73001233300020180065001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Demandante: Guillermo Rafael Manjarrés Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor GUILLERMO RAFAEL MANJARRÉS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 023482 del 23 de junio de 2016;

(ii) RDP 37323 del 4 de octubre de 2016; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del 1 Folios 111 a 112.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 28 de agosto de 2008, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Guillermo Rafael Manjarrés nació el 24 de junio de 1954. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio inicialmente desde el 4 de febrero de 1980 hasta el 29 de enero de 1988, esto por nombramiento efectuado por el intendente de Casanare mediante Decreto 033 del 30 de enero de 1980, a fin de desempeñarse como profesor en el municipio de Sabanalarga.

Posteriormente tuvo una vinculación de carácter nacional como educador oficial desde el 3 de febrero de 1988 hasta el 22 de agosto de 19963 derivada de la Resolución 21906 del 18 de diciembre de 1987 expedida por el Ministerio de Educación Nacional (MEN). Que luego dicho vinculó muto a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en razón, a que el departamento del Tolima fue certificado, según Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996 del MEN y le fue entregada la educación, a través de acta del 23 de agosto de 1996 y más adelante se tornó municipal en virtud de la misma ley y de la certificación esta vez expedida en favor del municipio de Ibagué (Resolución 3033 del 26 de septiembre de 2002).

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicios laborados desde el 23 de agosto de 1996 hasta la fecha de presentación de la demanda son de carácter territorial y, por tanto, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el 26 de febrero de 2016, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 023482 del 23 de junio de 2016 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 37323 del 4 de octubre de 2016, siendo confirmada la decisión inicial. 2 Folios 3 a 4, archivo denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. 3 Ver hecho 4° de la demanda, ibidem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 14 de enero de 20194 y notificada a la UGPP5, quien manifestó que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado exigidos por la normatividad que regula la materia, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos, (ii) inexistencia de la obligación, (iii) prescripción (iv) innominada o genérica. Mediante auto6 el tribunal hizo uso del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020, al considerar que la discusión que se suscitaba en el presente proceso era de pleno derecho, por lo que debía dictarse sentencia anticipada; por tanto, procedió a incorporar las pruebas aportadas en la demanda y en la contestación y ordenó, en virtud del artículo 181 del CPACA, correr traslado para presentar alegatos de conclusión dentro de los 10 días y en la misma oportunidad al Ministerio Público para rendir concepto de fondo.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 24 de julio de 2020 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, argumentando que, si bien el actor tuvo un vínculo territorial con el departamento del Casanare anterior al año 1980, el cual suma un total de tiempo de servicio apto para la pensión gracia equivalente a 7 años, 11 meses y 25 días, aquellos periodos prestados con posterioridad a tal fecha son de carácter nacional.

En ese sentido, señaló que el vínculo que ostentó el actor entre el 3 de febrero de 1988 y el 23 de septiembre de 2015, obedecieron a una vinculación realizada por el Ministerio de Educación Nacional y, por ende, no se tienen en cuenta para la adquisición de la prestación graciosa pues este se rige por lo dispuesto en el literal b, numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Advirtió que no era de recibo el argumento del actor según el cual a partir de la implementación del proceso de descentralización a través de la Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la naturaleza de la vinculación cambia, dado que aceptar dicha interpretación desnaturalizaría el fin para el cual fue creada la pensión gracia por el legislador, esto, en la medida que los docente incorporados no sufrían una 4 Folio 176, ibidem. 5 Folios 183, ibidem. 6 Folios 199 a 200. 7 Folios 110 a 133, archivo denominado 2_ENVIO EXPEDIENTE_02 2018-650 2, obrante en el índice 3 SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) asignación menguada como la que percibían aquellos de carácter territorial y que fue la causa del establecimiento de la pensión que hoy se reclama. Por lo anterior concluyó que no era posible admitir que para obtener el derecho se discuta la mutación del vínculo, cuando se determinaron límites para la adquisición del mismo, razones que consideró suficientes para denegar las pretensiones de la demanda.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante al considerar que el artículo 188 de CPACA eliminó la condición subjetiva que se debía observar para imponer la condena en costas, ubicándose ahora tal análisis en el plano puramente objetivo. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, de conformidad con la normativa aplicable a estos asuntos, así como con los actos administrativos que dieron cabal ejecución al proceso de descentralización en el departamento del Tolima y en el municipio de Ibagué, no cabría la menor duda de que el vínculo laboral del accionante, si bien en un principio fue nacional mutó a territorial a partir del 23 de agosto de 1996.

Que, por lo tanto, a partir de la fecha mencionada, el señor Rafael Manjarrés dejó de tener un vínculo nacional, pues los dineros con que se le pagaban sus acreencias no eran de propiedad de la Nación, sino que fueron financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, los cuales constituyen una fuente exógena de las entidades territoriales, por lo que la consecuencia obvia de todo ello es que los tiempos de carácter territorial son válidos para el reconocimiento de la pensión solicitada.

Que en el caso objeto de estudio, existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de la Ley ya que la relación laboral entre los docentes y el Estado fue transformándose y pasó de un vínculo docente- Nación a un vínculo docente- departamento o docente-municipio, según el caso. Que existió una indebida valoración del acervo probatorio pues, con el certificado del 23 de septiembre de 2015 expedido por la Secretaría de Educación de Tolima, la entidad territorial al «autoproclamarse entidad nominadora certificó todo el tiempo nacional como si no se hubiera producido el fenómeno de la descentralización de la educación»; lo cual a su juicio constituye un reflejo de la falta de cuidado de dicha dependencia y del síndrome de centralismo que imperaba para la época, así como una falsedad ideológica parcial que si bien no ameritaba tacha, sí debe ser tenida en cuenta por el juez al momento de fallar. 8 Folios 141 a 171, ibidem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Igualmente, señaló que no se analizaron las resoluciones a través de la cuales se certificó al departamento del Tolima y al municipio de Ibagué para prestar el servicio educativo, así como tampoco estudiaron las actas mediante las cuales el Ministerio de Educación Nacional le entregó el servicio educativo a las mencionadas entidades territoriales, los cuales de haber sido apreciados hubiesen provocado una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda.

Por otra parte, adujo que «[…] el Tribunal concluyó erróneamente que el factor salarial puede generar la anulación de los tiempos de servicios para efectos de la pensión gracia, lo cual no se deduce de ninguna de las leyes relativas a la pensión gracia, lo cual no se deduce de ninguna de las leyes relativas a la pensión gracia». Que una vez acreditado el hecho de que el reclamante tiene más de 50 años de edad, que además cumplió 20 años de servicio contabilizando los tiempos nacionalizados comprendidos entre el 4 de febrero de 1980 y el 29 de enero de 1988; entre el 23 de agosto de 1996 hasta el 20 de marzo de 2006, y los prestados entre el 21 de marzo de 2006 y el 23 de septiembre de 2015 (fecha de expedición del certificado) como docente territorial, se logra corroborar que el demandante sí tenía derecho al pago de la prestación bajo estudio.

Finalmente, adujo que la condena en costas no puede estar únicamente fundada en la derrota de las pretensiones, como lo hizo en este caso el fallador, sino que, por el contrario, debe existir dentro del expediente prueba de que la solicitud de la pensión se hizo de forma temeraria o sin arreglo a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para que esta resulte procedente; situación que no aconteció en el caso particular, aunado al hecho de que el demandante confiando en los efectos legales de la descentralización de la educación, ha construido una expectativa válida para que se reconozca el derecho discutido.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES La parte demandante presentó alegaciones finales9 en las que expuso que está demostrado que el señor Guillermo Rafael Manjarrés cumplió más de 50 años de edad y completó más de 20 años de servicio en la docencia, para lo cual contabilizó tiempos departamentales nacionalizados desde el 19 de junio de 1974 hasta el 31 de enero de 1977, a lo que se agrega tiempos comprendidos entre el 4 de junio de 1974 y el 14 de diciembre de 2002 que son territoriales por efecto de la descentralización de la educación, específicamente los comprendidos entre el 19 de julio de 1974 hasta la fecha de acreditación del certificado laboral al servicio como docente del municipio de Duitama (sic), lo cual permite concluir que cumplió 20 años de labor oficial el 19 de julio de 1994, fecha en la que adquirió su estatus pensional. 9 Archivo digital denominado 17_MemorialWeb_Alegatos obrante en el índice 13 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión10, en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión de primera instancia. POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo diferentes incorporaciones a la planta de personal docente de distintas entidades territoriales en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de la incorporación del personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: 10 Archivo denominado 17_MemorialWeb_Alegatos obrante en el índice 16 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: « […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Guillermo Rafael Manjarrés nació el 24 de junio de 195415, de modo que cumplió los 50 años el 24 de junio de 2004.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que el actor discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a territorial con motivo de sendos procesos de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 5 de marzo de 1988 al 23 de septiembre de 201516 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 23 de septiembre de 2015 por la Secretaría de Educación de Ibagué17 el demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional durante el mencionado lapso.

Incluso, en dicha prueba se precisa que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional, lo cual el mismo señor Rafael Manjarrés reconoce en el hecho cuarto de la demanda18 y en su recurso de apelación, solo que precisa que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporado a la planta de personal del departamento del Tolima, lo cual ocurrió hasta el 23 de agosto de 1996. 15 Según copia del Registro Civil de nacimiento obrante a folio 38, archivo denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. 16 A folio 114-115 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá de fecha 1° de junio de 2017 en el cual no se registra que el docente se haya retirado, por tanto, se tomara como fecha última del servicio la de expedición del certificado. 17 Ibid. 18 «Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, para prestar sus servicios, según Resolución No. 21906 del 18 de diciembre de 1987, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 3 de febrero de 1988, laborando en el departamento del Tolima.

Con vinculo nacional laboró hasta el día 22 de agosto de 1996.» Folio 4 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Sobre el particular es del caso resaltar que, si bien no se encuentra en el proceso la copia de los actos administrativos de nombramiento del demandante como maestro desde las aludidas fechas, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso, tal como lo advirtió en la regla que se relaciona: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En tal sentido, al verificar la constancia emitida el 28 de abril de 2006 por el director de planeamiento educativo de la alcaldía de Ibagué, así como las certificaciones expedidas por la rectora y el pagador de la Institución Educativa Técnica Martín Pomala de Ataco Tolima el 2 de mayo de 200519 se logra establecer que, en efecto, la vinculación del accionado fue del orden nacional, pues así se indica expresamente en ambos documentos.

Ello se extrae de las imágenes que se presentan a continuación: 19 Folio 50 a 53 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que el señor Guillermo Rafael Manjarrés detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 5 de marzo de 1988 al 23 de septiembre de 201520 (27 años, 6 meses y 18 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, tanto en el escrito petitorio como en el recurso de apelación el demandante sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden 20 A folio 114-115 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI, se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Ibagué 23 de septiembre de 2015 en el cual no se registra que el docente se haya retirado, por tanto, se tomara como fecha última del servicio la de expedición del certificado.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) territorial (departamental) desde el 23 de agosto de 1996, en la medida en que para esa fecha fue incorporado a la planta de personal educativo del departamento del Tolima, en cumplimiento de la Resolución 2210 de 199621, pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió al nivel territorial.

Lo mismo adujo al indicar que según el Decreto 3033 del 26 de septiembre de 200222, la referida autoridad entregó el personal docente al municipio de Ibagué por haber sido autorizado en virtud del artículo 20 de la Ley 715 de 2001 para certificar al mencionado ente territorial para asumir la prestación del servicio educativo, por lo que el reclamante afirmó que pasó de ser un docente departamental a uno municipal, condición que aseveró fue la última que detentó y con la que se retiró del servicio estatal.

Como sustento del proceso de incorporación también se allegaron al plenario, las actas de formalización de la entrega y recibo de los establecimientos educativos del orden nacional al departamento del Tolima23, el acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al mismo departamento24 dentro de las cuales se adelantaron las actuaciones tendientes a efectuar la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo.

En tal sentido, el demandante argumenta esencialmente que, al margen de haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional, esta solo tuvo lugar del 3 de febrero de 1988 al 22 de agosto de 1996, pues desde el día siguiente hasta la fecha del certificado del Formato Único para la expedición de la Historia Laboral, esto es, 23 de septiembre de 2015, el servicio prestado fue como educador territorial (departamental), por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho 21 Por la cual se otorga certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte departamento del Tolima.

Folios 138 a 140 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. 22 Por la cual se otorga certificación al Municipio de Ibagué, Departamento del Tolima, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 20 de la Ley 715 de 2001. Folios 173 a 189 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. 23 Folios 119 a 131 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. 24 Que en virtud a lo previsto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, se procedió a verificar el cumplimiento de los requisitos y entrega al Distrito Capital de los bienes, el personal y los establecimientos educativos que le permitan cumplir con las funciones y obligaciones recibidas.

Folios 146 a 172 del archivo digital denominado 3_ENVIO EXPEDIENTE_03 2018-650, índice 3 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del actor.

Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente, «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

De igual forma, resulta adecuado precisar que los efectos de las aludidas incorporaciones fueron desarrollados en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, para lo cual en el mencionado artículo 34 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional25.

Lo propio deberá afirmarse para el caso del demandante, en el que, si bien se observa que tuvo dos incorporaciones a las plantas de personal de distintos entes territoriales, a saber, una en el departamento del Tolima y otra en el municipio de Ibagué, ello en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, respectivamente, lo cierto es de esta no generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.

En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos 25 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por otra parte, advierte la Sala que la parte recurrente argumenta en su recurso que existió una indebida valoración de la prueba pues, sobre la certificación del tiempo de servicio emitida por la Secretaría de Educación de Ibagué recae una falsedad ideológica, al catalogarse en ella como nacional todo el tiempo de servicio prestado por el demandante aun cuando operó el fenómeno de la descentralización de la educación. Igualmente, el accionante reprocha la ausencia de valoración probatoria, para lo cual identificó entre los documentos ignorados por el tribunal los decretos de incorporación y las actas de entrega de la planta de personal.

Así, a juicio de la Sala no se aportó prueba que desvirtúe de manera inequívoca el contenido del documento proferido por la Secretaría de Educación de Ibagué para que pueda resultar avante el reproche efectuado en esta instancia y, en todo caso, se debe resaltar que esta corporación ha sido consistente en concluir que, siempre que la vinculación primigenia sea de carácter nacional por provenir del Ministerio de Educación Nacional y de forma posterior, en virtud de la Ley 60 de 1993 y/o de la Ley 715 de 2001, se dé una incorporación de dicha plaza a una entidad de carácter territorial, la naturaleza nacional de la vinculación permanecerá incólume.

Aunado a ella, esta Sala constata que, contrario a lo que la parte demandante argumenta el tribunal si valoró en su integridad las distintas documentales señalando que: «[…] si bien el Departamento del Tolima fue certificado para la prestación de servicios educativos y el ministerio de Educación hizo entrega del mismo el 23 de agosto de 1996, al igual que ocurrió con el municipio de Ibagué que fue certificado con Resolución No. 3033 del 26 de diciembre de 2002 […] y entregado al Departamento del Tolima 21 de marzo de 2006, implicando ello la incorporación del personal docente y directivo a las plantas del personal de las entidades territoriales […] tal descentralización no modificó el régimen pensional de los docentes y directivos docentes que venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o se vincularan con posterioridad a la misma, pues por mandato del artículo 6 de la referida ley, el aplicable es el contenido de la Ley 91 de 1989, es el provisto para los empleados públicos nacional, razón por la cual eventualmente tendrían derecho a una pensión de jubilación, pero no a la especial de gracia […]» Respecto de la configuración de la sustitución patronal a la que hace referencia el demandante en el recurso de alzada, debe señalarse que, en tratándose de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el traspaso o entrega del personal a los entes territoriales debía producirse ineludiblemente mediante un proceso de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) incorporación, el cual como se dijo antes, suponía de un lado que, los departamentos, distritos y/o municipios se debían reajustar su estructura para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión del personal en la nueva planta debía tomarse sin solución de continuidad, esto es, manteniendo el aspecto formal de los empleos, como lo es la naturaleza de su vinculación. De otro lado, si bien tiene razón el recurrente cuando afirma que la legislación en ningún momento condicionó el reconocimiento de la pensión gracia a que se tuviera una igualdad en las disposiciones salariales en el ejercicio de la docencia oficial (más allá de que esta circunstancia haya constituido la verdadera intención por parte del legislador para expedir la norma), tal argumento no tiene la virtualidad de enervar la importancia de la naturaleza de la vinculación pues, la Ley 114 de 1913, de forma expresa estableció como requisito para que la prerrogativa pensional sea concedida el «[n]o haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».

Como puede verse, se trata de dos situaciones distintas: una son las consideraciones jurídicas, sociales y económicas que justificaron la iniciativa de la ley que consagró el derecho a la pensión gracia y otra son los requerimientos legales establecidos por el legislador para ser acreedor de dicho beneficio pensional, como lo es que el titular del derecho ostente una vinculación de carácter municipal, departamental o distrital; de tal forma, no es posible distorsionar las razones para la cual fue creada la norma para incumplir los requisitos propios de la prerrogativa pensional.

Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante del demandante, (sostenida entre el 3 de marzo de 1988 al 23 de septiembre de 2015), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide al actor consolidar el derecho prestacional solicitado.

Ahora, si bien es cierto el señor Rafael Manjarrés también detentó otros vínculos como maestro oficial entre el 4 de febrero de 1980 y el 29 de enero de 1988, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 7 años, 11 meses y 25 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prestación bajo estudio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Rafael Manjarrés no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada (24 de julio de 2020), asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.

En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo del accionante. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por la Ley 2080 de 2021.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos expuestos por ambas partes tanto en el recurso de apelación como en los alegatos de conclusión no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 73001-23-33-000-2018-00650-01 (0360-2021) Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 28 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente