Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: MARÍA LUZ NEIRA VIUDA DE CARDOZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Tema: Tutela contra fallo que confirmó el que accedió parcialmente a las pretensiones de una demanda de lesividad.

Improcedencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por María Luz Neira viuda de Cardozo contra el Tribunal Administrativo del Tolima. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 11 de septiembre de 20241 en eeercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado María Luz Neira viuda de Cardozo pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso a la vida digna y de acceso a la administración de eusticia. A euicio de la parte actora la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de la sentencia del 30 de agosto de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que confirmó la primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) 73001-33-33-004- 2022-00180-00/01/02 promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). 2.

Pretensiones La demandante formuló las siguientes pretensiones: […] solicito al Honorable Consejo de Estado se amparen los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de mi representada y en consecuencia se revoquen las sentencias proferidas en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la UGPP. 3.

Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el proceso, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Actuación administrativa El señor Alberto Ramón Cardozo era esposo de la tutelante, trabajó en la Rama Judicial entre el 10 de noviembre de 1946 y el 23 de enero de 1948 y del 11 de junio de 1971 al 27 1 Índice 1 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de septiembre de 1971, día en que falleció. En atención al artículo 20 del Decreto 546 de 1971, que contemplaba el régimen de seguridad social de los servidores judiciales, por medio de la Resolución 597 del 8 de marzo de 1972 la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció a la tutelante un subsidio por 3 años equivalente al 75% del último salario devengado por el causante A pesar de que el mencionado auxilio tenía vigencia de 3 años, lo recibió de manera continúa hasta julio de 2019, mes en el cual la UGPP suspendió su pago al percatarse que no había sustento legal para seguirlo sufragando, por lo que la actora promovió acción de tutela con el propósito de que se le ordenara al ente estatal incluirla nuevamente en nómina, pretensión a la que el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá accedió mediante sentencia del 13 de noviembre de 2019, que estimó que la suspensión arbitraria del pago de las mensualidades afectaba su mínimo vital.

En cumplimiento de la mencionada sentencia de tutela, la UGPP emitió la Resolución RDP 34841 del 19 de noviembre de 2019, en la que dispuso reactivar el pago de los emolumentos que percibía la tutelante desde 1972. 3.2 Actuación judicial El 13 de julio de 2022, la UGPP promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra María Luz Neira viuda de Cardozo (a la que se le asignó el número de radicación 73001-33-33-004-2022-00180-00/01/02), con el propósito de que se anulara la Resolución RDP 34841 del 19 de noviembre de 2019 y se le ordenara devolver los emolumentos que recibió en atención a ese acto administrativo, debidamente actualizados, junto con los intereses correspondientes.

Del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, que el 9 de septiembre de 2022 lo admitió y el 31 de marzo de 2023 dictó sentencia anticipada, en el sentido de anular el acto administrativo enjuiciado y negar la pretensión de ordenarle a la allí demandada que devolviera el dinero que recibió en atención a esa decisión administrativa.

Explicó que las sumas reconocidas a María Luz Neira viuda de Cardozo correspondían a un auxilio de 3 años por la muerte de su esposo, quien se desempeñaba como servidor judicial, y se fundamentó en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971, por ende, no correspondía a una mesada pensional, de ahí que no le asistiera derecho a devengar suma alguna luego de que expiró ese lapso.

Además, señaló que no era dable ordenar el reintegro de las sumas reclamadas por la UGPP, ya que fueron recibidas de buena fe. Tampoco condenó en costas a la parte vencida, porque no se acreditó su causación. Inconforme, la señora Neira Viuda de Cardozo apeló al estimar que si bien la Resolución 537 del 8 marzo de 1972 le concedió un auxilio por 3 años, el cual se extendió por 5, en atención al Decreto 434 de 1971, la Ley 33 de 1973 lo consagró de manera vitalicia, de ahí que lo percibiera por más de 50 años.

Que la interpretación de esas normas debía realizarse en atención al principio de favorabilidad. La sentencia de 31 de marzo de 2023 también fue apelada por la UGPP, dado que las sumas reclamadas debían ser reembolsadas por la allí demandada, pues su reconocimiento involucró una notoria afectación de los recursos públicos y no contó con respaldo normativo, de lo que se infería que no fueron recibidas de buena fe.

Asimismo, que debió imponerse condena en costas. Mediante sentencia del 30 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que las sumas concedidas a la tutelante a través de la Resolución 537 del 8 de marzo de 1972 correspondía a un subsidio de 3 años, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 546 de 1971, y el ordenamiento jurídico no modificó su naturaleza temporal a través de normas posteriores, por ende, era claro que no correspondía a una pensión vitalicia, circunstancia que impedía aplicar el principio de favorabilidad en la forma señalada por ella en el recurso de apelación. Que no era factible ordenarle a María Luz Neira viuda de Cardozo que reintegrara el dinero reclamado por la UGPP, dado que no se acreditó que lo recibiera de manera fraudulenta, por ende, debía asumirse que lo devengó de buena fe.

Asimismo, no era dable imponer condena en costas, porque el a quo expresó argumentos razonables para no imponerlas. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante adujo que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos: Error inducido, habida cuenta de que la UGPP la engañó al no advertir que dentro del proceso «laboral ordinario 11001-31-05-012-1978-11858-00» se ordenó el reajuste de la mesada que devengaba, de lo que se infería el carácter permanente del auxilio reconocido mediante la Resolución 537 del 8 de marzo de 1972, y cuya invalidez debió deprecarse por conducto del recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 5.

Trámite procesal Por auto del 17 de septiembre de 2024, el Despacho sustanciador admitió la acción de amparo. Entre otras cosas, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima como demandados y al juez cuarto administrativo de Ibagué y al director general de la UGPP en condición de terceros interesados. Además, se denegó la medida provisional de suspensión de la providencia cuestionada, en razón a que no se advirtieron circunstancias que involucraran vulneración seria y real de los derechos fundamentales invocados por la demandante, y para determinar si habían sido trasgredidos, era necesario efectuar un estudio detallado e integral que no es propio del auto admisorio de una tutela.

Asimismo, en el proveído se ordenó requerir al Juzgado Doce Laboral de Bogotá, al Archivo Central de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá y a la UGPP para que remitieran copia magnética del proceso 11001-31-05-012-1978-11858- 002. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General de esta Corporación practicó la notificación correspondiente por correos electrónicos enviados el 19 de septiembre de 2024. 6.

Intervenciones El Tribunal Administrativo del Tolima solicitó que se denegara la solicitud de amparo. Explicó que la providencia censurada se emitió en atención al ordenamiento jurídico, pues se fundó en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971, que prevé que el auxilio por muerte de un servidor judicial tiene una vigencia de 3 años, en consecuencia, al expirar ese tiempo a la demandante no le asistía el derecho a seguir devengándolo, inferencia que además de obedecer a una interpretación razonable del sistema normativo, está cobijada por el principio de autonomía judicial, lo que impedía cuestionarla por conducto de la tutela. 2 Cabe advertir que los aludidos despachos judiciales allegaron memoriales en los que indicaron que el expediente no fue encontrado.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP pidió que se declarara improcedente la acción de la referencia, al estimar que la accionante la emplea como un instrumento encaminado a obtener un nuevo pronunciamiento sobre la controversia desatada a través de la sentencia cuestionada, es decir, como una tercera instancia, lo que contaría su naturaleza excepcional y la ejecutoriedad de esa decisión judicial.

Que no era dable que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) 73001-33-33-004-2022-00180-00/01/02 se ordenara el pago a la tutelante de las sumas que recibía mensualmente, dado que fueron reconocidas por 3 años mediante la Resolución 537 del 8 de marzo de 1972, es decir, de manera temporal, y las normas posteriores no le concedieron naturaleza permanente.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué guardó silencio pese a que, como se vio, fue notificado en debida forma. El Juzgado Doce Laboral de Bogotá indicó que el proceso laboral ordinario 11001-31- 05-012-1978-11858-00 fue archivado el 21 de mayo de 2010 y estaba bajo custodia de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá. El Archivo Central de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá adujo que luego de buscar el precitado expediente en la «Bodega Santo Domingo» y adelantar actuaciones administrativas orientadas a ubicarlo, «no fue allegado».

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por María Luz Neira viuda de Cardozo para deear sin efectos la sentencia del 30 de agosto de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que confirmó la de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) 73001-33-33-004-2022-00180-00/01/02 promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).

La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, dado que el argumento en que se fundó el error inducido invocado comporta un argumento nuevo, pues no fue planteado en el asunto contencioso-administrativo. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-005, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En cuanto al cuarto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela para proponer nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario, la Sala ha explicado que la acción de tutela no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. 4.

Análisis del caso concreto Al estudiar las actuaciones surtidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) 73001-33-33-004-2022-00180-00/01/02, la Sala encuentra que en la sentencia del 31 de marzo de 2023 el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué declaró la nulidad de la Resolución RDP 34841 del 19 de noviembre de 2009, con el que la UGPP dio cumplimiento al fallo de tutela que ordenó pagarle a la tutelante las sumas que recibía desde 1972.

En la mencionada decisión el despacho judicial advirtió que a través de la Resolución 537 del 8 de marzo de 1972 la entonces Cajanal le concedió a la actora un subsidio de 3 años por la muerte de su esposo (quien era servidor judicial), conforme al artículo 20 del Decreto 546 de 1971, y no había una norma que le haya otorgado carácter permanente a ese emolumento, por ende, luego de expirar ese plazo no le asistía derecho a seguir devengándolo.

Contra la anterior decisión la aquí demandante interpuso recurso de apelación, en el que consignó lo siguiente: […] respetuosamente me permito presentar de manera precisa las objeciones a la decisión recurrida así: Desconocimiento del Principio de favorabilidad y del Principio pro homine Consagra expresamente el artículo 53 de la Constitución Política, entre otros principios mínimos fundamentales la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho” y la “protección especial a la mujer”.

Principios mínimos fundamentales que son los que deben gobernar el reconocimiento y disfrute pensional de la señora MARÍA LUZ NEIRA VIUDA DE CARDOZO. Reconocimiento económico que fue extendido por virtud de la ley a cinco años (5) conforme a los artículos 20 y 21 del Decreto 434 de 1971 y posteriormente, conforme al parágrafo segundo de la Ley 33 de 1973t se consagró en forma vitalicia. La sentencia recurrida, en síntesis, señala que la prestación económica corresponde a un subsidio y no a una pensión razón por la cual no le son aplicables las normas que extendieron el disfrute de manera vitalicia. 5 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto cabe resaltar que, si bien es cierto, la norma emplea el término de subsidio, en esencia su contenido integral corresponde a una pensión, si se tiene en cuenta la distribución prevista en los numerales 1° a 7° contenida en la norma, que es idéntica a la distribución que prevé en el artículo 16 cuando fallece el funcionario ya pensionado.

Adicionalmente, en el artículo 16 también se refiere al “subsidio” siendo evidente que se trata de una pensión temporal por viudez. Con base en esa argumentación, el Tribunal Administrativo del Tolima el 30 de agosto de 2024, resolvió lo siguiente: Partiendo de la premisa que la parte accionada sostiene que se le reconoció prestación económica con ocasión al fallecimiento de su cónyuge por medio de Resolución 0537 del 8 de marzo de 1972, proferida por CAJANAL con base al origen legal del artículo 20 del Decreto 546 de 1971, en el que se le otorgó subsidio económico mensual igual al 75% del último sueldo devengado del causante por un término máximo de 3 años, lo cual se extendió por virtud de la ley a 5 años y, finalmente, se convirtió en vitalicia por disposición legal, la Sala, al analizar la normativa origen del beneficio, considera, que no son de recibido los argumentos de la demandada, dado que, al verificar la norma, no se evidenció que el subsidio consagrado en el artículo 20 del Decreto 546 de 1971 sufriera modificaciones o cambios normativos con la aplicación a lo largo del tiempo, tampoco existe jurisprudencia que pudiera configurar un cambio en ese sentido para los beneficiarios del subsidio.

De acuerdo a lo anterior, no es factible que a la demandada se le continúe pagando la prestación económica que ha venido percibiendo, al observarse que el beneficio que le fue reconocido expiró, y no es admisible flexibilizar el ordenamiento jurídico empleado por la autoridad administrativa, considerando la aplicación retrospectiva de la norma, como excepción al principio de irretroactividad de la ley, precisando que la normatividad que regula la situación prestacional de los beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante, situación en la que se causa el derecho. […] En cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad, se precisa que dicho principio tiene la finalidad de dirimir los conflictos que surjan en la aplicación de las fuentes formales del derecho en su interpretación, lo cual no se atribuye al caso, pues el decreto citado no admite duda ni interpretación en contrario en cuanto a la prestación aludida, es claro que la misma señala un subsidio al no cumplirse los requisitos para pensión, el cual tiene un plazo definido.

Así mismo, tampoco existen dos normas vigentes que estén en contraposición, en aplicación a la presente situación. En contraste, en la acción de tutela de la referencia la accionante señala que la autoridad accionada no conoció, por culpa de la UGPP, el proceso «laboral ordinario 11001-31-05- 012-1978-11858-00», en el que el Juzgado 12 Laboral de Bogotá, según dice, ordenó reajustar su mesada, de lo que se presumía que sí se le reconoció una pensión vitalicia y su otorgamiento debió ser controvertido a través del recurso extraordinario de revisión de que trata la Ley 797 de 2003.

Como se ve, el cuestionamiento que la señora Neira viuda de Cardozo ahora plantea por vía de tutela no fue propuesto, en su oportunidad, en el proceso ordinario pues en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia, ni en la contestación de la demanda, nada dijo sobre el asunto. Justamente por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Tolima no estaba obligado a pronunciarse frente a cuestionamientos que no hicieron parte del recurso de apelación pues el campo de acción del ad quem se supedita a las inconformidades que se propongan en el recurso de apelación. En consecuencia, la parte actora no puede utilizar este escenario para proponer nuevos alegatos de inconformidad, bajo el cargo de error inducido, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.

De ahí que el juez de tutela debe tener en cuenta cuál fue la discusión jurídica que la demandante de tutela hizo valer en el proceso ordinario y, específicamente en la etapa procesal correspondiente, de modo que no proponga una nueva o adicione argumentos no expuestos ante el juez natural, tal y como ocurre en este caso. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04872-00 Demandante: María Luz Neira Viuda de Cardozo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior es suficiente para que la Sala declare improcedente la tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela promovida por María Luz Neira viuda de Cardozo, conforme a lo indicado en la motivación. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO