2024, esta Subsección concluyó que no es procedente aplicar el artículo 1653 del CC porque, pero también afirmó que inaplicar la regla enunciada en el artículo 1653 del Código Civil a los procedimientos para el pago de pensiones no constituye una violación del derecho a la igualdad del pensionado, en razón a que, de acuerdo con la ley, el reconocimiento de este derecho está respaldado por otras prerrogativas como los intereses moratorios y la indexación, que protegen el valor adquisitivo del derecho.

En efecto, el tenor literal del referido artículo del Código Civil es el siguiente: “Artículo 1653. Imputación del pago a intereses. Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados.” En el auto del 30 de mayo de 2024 esta Subsección concluyó: “207.

En suma, considera la Sala que si bien es cierto que uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho es la protección de las garantías fundamentales y que la estabilidad financiera no puede menoscabarlos, también lo es que, en aras de proteger el interés general, deben aplicarse los principios de planificación y anualidad del presupuesto, así como los mandatos para su ejecución. 208.

Por las razones expuestas, esta Subsección concluye que la aplicación del artículo 1653 deviene incompatible con las normas que rigen los presupuestos y trámites de las administradoras y, por lo tanto, los pagos por concepto de mesadas e intereses necesariamente deben dirigirse a esos conceptos, no solo por la naturaleza de los recursos de la de seguridad social, sino por el acatamiento del principio de legalidad en materia administrativa y presupuestal.” Con relación al reconocimiento de intereses moratorios e indexación, la sentencia en cita precisó: “228.

Como se observa en la disposición transcrita, los intereses moratorios se causan por orden legal a partir de la ejecutoria de la sentencia y cesará su pago cuando (i) la solicitud de cumplimiento de la sentencia objeto de recaudo no se presente dentro del término ordenado; o (ii) cuando se pague totalmente la obligación. 229. Puede ocurrir que en la sentencia que constituye título ejecutivo se disponga expresamente el pago de intereses en los términos del CCA o del CPACA, según sea el caso, o se guarde silencio.

En el segundo evento, aun con la ausencia de la orden en la parte resolutiva, se causan los intereses moratorios por su naturaleza misma: sancionar el incumplimiento de la obligación. Este criterio fue explicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto del 9 de agosto de 2012106 de la siguiente manera: «Por lo tanto, en aplicación del artículo 177 del C.C.A. y del artículo 16 de la ley 446 de 1998 se impone que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues “operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley”107; una conclusión contraria sería en perjuicio del accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero.» 230.

Criterio que también adoptó esta Subsección en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019108: «Por lo tanto, en aplicación del citado artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es viable colegir que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley, una conclusión contraria sería en perjuicio de la accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero; tanto es así que en palabras de la Corte Constitucional, no se justifica un trato desigual entre el pago de intereses moratorios que le compete a los particulares y al Estado, pues el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas.» 231.

En el caso concreto, como el capital fue pagado en su totalidad en junio de 2014, debe comprenderse que en esta fecha cesaron los intereses moratorios, es decir, se trata de un valor insoluto que no genera la causación de otros intereses [anatocismo], de manera que, en criterio de la Sala, al no existir incompatibilidad de ninguna clase, deben actualizarse.

Es así porque la figura de la indexación «no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente» y, si se trata de hacer la imputación a un pago en una fecha determinada, deberá atenderse el valor real [no devaluado] de la deuda.” De manera que, en consonancia con lo dicho en la providencia citada, aunque cuando se trata del pago de sumas por concepto de intereses por mora en el pago de mesadas pensionales adeudadas en virtud de una sentencia condenatoria de esta jurisdicción, no procede la imputación de pagos que contempla el artículo 1653 del Código Civil, por las razones expuestas en la referida providencia relacionadas con la naturaleza de los recursos destinados para el pago de mesadas y su proceso de pago, sí resulta procedente la indexación de los intereses cuando la entidad omite su pago junto con el capital y se convierten en una suma fija, como mecanismo de garantía del derecho a la igualdad de los acreedores de este tipo de obligaciones, que tiene fundamento legal en el artículo 178 del CCA en tanto que la suma por concepto de intereses moratorios corresponde a una condena al pago de una suma líquida, que una vez pagado el capital se convierte en una suma fija, que conforme a esta disposición debe ser ajustada para que el titular del derecho no soporte las consecuencias de su devaluación por el mero transcurso del tiempo.

En consecuencia, al problema jurídico se responde de forma afirmativa en el sentido que sí es procedente librar mandamiento de pago por la actualización de la suma fija adeudada por la entidad ejecutada por concepto de intereses moratorios, en la cuantía determinada por el Tribunal, aspecto que no fue objeto del recurso, a partir de la fecha que cesó la causación de intereses por mora, debido al pago del capital que los generaba, y hasta que se verifique su pago, razón por la cual se modificará la decisión recurrida en el sentido de librar el mandamiento de pago también por concepto de la indexación de la suma fija por concepto de intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia y hasta la fecha del pago del capital ordenado en la sentencia, indexación que se causa a partir de la fecha del pago del capital de la obligación en que dejaron de causarse los intereses por mora en su pago y hasta que se verifique el pago de dichos intereses.

Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el auto del 1° de marzo de 2022, proferido por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que libró mandamiento de pago a favor del señor José Antonio García Linares y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por concepto de intereses moratorios causados por la mora en el pago de las sumas a favor del demandante ordenadas en la sentencia base de ejecución, causados desde su ejecutoria y hasta la fecha de pago del capital, en la cuantía determinada en la providencia recurrida, únicamente en el sentido de librar el mandamiento de pago también por concepto de la indexación de la suma fija determinada por concepto de intereses moratorios adeudados por la ejecutada, indexación a realizarse desde la fecha del pago del capital de la obligación y hasta el pago total de los intereses por mora adeudados por la ejecutada.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.